□文/马帅峰

（首都经济贸易大学 北京）

［提要］ 近年来，随着生态文明建设与京津冀一体化建设的逐步推进，生态环境资源保护和污染治理也逐步取得成效。但目前京津冀地区跨界生态环境问题仍缺乏行之有效的治理机制，为实现产业发展与环境保护的对立统一，应对京津冀地区产业发展带来的新挑战，有必要通过加强跨界府际合作等手段，推动京津冀地区产业与环境协调发展。

一、京津冀地区产业发展与环境污染现状

20 世纪90 年代开始，中央政府重点推动京津冀地区的一体化建设，在中央和地方政府的主导下，京津冀地区的人口和经济得以迅猛发展，目前京津冀地区已经成为我国最具影响力的城市群之一。以2019 年为例，京津冀地区总人口为11，307.4万人，占全国总人口的8.1%，全年生产总值为84，580.1 亿元，占国内生产总值的8.6%。

在人口和经济快速增长的同时，京津冀地区的生态环境保护面临的压力与日俱增，桎梏着京津冀地区产业的进一步发展。以水环境污染为例，京津冀地区大部分水域均属于发源于山西省的海河流域，该流域水资源仅为全国水资源总量的1.3%，却需要为京津冀地区的生产生活提供用水，超负荷的用水压力，再加上工业及生活排污，早已超出海河流域的自净上限，尤其在近些年降水量较低、水资源过度开发的背景下，京津冀地区的水环境已经不容乐观。

海河流域的水环境恶化问题受到了地方政府的重视，在京津冀水污染联防联控治理下，京津冀地区内的水环境已经得到了逐步改善，但受三地经济发展目标、财政预算、地理环境等因素差异的影响，京津冀地区产业发展与水环境保护的矛盾依旧尖锐，在大气环境等生态环境方面也面临着相似困境。基于环保、生产成本、国家政策等多方面原因，城市工业生产功能逐渐向外疏解，整体呈现由北京向河北、天津转移，由城市向农村转移的局势，这严重压缩了地区产业的发展空间，且并未在根本上缓解产业与环保的矛盾。

基于以上现状，解决京津冀地区产业发展与环境污染的基本矛盾，保障产业与环境协调发展，是推动京津冀地区高质量发展的首要任务。早在2014 年，京津冀协同发展就已经被提升到了国家发展战略高度，京津冀地区政府齐心协力，共同发力参与区域污染协同治理，京津冀地区的生态环境已经得到了极大改善，取得了阶段性成果，但为了完成我国环境治理和发展环保产业的任务，达到2030 年前实现碳达峰、2060 年前实现碳中和的战略目标，就需要京津冀地区持续发力，进一步缓解经济发展与环境保护的矛盾，保障京津冀地区产业高质量发展。

二、京津冀地区产业与环境协调发展问题

（一）京津冀地区产业结构不合理。京津冀地区的产业结构调整面临着过去遗留环境问题和未来发展困境的双重挑战。遗留的环境问题由来已久，在数十年的工业发展中，京津冀地区的自然资源储存量与生态环境承载力早已不堪重负，这一现象固然与经济发展目标有关，但本质上是公共资源调配不合理的恶果。在自然资源有限的前提下，个体的逐利性与自然资源的有限性的矛盾愈发激烈，相关企业、个人为了实现个体利益的最大化，一方面无限制地大量使用自然资源；另一方面肆意排放污水、残渣等工业污染物，严重破坏生态环境。

在京津冀地区产业发展中，存在成本和收益严重失衡的情况，河北省明显承担过大的环保和经济发展压力。京津冀地区内部也存在污染产业转移现象，整体存在北京向河北、天津转移污染产业的情况，包括纺织业、食品制造业、石油加工、核燃料加工等行业，而天津在向河北转移污染产业的同时也在承接来自北京的污染产业，河北则在大部分年份都在承接来自京津的污染产业。北京在京津冀地区占据主导地位，在过去五年内，北京与天津、河北各市签订了一系列的合作框架协议，由北京提供资金支持，鼓励其进行生态环境保护、清洁能源发展等工作的开展。尽管这些举措为河北省带来了一定的税收收入和政策红利，但在大力发展生态文明建设的时代背景下，河北省也面临着巨大的环保压力。

另外，京津冀三地的资源禀赋能力依次递减。从京津冀未来产业发展方向来看，高新技术产业与环保产业是大势所趋，但目前京津冀地区工业高新技术企业所占比重仍较低，且各区域发展较为失衡。其中，不论是高新技术科研院所还是生产企业大部分集中在北京地区，河北及天津缺乏专业人才和核心技术。环保产业领域的情况也与高新技术产业大体相似，从整个环保产业链来看，河北和天津的综合实力远不及北京，其中河北省发展最为缓慢。

为了缓解产业发展与环境保护的矛盾，京津冀地区开始稳步开展供给侧改革，调整区域产业结构。北京、天津地区已形成以第三产业为重点，兼顾第一、第二产业的整体结构；河北省的第二产业也在逐渐降低产业比重，逐渐取缔重污染、高资源消耗类产业，第三产业所占比重逐年上升。但总体来看，传统的粗放高耗能产业转型难以在短时间内完成，随着产业规模的不断扩大，排放的污染物总量也在不断上升，再加上各地生态文明建设水平不一，环境保护发展迟缓，京津冀地区产业进一步发展仍面临着环境和资源的双重约束，产业绿色化程度低仍是制约京津冀地区产业与环境协调发展的主要因素。

（二）京津冀地区产业与环保欠缺统一技术标准。京津冀区域环境立法协同的主要任务为区域大气污染的联防联控、水资源保护、生态补偿机制三个方面的立法协同。但受京津冀三地经济发展、污染程度及发展定位等因素的影响，三地的环保立法存在诸多差异，在实践中也存在法律冲突，影响立法协同的执行效率，也制约着京津冀地区产业与环境的协调发展。

京津冀三地已经多次开展联合执法等活动，但立法原则等原则性规定未能统一标准。如，在水污染立法中，北京市、河北省坚持预防为主原则，天津市坚持保护优先原则；在大气污染立法中，北京市坚持环境优先、严防严治，天津市坚持保护优先、预防为主，河北省坚持源头治理、规划先行。由此可以看出，三地在环境保护立法工作中的侧重点不同，在环保工作中的主攻方向、资源投入力度也不同，但环境污染是跨区域的，不会因为三地的法律规定不同而区别对待，三地中的最低环保标准往往会影响整个区域的环境质量。

京津冀三地对产业的管理规定不一，未能统一产业和环保的重要指标标准。京津冀三地对企业污染排放、产业准入和淘汰等方面规定不一。如，在水污染立法中，北京市、天津市和河北省均要求对实施排污管理许可的企业的水污染物进行监测，但河北省欠缺监测记录的保存年限要求，天津市则要求监测记录至少保存3 年；在大气污染立法中，北京要求监测记录保存不得少于5 年，天津市要求至少保存3 年，而河北省只规定如实公开监测数据，未规定保存年限。

京津冀在法律责任方面也存在较大差异，当发生跨行政区域环境污染时，既难以向相关责任主体追责，也严重削弱了法律的稳定性和可预测性。三地在污染法律责任方面的规定不统一，导致当企业造成跨区域污染时，难以确定其法律责任，在实践中极易引发管理混乱等问题。如，三地对于在地下水水源保护区堆放污染物的，北京市处罚标准为一万元至十万元，天津市为两万元至二十万元，河北省则没有相关规定。

三、京津冀地区产业与环境协调发展建议

（一）以创新推动京津冀地区产业绿色化发展。在生态文明建设的战略规划下，产业绿色化是未来发展趋势，也是可持续发展的新动力，京津冀地区产业绿色化发展，需要以创新为动力，提升区域创新能力，以科技创新推动京津冀地区产业供给侧改革，促进产业绿色化结构升级，构建环境友好型产业结构。

为提高京津冀地区创新能力及推动产业绿色化发展，应当充分发挥京津冀协同的促进优势，发挥北京的政治优势，由北京牵头，三地通过税收减免等方式，加强对科技创新企业的政策引导和财政支持，鼓励企业降低资源能耗，降污减排。在政府力量之外，还应当集结社会力量，鼓励绿色金融发展，为高新技术企业提供良好孵化环境。

在充足的资金保障基础上，创新型人才的供给也必不可少，在京津冀三地中，北京的人才资源较为丰富，河北和天津可以与北京合作，采取适当的鼓励政策，通过建设科研实验室、创新工业园区等方式，为京津冀三地的创新能力提升提供硬件支持；以吸引创新人才资源的流入或者联合培养创新型人才的方式，为其提供软件支持。另外，还应当重视产学研结合对地区创新的基础作用，为保障京津冀地区产业完成低能耗、低污染、高质量的产业结构升级，需要构建产学研三位一体的发展格局。

（二）统一区域协同立法，加强京津冀府际协作。对京津冀地区产业和环境的协调发展问题，不能仅采用“一刀切”的立法办法解决，要在切实调研社会公众需要、广泛搜集民意的基础上，以协同立法与地方立法相互协作、齐头并进提供法律保障，实现“应然之法”与“实然之法”统一。首先，应当进一步完善区域协作机制，统一产业和环境技术标准。加强京津冀三地的府际合作是推动区域协同立法的前提，可以充分发挥北京的政治中心优势，由北京政府牵头，集聚三地人大常委法制委、生态环境主管部门、各高校科研机构等相关领域专家，建立京津冀产业与环境协调发展工作小组。其次，京津冀三地产业、经济、生态环境状况不一，对于污染企业管理、绿色产业发展、环境污染评价指标、污染物排放参数等技术环节问题无法采用完全一致的技术标准，应当综合三地实际，在三地共同协商设立基础产业和环境技术标准的基础上，也应当允许一定范围的动态浮动。为制定科学的产业和环境技术标准，京津冀府际合作还应当充分利用大数据，构建京津冀地区产业与环境协调数据库。目前，京津冀地区产业与生态环境信息共享程度低、流通慢等问题客观存在，增加了京津冀三地的交流成本，阻碍了三地高效合作。建立京津冀地区产业与环境协调数据库，一方面可以为三地持续协同合作管理提供直接、充分的考量信息，节约立法和行政资源；另一方面可以对跨行政区域的环境污染实施动态监管及追根溯源，有利于明确责任，避免行政不作为的发生。