张 帆，陈 君

（1.随州市曾都区国土资源局开发区分局，湖北 随州441300；2.湖北省航测遥感院，湖北 武汉 430074）

土地管理是城乡一体化建设中不容忽视的一个重要工作环节，如何针对土地资源做好产权管理、规划、征收、流转等一系列的工作，是值得相关部门思考的问题，关系着城乡一体化建设的顺利推进，同样也关系着社会经济的可持续发展，与大众的生活生产息息相关。但从目前看来，在城乡一体化建设背景下，土地管理工作中尚存在着诸多值得解决的问题，在此后的工作中，相关工作人员有必要仔细分析这些问题，采取行之有效的方法解决问题，保障城乡一体化建设目标的顺利实现，促进城乡经济的进一步发展。

1  城乡一体化的内涵

所谓“城乡一体化”主要指的是在社会生产力稳步发展的时代背景下，引导城乡居民在生产方式、生活方式与居住方式等方面做出转变，进而推动城乡两地在技术、资源、资本等方面发生整合，使城乡发展变得更为平衡的一种发展过程。加强城乡一体化建设，有利于弥补城镇与乡村在经济、社会、文化、生态上的鸿沟，将促进经济发展与实现社会公平切实结合在一起，从而推动全体人民实现共同富裕，助力社会经济的进一步发展[1]。

“城乡一体化”并不意味着“城乡一样化”，农村与城镇在景观、产业、人口密度等方面有着明显的区别，在实现城乡一体化的过程中，相关工作人员应面向城镇与乡村，以统筹兼顾的视角，针对城乡发展的异同点做好处理，使城市与乡村真正成为“地域综合体”，在经济、社会、文化等方面达成统一，使“城乡一体化”真正实现现代化发展。

2  城乡一体化背景下土地管理存在的不足

现行的土地管理制度包括几种不同的制度体系，主要指的是土地产权制度、土地规划制度、征地制度、集体建设用地流转制度等。在城乡二元管理体制的影响下，上述制度或多或少存在一定的问题，如耕地征用不断、耕地保护不健全、建设用地利用率不高等，简要分析如下。

2.1  土地产权制度模糊，城乡发展差距大

现阶段看来，农村土地产权制度主要存在如下两方面的问题：（1）集体所有权主体模糊。在现行制度中，“农民集体”指的是全体农民的集合，这是一个抽象的概念，在现行法律中缺乏清晰界定，这常常会影响到土地产权的明确性，进而阻碍土地流转的顺利实施，影响城乡一体化发展的进程；（2）集体所有权行使不明确。在主体模糊的情况下，普通村民在集体组织中难以真正行使自己的土地所有权，权益经常受到损害。在日积月累的影响下，这一制度缺憾有时也会为农业、林业、畜牧业部门管理农村土地造成不便，进而导致“多头管理”的现象在土地管理中长期存在，土地的资产功能无法实现，进而影响到土地市场的建立，阻碍城乡一体化的顺利推进。

2.2  土地规划制度缺位

在农村土地规划制度常年缺失的时代背景下，农村土地管理局面与城镇土地管理局面长期存在脱节，相关部门在执行相应的土地管理工作时，常会出现“就城市论城市、就农村论农村”的问题，从而影响城乡一体化建设的顺利开展。结合实际情况可知，现行土地规划制度更多被用来控制建设用地新增规模与总规模，这与农村土地管理的现实情况不符，如农村土地中耕地居多，因此在执行土地管理任务时，相关工作人员大多会将管理重点放在保护基本农田上，而这一管理重点与土地规划制度的侧重点就有着较为明显的偏差。新一轮的土地规划制度虽然已经开始强调土地规划布局，但它更多强调的是城市土地规划对农村土地管理规划缺乏指导作用，这在某种程度上造成农村土地功能定位与产业发展方向缺乏紧密联系，久而久之就造成农村居民生活不便、生产空间受限、生态环境恶化，从而影响了城乡一体化的进一步推进。

2.3  土地征收制度损害农民权益

现行土地征收制度主要存在如下两方面的问题：（1）征地补偿标准过低，仅在土地资源属性方面做出了补偿，在资源配置方面缺乏管控能力，造成征地需求远高于征地成本所能承担的范围，难以为征地后农民提供足够的生活保障，造成农民难以享受城乡一体化发展成果，拉大了城乡发展的差距[2]；（2）征地范围过广，土地资源配置效率不高，相关法律规定农业用地被征用后，应由相关部门代为进行建设开发，此种情况下，农村集体所有权主体缺乏土地买卖权利，这不利于保障农民的基本权益，同样也不利于实现对土地资源的优化配置。

2.4  土地流转制度不规范

土地流转制度的不规范也是阻碍城乡一体化土地管理高效开展的一个重要因素，体现于如下两个层面：（1）土地流转不稳定、效率低。近年来，返租倒包、土地股份合作、土地转包的土地流转方式不断涌现，但在实际运用这些流转方式时，相关主体往往并不会签订土地流转合同，同时农村中外出劳动力占比过多，这些人员随时有可能再次回到农村，如此也会造成土地流转不稳定；（2）土地流转中介组织不够健全，引导作用有限，造成土地流转市场中供求信息流通不平衡，进而导致一些有能力的农户无法与土地出让者达成有效对接，进而影响土地的顺利流转，阻碍城乡一体化建设的顺利实现。

3  城乡一体化建设背景下的土地管理创新

在城乡一体化建设背景下，为真正提升土地管理的创新性，优化土地管理实施质量，相关部门有必要做好系统规划与顶层设计。目前看来，城市、农村土地管理制度在对象与内容上有着明显的差异，但在具体实施阶段，这二者又往往是相互依存、彼此包容的。举例而言，农村征地制度改革与集体建设用地流转就有着相同的改革指向，但在改革对象方面却是截然不同的，因此在运作上有着此消彼长的特点，征地范围缩小后，集体建设用地流转范围往往会有明显的扩大。为提升土地管理质量，相关工作人员应仔细分析各类制度的特点，尽可能组合使用这些制度，使土地管理改革变得更为协调、有序。如下列举土地管理创新措施：

3.1  土地产权制度创新

土地产权制度改革包括多种不同的内容，如土地所有权改革、农用地承包经营权改革与集体建设用地使用权改革等。总之，农村土地产权制度改革是一个极为复杂的过程，绝不可能在一朝一夕间完成，相关部门应结合实际情况，兼用各种不同的措施，循序渐进、统筹兼顾地完成制度改革。

为提升土地管理质量，在此后的工作中，相关部门有必要针对土地所有权的落实，制定明确的措施，将“农民集体所有”中的“集体”究竟代表哪个集体，是村民小组、村民集体还是乡镇集体说明到位，避免影响土地管理工作的顺利开展。一般来讲，在农村中，村民委员会属于一级法人、一级行政组织，与农民的土地利益有着明确的关联，因而土地农民集体所有权必然需要指向村民集体[3]。相关工作人员应依照“权利平等”原则，对各种所有权展开统一管理，使土地流转变得更为规范且透明，使土地承包权与经营权真正分离开来，促进人口城镇化与土地城镇化的同步开展，促进城乡一体化的顺利实现；此外，相关部门有必要针对农村中宅基地的使用权给予一系列的改革，组合运用多种措施，推动人口向城市中心集中，进而实现对农村集体建设用地的有序管理；除此之外，还应采取一系列的措施，在农村集体用地宅基地使用权改革与土地整治、集约节约用地与耕地占补平衡结合在一起，针对新腾出来的土地尽快给予一系列的管理措施，包括整治还田、改建等。

从城乡一体化的落实现状来看，实现城乡一体化的主要目的是解决城市发展远超于农村发展、城市农村发展结构不平衡的问题，从源头处入手，构建起足以凸显创新性特色的城乡关系，为农村及城市给予公平的发展机会。相关部门有必要采取措施，更好地落实集体土地所有权，尽快盘活土地承包经营权与建设用地使用权，彰显土地资产价值，保障农民的合法权益，促进土地资源在市场机制中的有序流动，利用土地资源，真正助力城乡一体化的顺利开展。

3.2  土地规划制度创新

针对现行土地规划制度中存在的多种不足，相关部门可从如下几方面入手采取措施，提升土地管理水平：（1）开展统筹城乡发展的编制工作，建立符合社会经济发展水平与规模的土地规划制度，推动土地利用与工业化、城镇化建设达成同步发展；（2）因地制宜地落实乡村振兴战略的要求，结合当地实际情况，加快新农村建设步伐，建设富有当地区域特色的新农村[4]；（3）积极引导多方主体参与到土地管理规划当中来，对城乡土地实施统一化的管理与分配，统筹兼顾地推动城乡一体化实现进步发展。相关部门有必要仔细研究土地规划制度创新中存在的主体问题，明确闲置农村建设用地中有哪些可被复垦、哪些可被流转给其他使用者作为建设用地继续使用，依据规划科学合理地使用每一寸土地，真正实现对土地资源的优化配置，促进城乡一体化发展的顺利落实。

3.3  土地征收制度创新

城乡一体化、工业化建设已经步入了加速发展期，农村中征地行为越发增多。为更好地保护广大农民群体的权益，相关工作人员应从如下几方面出发，采用相应的措施，调整好城乡一体化建设中存在的矛盾：（1）明确土地征用的目的与范围，尽可能将征地范围控制到合适范围内。随着市场经济的蓬勃发展，非营利性的土地服务项目越发减少，一些诸如医院、学校、养老院的公共服务设施的性质正在逐渐转变，在开展土地管理工作的过程中，相关工作人员应仔细区分盈利性项目与非盈利性项目，采用市场化的供地方式，针对各类土地做好管理；（2）改进征收补偿制度，保障农民的合法权益，及时解决农民的征地问题，促进城乡一体化建设的顺利落实；（3）结合市场经济发展特点，建立多元化的小城镇土地市场，使农村集体土地管理真正打破过去那种“一条腿走路”的局面，推动城镇化建设的顺利实现。

3.4  土地流转制度创新

近年来，农村地区中大力推进现代化农业建设，而土地资源无疑是最为重要的农业生产资源。为提升农村土地利用率、推进城镇化建设的顺利落实，相关部门有必要针对土地流转制度实施一定的优化改良，应重点加快农村集体土地确权登记的落实步伐，尽可能建设起统一化的城乡土地管理制度，为农民依法享有土地流转自主权提供一定的条件，保障农民的生计，进而提升农民的生活质量；此外，还应加强对农民依法享有土地流转自主权、土地市场收益权的设计，针对现行制度作出一定程度的改良，使土地产权变得更为清晰、明确，将土地管理制度改革的侧重点真正集中于完善土地用益物权的方面，保障土地所有者、使用者的收益权，使土地管理制度更易得到城乡居民的一致认同；除此之外，在耕地保护方面，也应加快对农业补贴制度的优化设计，将每一分资金落到实处，使用有限的资金，解决制约城乡一体化建设的根本性问题，提升土地管理的效率与质量，同时显著激发当地农民参与耕地经营、质量保护的积极性，带动农业现代化改革的稳步推进[5]。

在法律体系方面，相关部门应尽快推进市场调研，结合实际情况针对现行法律制度给予一系列的完善，使土地流转配置方法变得更为健全，逐步构建起“一户一宅”的供地模式，使农村宅基地确权带有更为明确的市场化特色。相关部门有必要针对宅基地保障性功能转化，构建起更为完善的就业安置模式，保障农民的合法权益，从而为新型城镇化建设地推进打下良好的基石。为使土地流转变得更为有序、稳定，相关部门也可从基层入手，结合实际情况，针对农村闲置建设用地有偿收回，建立更为完善的制度，为放弃宅基地使用权的农户给予足量的经济补偿，从而更好地将宅基地运用于村镇公共建设之中，提升宅基地的使用率，促进农村人口向城市地区迁移，显著推动城乡一体化建设步伐。

4   结语

综上所述，在城乡一体化建设中，土地管理扮演着重要的角色。为提升土地管理的科学性、合理性与规范性，相关工作人员有必要仔细分析土地管理的现存问题，结合相关主体的现实需求，制定一系列的措施，同时兼用各种合理的手段，调整好土地产权管理、规划、征收与流转中存在的矛盾，从而提升土地管理的有序性、高效性，促进此项工作的顺利开展，带动城乡一体化的发展进程。