面向系统治理的流域管理协调机制优化方案探讨

2023-01-04柳长顺鞠茜茜

中国水利 2022年5期

柳长顺，鞠茜茜

（中国水利水电科学研究院，100038，北京）

习近平总书记在关于国家水安全重要讲话中，在十八届三中全会、三次长江经济带发展座谈会、两次黄河流域生态保护和高质量发展座谈会以及《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》审议会议上，强调要坚持山水林田湖草沙是一个生命共同体的系统思想，推进系统治理。

流域是开展系统治理的最佳单元。《中华人民共和国水法》规定我国实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。水利部在国家确定的重要江河、湖泊设立七大流域管理机构，确立了系统治理的基本框架。但是，现行流域管理机构作为水利部的派出机构，无法有效统筹治水与治山治林治田治草治沙的关系，影响系统治理落地生根。尤其在2018年新一轮国务院机构改革后，水量水质以及水权、防洪应急与日常管理由各级政府不同部门负责，在此体制下要在流域层面落实系统治理，必须创新流域管理协调机制。2021年12月，水利部召开会议部署强化流域治理管理工作，要求强化流域统一规划、统一治理、统一调度、统一管理。本文结合水利部最新要求，面向系统治理，对优化完善流域管理协调机制进行探讨，提出相关建议。

一、优化流域管理协调机制的必要性分析

山水林田湖草沙相互关联、相互作用，孕育并形成生命共同体。水是生命共同体的纽带。流域既是水循环的基本单元，也是山水林田湖草沙系统治理的基本单元，还是检验系统治理成效的最佳尺度。

按流域实施系统治理需要相应的管理体制机制作保障。国家高度重视流域管理体制机制建设。新中国成立后，将长江、黄河、淮河治河机构升格为流域管理机构，主要负责组织编制与实施流域规划。改革开放后，又先后组建了珠江、海河、松花江与辽河、太湖流域管理机构。2002年修订的水法及国务院批准的各流域管理机构“三定”规定明确：各流域管理机构按照法律法规和水利部授权，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。流域管理机构成立以来，我国大江大河防洪工程体系基本具备防御新中国成立以来最大洪水的能力，黄河实现连续22年不断流，太湖水质持续好转，流域管理成效充分显现。但是，系统治理是传统流域管理的创新发展，其内涵更加丰富，要求更加全面，标准更加严格。为此，亟待根据系统治理的新内涵、新要求、新标准，在流域管理的基础上，统筹考虑生命共同体各要素，优化完善流域管理协调机制。

二、优化流域管理协调机制的可行方案分析

优化完善流域管理协调机制是实施山水林田湖草沙系统治理的根本需求，有成熟的做法与体制机制改革成果可供借鉴，应当统一设计、抓紧部署、协调推进。

1.优化方案设计

2018年国务院机构改革后，原流域管理机构下属的流域水资源保护机构划归生态环境部。这样，流域管理机构只管水量，流域水资源保护机构只管水质。此外，山、林、田、草、沙等要素归属不同部门管理，很难形成系统治理的合力。为此，建议由现行流域管理机构牵头，其他部门派出的流域或区域管理机构参与，共同建立流域管理协调机制。新的流域管理协调机制，以建设师法自然、功能协调流域为核心任务，共商系统治理的重大问题，制定流域系统治理规划以及一揽子方案，并监督实施。

2.优化方案有效性分析

从历史经验来看，优化方案是有效的、可行的。1950年政务院颁布了《关于治理淮河的决定》，制定了“蓄泄兼筹”的治淮方针、治淮原则和治淮工程实施计划，确定成立隶属于中央人民政府的治淮机构——治淮委员会，拉开新中国第一次治淮高潮的序幕。1955年国家决定全面开展长江流域综合利用规划，涉及中央有关部委和流域各省、市，为此国务院决定将长江水利委员会更名为长江流域规划办公室。长江流域规划办公室组织编制了长江流域综合利用规划要点报告，成为1960—1990年长江流域保护与治理的基本依据。当前及今后一个时期是系统治理的关键期，借鉴过去的有效做法，应当适时建立流域管理协调机制。

3.优化方案可操作性分析

优化完善流域管理协调机制有其他行业改革经验可供借鉴。流域管理协调机制的运作，可以借鉴近年来社会经济体制机制改革的成果尤其是军队改革成果。我国军队改革形成了军委管总，军区主战，军种主建的格局；北京探索了“街乡吹哨、部门报到”的城市基层治理模式。借鉴上述经验，在新的流域管理协调机制中，国务院统一领导，流域协调机制负责统筹谋划流域系统治理，国务院与地方人民政府相关部门主管治理，具体负责系统治理的实施。综上，建议方案可以操作。

三、确立流域管理协调机制法律地位的立法建议

建议通过修订水法和制定流域管理专门法律法规以及配套政策，确立流域管理协调机制的法律地位。

1.修订水法把建立流域管理协调机制摆在重要位置

2002年修订的水法确立了流域管理机构的法律地位，赋予流域管理机构牵头编制跨省江河、湖泊流域综合规划和区域综合规划等职责。但水法把流域管理机构定位为国务院水行政主管部门设立的派出机构，其职责是国务院水行政主管部门职责的延伸，主要是治水管水，协调山林田草沙等非水要素的职责不突出，不能完全适应系统治理的要求。建议修订水法时明确要建立流域管理协调机制，赋予其统筹协调山水林田湖草沙等生态要素与城市等板块的职责。

2.制定长江保护法配套政策，细化流域协调机制

2019年12月23 日，十三届全国人大常委会第十五次会议首次审议《中华人民共和国长江保护法（草案）》。草案一审稿第四条提出：国家建立长江流域统筹协调机制下的分部门管理体制，长江流域协调机制由国务院建立。由于上述规定比较原则，2020年提交审议的二审稿明确国务院建立长江流域协调机制，负责统筹协调、指导、监督长江保护工作，统筹协调长江保护重大政策、重大规划、重大事项，督促、检查长江保护重要工作的落实情况。2020年12月26 日全国人大常委会审议通过的长江保护法第四条规定：国家建立长江流域协调机制，统一指导、统筹协调长江保护工作，审议长江保护重大政策、重大规划，协调跨地区跨部门重大事项，督促检查长江保护重要工作的落实情况。从长江保护法一审稿、二审稿到最后定稿来看，长江流域协调机制逐步清晰。建议下一阶段进一步细化流域管理协调机制，固化协调机制框架，确保机制不变形、不走样、能见效。