代玉巧

摘 要：在城市经济快速发展的今天，社会救助服务作为社会救助的有效供给方式，在满足贫困群体救助需求，保障其基本生活方面发挥了重要作用。结合上海市长宁区社会救助服务模式的先进经验，对城市社会救助服务模式的发展困境进行全面分析，在此基础上提出促进城市社会救助服务模式发展的相关建议，即加强社会救助服务的精准化识别，保障多样化的社会救助服务供给，增强社会救助服务的专业性，建立健全风险管控机制。

关键词：社会救助服务；上海市长宁区；先进经验

中图分类号：C916.2        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2022）34-0046-03

引言

党的十九大报告指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段[1]。这既是经济增长方式和路径的转变，更是体制改革和机制转换的过程[2]。社会救助作为保障社会安全的“最后一道防线”，是现代社会保障体系的必要组成部分，对社会安全和人的生存发展起着兜底性的作用。因此促进社会救助发展，既是贯彻新时代中国特色社会主义思想，满足人民群众美好生活的现实需要，也是切实发挥社会救助在现代社会保障体系中的兜底性作用。而社会救助服务发展作为衡量社会救助发展的重要指标[3]，受到党和政府的高度重视。2018年8月，民政部办公厅发布《关于开展社会救助综合改革试点的通知》[4]，《通知》决定在全国开展社会救助综合改革试点工作。作为全国社会救助改革试点区中的“服务类社会救助试点”，长宁区以“保基本、兜底线、救急难、可持续”为总要求，推进社会救助制度改革创新，创新社会救助服务，实现精准救助、溫暖救助、高效救助、智慧救助，不断增强困难群众的获得感、幸福感、安全感。

一、上海市长宁区社会救助服务模式的先进经验

（一）构建社会救助综合评估系统，推进救助精准化

近年来，随着通信技术的迅速发展，数字化信息手段使社会救助服务的便利化程度得到了显著提高。上海市长宁区就是通过借助“互联网+”数字化信息技术，搭建起了社会救助的综合评估系统，利用评估系统完成对困难群众家庭状况的精准识别，从而为困难家庭提供具有针对性的救助服务。在这一过程中，对救助人群的精准识别不仅仅考虑困难家庭的经济状况，还涉及医疗救助、就业状况、身心健康状况、社会参与等综合指标，根据这些指标判断困难群体实际的贫困现状、引发贫困的原因以及存在的贫困问题等。

（二）实施分层分类的救助服务模式，提供多样化的救助服务

上海市长宁区结合困难群体的实施状况，为包括重大疾病群体、身心障碍患者、失业无业人群、困难老人群体等制定精细化的服务方案。首先，主要由社区救助顾问实地了解、评估困难群众的家庭困境和现实需求，科学区分低度困境、中度困境和高度困境，并且精准识别困难群众的致贫原因。其次，根据每个家庭的情况制订专业的救助计划。通过建立分层分类的服务系统，实现为困难群众提供多样化的救助服务。

（三）设立社区救助服务顾问，提升社会救助的专业化水平

上海市长宁区通过打造专业化的社会救助顾问团队，专业化的救助团队通常由社区事务受理中心人员、居民区救助人员和专业社会工作者组成，整合、调配包括政府和社会在内的各项救助资源，就近帮助困难群众分析现状、诊断问题、提供引导、衔接资源，帮助困难群众尽快找到合适的社会救助政策或解决困难的办法，从而实现精准救助，提升了社会救助服务的专业化水平。目前，上海市长宁区全区已建立195个顾问点，配备社区救助顾问300多人。

（四）加强社会救助的资源整合，促进资源的有效衔接

首先，上海市长宁区通过线上的系统科学研判和线下的定期入户走访等手段，精准发现困境家庭的多元救助需求；其次，加强社会救助资源的有效整合，联合相关政府部门、各街道、社区的社会组织联合会、企业、事业单位等梳理并形成相对完善、定期补充更新的社会救助资源清单，并利用搭建的跨部门平台实现资源的跨部门共享；最后，根据困难群众实际的救助需求，落实社会救助的服务清单，实现救助资源供给和需求的有效衔接。

二、借鉴上海市长宁区的先进经验探究城市社会救助服务模式的发展困境

（一）社会救助服务的精准化识别明显不足

一些学者的调研报告显示，在城市中实际存在着大量的因病致贫，因病返贫困难家庭，这些家庭中的病人大多常年需要照顾。但是在现实生活中，社会救助政府部门所能提供的主要是低保救助、特困救助和医疗救助，而对这些家庭的照护需求和心理疏导需求等服务难以精准识别，而这恰恰为这些因病致贫困难家庭所需要。同时，城市中也存在着一类以智力残疾、精神疾病为主的救助群体，他们及家庭成员往往对国家的社会救助政策知晓度较低，其社会融入也较为困难，因此他们自身的救助需求很难被发现。

（二）不能提供多样化的社会救助服务

现阶段，城市社会救助服务的方式仍以为贫困家庭发送各类救助金的“输血式”救助，社会救助服务的形式较为单一，所以很难为城市不同类型的困难家庭提供多样化的社会救助服务。对于城市中一些特殊的困难家庭而言，他们往往需要多样化的救助服务。如因病致贫、因病返贫城市困难家庭，他们往往需要照料式的救助服务，如果社区在救助服务过程中能够为病人提供照料式的救助服务，那么病人的家人就能够腾出时间参与市场劳动，从而使得社会救助变“输血”为“造血”。上海市长宁区正是秉持这样的理念，在社会救助服务过程中除为困难家庭提供资金帮助外，还为他们提供心理疏导、照顾陪护等服务，这在一定程度上满足了困难家庭多样化的救助需求。

（三）专业化的社会救助服务有待加强

当前，由于很多社会救助服务本身具有较强的专业性，因此就需要具备一定资质的社会组织和专业的社会工作者为贫困群体提供有效的救助服务。而从目前的现实状况来看，城市中专业化的社会组织和专业化的社工队伍都存在着供给不足的问题，并且社会力量的参与度普遍较低且可持续性较差，因此专业化的社会救助服务水平有待加强。实际生活中，较多困难家庭一旦遭遇不幸就会陷入悲观、抑郁、消极的负面情绪中，这时就需要专业化的心理辅导类救助服务来予以疏导，无论是困难家庭、儿童、残疾人还是特殊智力障碍群体，为他们提供个性化、精细化的救助服务，都需要较强的持续性和专业性。

（四）不能进行有效的资源整合与衔接

第一，由于社会救助工作需要包括地方政府民政、人力资源和社会保障、应急管理等部门的共同参与，同时又涉及红十字会、残疾人联合会等社会公益组织，因此社会救助服务的救助标准可能会有所差别，这就需要不同部门间进行资源整合和衔接。第二，城市社会救助服务的衔接机制还有待加强。当前存在的较为普遍的问题是，社会救助服务的供给与需求不能形成有效对应。例如，社会力量的参与使得社会救助项目有较为充足的资金来源，但是缺乏合适的社会组织去实施该项目，并且实施的救助项目有时又与当地救助群体的实际需求不能进行有效銜接。第三，根据2017年网信研究院公布的调查结果显示，就全国范围而言，不同部门之间基本实现信息共享的省级政府仅有13%[5]，当前城市社会救助数据的互通共享还存在较大困难，因此社会救助对象的信息整合还工作需进一步推进。

三、借鉴上海市长宁区的先进经验促进城市社会救助服务模式发展的相关建议

（一）加强社会救助服务的精准化识别

救助群体救助服务需求的精准化识别是实现救助服务有效供给的前提，社会救助服务资格的确定以及供给水平应该与我国的经济社会发展水平相适应，所以这就要求我们在供给服务过程中以选择式救助服务为主，需要对救助服务对象的需求进行精准化识别，从而发现最需要社会救助服务的对象以及他们所需要的救助服务类型。从上海市长宁区自身的实践来看，主要通过线上和线下相结合的方式，实现社会救助服务对象的精准化识别。线上开发并利用“社区救助顾问精准评估系统”，实现困境人群的精准锁定、困境程度的智能识别、救助政策的人机咨询以及救助资源的及时对接[6]。线下通过组建一支专业化的社区顾问团队，包括社区服务中心的工作人员、社区救助人员和专业化的社会工作者等，利用他们专业化的社区服务知识，整合、调配各种救助资源，从而实地了解、评估困难家庭的现实困境和救助需求。

（二）保障多样化的社会救助服务供给

目前，城市社会救助服务的救助形式较为单一，因此在面对不同类型的困难家庭时很难满足他们不同层面的救助需求，这就要求城市在为困难群体提供救助服务时要考虑他们多样化的救助需求[7]。上海市长宁区就是通过建立分层分类的救助服务模式，为不同类型的家庭推行不同的救助方式，为传统的困难家庭提供兜底性的物质救助服务，为重大疾病困难家庭提供医疗救助、医疗照护、心理疏导、健康等服务，为城市精神障碍患者提供住所安全、精神照护等服务，为有违法或犯罪记录的城市无业人员提供就业指导、技能培训等服务。从而实现城市社会救助服务的“输血”向“造血”转变。

（三）增强社会救助服务的专业性

社会救助服务品质的提升需要专业化的社工队伍，同时也需要专业化的社会组织。首先，在专业化的社工队伍培育方面，可以通过政府购买社会救助服务的方式，重视对社会救助服务人才的培养，确立对社会工作者的奖励机制，提升社会工作者的服务热情，使得专业化的社会工作者愿意参与到社会救助服务中来，用自己的专业所长为社会救助服务贡献力量。其次，可以借助“互联网+”数据信息化手段，通过社会救助合作共享平台，让社会工作者能够充分获取社会各界所提供的救助资源，并能与相应的救助部门进行及时沟通，提供具有专业性的意见。上海市长宁区就是通过培育专业化的社会组织和社工队伍，针对不同困境人群提供他们所需要的多元化的救助服务，无论是从前期的个案了解还是后期的个案救助，整个过程都强化了社会救助服务的专业化。

（四）完善社会救助服务的衔接机制

首先，需要建立一个综合性的社会救助信息平台，依托社会救助信息平台整合线上社会救助服务资源[8]，直观呈现申请救助的困难家庭的实际救助需求。其次，通过线上线下渠道，将救助资源的供给方和救助资源的需求方形成有效匹配。最后，通过线下的资源输送，使社会救助资源真正到达需要救助对象的手中。借鉴上海市长宁区的做法，成立线下专业的社会救助顾问团队，顾问团队由社区居委会干部、志愿者和专业机构社工组成，为困难群众提供救助政策咨询、救助申请和意见反映等。

参考文献：

[1]  习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利：在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[G]//中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编.北京：人民出版社，2017：24.

[2]  张军扩，侯永志，刘培林，何建武，卓贤.高质量发展的目标要求和战略路径[J].管理世界，2019，（7）：1-7.

[3]  祝建华，梁卓慧.推动社会救助精细化发展  构建高质量的社会安全网[J].杭州，2020，（23）：62-64.

[4]  关于开展社会救助综合改革试点的通知[EB/OL].中华人民共和国中央人民政府门户网站，2018-12-31.

[5]  Aisit网信研究院.互联网+政务[M].北京：人民邮电出版社，2017：55.

[6]  祝建华，项丽亚.城市社会救助服务高质量发展研究[J].浙江工业大学学报：社会科学版，2021，（1）：58-65.

[7]  焦志勇.创新服务模式 推动社会救助高质量发展[N].中国社会报，2021-04-25（002）.

[8]  李月娥，明庭兴.“互联网+社会救助”：合理逻辑、实践困境与路径创新[J].湖南广播电视大学学报，2019，（1）：49-55.

Advanced Experience of Urban Social Relief Service Model

——Take Changning District of Shanghai as an Example

DAI Yu-qiao

（School of Management，Shanghai University of Engineering and Science，Shanghai 201620，China）

Abstract：Today，with the rapid development of urban economy，social assistance services，as an effective way of supplying social assistance，play an important role in meeting the assistance needs of poor groups and ensuring their basic lives.Combining the advanced experience of the social assistance service model in Changning District of Shanghai，conduct a comprehensive analysis of the development dilemma of the urban social assistance service model，and on this basis，put forward relevant suggestions to promote the development of the urban social assistance service model：strengthen the precise identification of social assistance services；Improve the supply of diversified social assistance services；strengthen the professionalism of social assistance services；establish a sound risk management and control mechanism.

Key words：social assistance service；Changning district of Shanghai；advanced experience