《“十四五”水安全保障规划》（以下简称《规划》）是由国务院审批的国家级专项规划，已由国家发展和改革委员会、水利部联合印发。《规划》研究提出了“十四五”时期水安全保障的总体思路、目标任务、重大政策举措，是指导今后五年水安全保障工作的重要依据。准确把握《规划》思路和重点，对推进《规划》有序实施意义重大。

一、编制背景

“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。进入新发展阶段，我国的基本水情没有变，但是规划背景与要求发生了很大变化，一方面，社会主要矛盾发生了历史性变化，与人民群众对水安全保障的需求相比，区域、城乡水利发展不平衡等问题依然突出， 要求全面提升水安全保障能力，更高质量地满足人民对美好生活的向往；另一方面，新发展格局正在加快构建，区域重大战略、区域协调发展战略深入推进，统筹发展和安全要求更加重要，尤其是新型城镇化建设、能源安全、粮食安全、生态文明建设等都对水安全提出了更高要求。随着全球气候变化、国内经济社会发展和国际环境变化，水安全影响因素更加错综复杂。

党中央、国务院高度重视水安全保障工作，习近平总书记多次就治水兴水发表重要论述。2014年3月，习近平总书记明确提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，强调水安全是涉及国家长治久安的大事，赋予治水全新内涵，水安全上升为国家战略；继长江经济带发展战略之后，提出黄河流域生态保护和高质量发展战略等国家“江河战略”；2021年5月14 日，习近平总书记在河南南阳主持召开推进南水北调后续工程高质量发展座谈会并发表重要讲话，这些都为新时期治水工作提供了基本遵循和科学指南。

可以看出，与以往相比，“十四五”水安全保障规划编制的背景和要求均发生了深刻变化。新形势下，按照统筹发展和安全的要求，在“十四五”时期准确把握治水工作的历史方位和主要矛盾，将此前的水利改革发展五年规划调整为水安全保障规划。

二、总体考虑

《规划》编制过程中，力求全面准确对标对表《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《建议》和《纲要》），立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，紧扣全面建设社会主义现代化国家的战略安排，以推动高质量发展为主题，坚持“十六字”治水思路，以全面提升水安全保障能力为主线，把保障国家水安全和满足人民群众日益增长的水安全需求作为根本目的，把水安全风险防控作为底线，把水资源承载力作为刚性约束上限，把水生态保护作为控制红线，谋划提出“十四五”水安全保障的总体思路、目标任务和对策措施。

在规划宗旨上， 牢固树立以人民为中心的发展思想，把人民对美好生活的向往作为出发点和落脚点，加快解决民众最关心最直接最现实的水问题，提升水安全公共服务均等化水平。

在规划理念上，强化战略思维和底线思维，既要把水安全放在国家现代化建设的全局和实现中华民族永续发展的高度谋划，又要强化底线思维、增强前瞻意识和忧患意识，突出水安全风险综合应对和管控能力的提升，从被动应对转向主动防控。

在规划思路上，注重分析水资源水生态水环境水灾害的辩证关系，既要看到“四水”之间相互联系的关系，也要看到不同区域矛盾的重点，抓重点、带一般，统筹“四水”治理。同时重点把握好以下几个关系：

一是把握好继承与创新的关系。既要总结吸取水利在长期改革发展过程中积累沉淀的宝贵经验和优良传统，又要将新时期水利发展赋予新内涵，坚持创新发展，从而不断取得新突破、实现新跨越。

二是把握好开发与保护的关系。牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把节约用水和生态环境保护摆在更加突出的位置， 强化水资源刚性约束，促进人口经济与水资源水生态水环境相均衡。

三是把握好局部与整体的关系。既要坚持全国一盘棋谋划，又要注重区域特色，既要加强顶层设计，又要注重典型分析，既要统筹兼顾，又要综合施策，同时抓住防洪、供水、生态等重点领域和关键环节，取得突破，保障整体效益发挥。

四是把握好当前与长远的关系。立足当前、放眼长远，统筹需要与可能，分期分批推进，既要解决当前急难愁盼问题，又要考虑长期战略储备问题。按照党的十九大对实现第二个百年奋斗目标作出分两个阶段推进的战略安排，提出“十四五”水安全保障目标指标，并对2035年远景目标进行展望。

五是把握好政府与市场的关系。既要履行好政府制度供给、资源管理、公共服务和市场监管等方面的职责，又要发挥好市场在资源配置中的决定性作用。用改革激发市场活力，用政策引导市场预期，用规划明确投资方向，用法治规范市场行为，做到“两手”都强。

三、主要特点

“十四五” 规划是开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年规划，也是深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想的第一个五年规划，具有新的时代特征和继往开来的里程碑意义。《“十四五”水安全保障规划》在国家规划体系中属于重点专项规划，作为水利行业的五年规划，也同样具有特殊的历史意义。

1.我国编制实施的第一个水安全保障五年规划

《规划》 深入贯彻落实习近平总书记关于保障水安全的重要讲话精神，以全面提升水安全保障能力为目标，围绕保障防洪安全、供水安全、生态安全、粮食安全等需要，统筹谋划了未来五年的水安全保障工作蓝图，是第一个突出“十四五”时期水安全的顶层设计。2018年规划体系改革后，更加强调了发展规划的战略导向作用，《“十四五”水安全保障规划》作为水利领域的发展规划，地位和重要性更加凸显，水利部通过“三对标、一规划”专项行动，也初步形成了以《“十四五”水安全保障规划》为统领的“定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接”的“十四五”水利发展规划体系。

2.体现水利高质量发展

《规划》对标现代化强国建设需要、国家重大战略发展需求、人民群众对高品质生活需要，以统筹协调系统性根本性地解决水灾害、水资源、水生态、水环境等问题为导向， 提出了一系列反映新阶段水利高质量发展的思路与举措。比如，在强化水资源刚性约束方面，提出要建立分区差别化管理制度，推进超载区取水许可限批；在构建国家水网方面，提出要坚持系统观念，加强互联互通，完善水资源配置体系；在加强智慧水利建设方面，提出要加快水利数字化建设，构建数字化、网络化、智能化的智慧水利体系。这些举措将推动水利向形态更高级、基础更牢固、保障更有力、功能更优化的高质量发展阶段演进。

3.体现集思广益和问计于民

《规划》编制阶段，首次通过互联网方式，围绕水利发展阶段研判和“十四五”发展重点、水利重大改革举措等方面公开征集研究课题，从中择优遴选出一批全局性、前瞻性、关键性、深层次的重大专题进行研究，为《规划》编制提供了基础支撑。《规划》突出以人民为中心的发展思想，在防洪方面，聚焦防洪薄弱环节，消除防洪工程安全隐患，确保人民生命财产安全；在供水方面，把支撑保障国家现代化建设的供水安全特别是确保城乡居民饮用水安全作为重要底线来考虑；在生态治理方面，以满足人民群众对健康水生态、宜居水环境的新期盼为目标，实施水生态保护修复工程，扩大优质水生态产品供给，充分体现了问计于民，问需于民。

四、新提法新要求

1.以国家水网为统领加强水利基础设施建设

《建议》和《纲要》明确提出了实施国家水网重大工程的要求。《规划》从统筹发展与安全、拓展发展空间、促进人与自然和谐共生、增进民生福祉、应对风险挑战的战略高度，聚焦防洪、供水、生态、信息化等突出短板，以国家水网为统领，全面加强水利基础设施建设。加快建设国家水网主骨架和大动脉，全面推进国家骨干网、省市县各层级水网建设，加强互联互通，加快构建“系统完备、安全可靠，集约高效、绿色智能，循环通畅、调控有序”的国家水网，形成“一主、四域”的国家水网主框架。“一主”即包括南水北调工程在内的“四横三纵”骨干水网，“四域”即重点区域网，主要包括东北松辽区域网、西北内陆河区域网、西南区域网、东南珠三角及北部湾区域网。

2.以强化水资源刚性约束为前提推进集约节约利用

习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上指出，要把水资源作为最大的刚性约束，合理规划人口、城市和产业发展。《规划》提出要建立水资源刚性约束制度，健全水资源刚性约束指标体系，根据水资源承载能力，合理规划产业布局和用水规模。在水资源超载或者临界超载的地区，要停止和限制新增取水许可审批，建立涉水产业准入负面清单，抑制不合理用水需求，严格限制和控制增量，控制人口增长和产业发展规模，推动水资源利用方式进一步向集约节约转变， 加快形成节水型生产、生活方式和消费模式。

3.以解决防洪薄弱环节为重点完善防洪工程体系

党中央、国务院高度重视防洪排涝工程建设，习近平总书记多次作出重要指示批示，明确要求在“十四五”时期解决防汛中的薄弱环节。《规划》提出要强化系统思维、底线思维，突出问题导向、目标导向，针对近年来洪涝灾害暴露的突出问题和风险隐患，区分轻重缓急、分类精准施策，重点解决水利防洪减灾体系中治理需求迫切、 风险隐患大、易致灾且一旦致灾损失较为严重的薄弱环节，适度提升防洪标准，切实加强工程运行管护调度，形成工程体系整体合力，充分发挥防洪排涝综合效益，为保障人民生命财产安全和经济社会持续健康发展提供坚实支撑。

4.以数字孪生流域建设为契机带动智慧水利建设

《纲要》提出，构建智慧水利体系，以流域为单元提升水情测报和智能调度能力。数字孪生流域是以物理流域为单元、时空数据为底座、数学模型为核心、水利知识为驱动，对物理流域全要素和水利治理管理全过程的数字化映射、智能化模拟，实现与物理流域同步仿真运行、虚实交互、迭代优化。《规划》提出以数字化、网络化、智能化为主线，以数字化场景、智慧化模拟、精准化决策为路径，以算据、算法、算力建设为支撑，以数字孪生流域建设带动智慧水利建设，推进传统水利工程向新型水利基础设施转型，提升水利决策与管理的科学化、精准化、高效化能力和水平。

5.以河湖长制为抓手强化流域治理管理

流域性是江河湖泊最根本、最鲜明的特性，这种特性决定了治水管水的思维和行为必须以流域为基础单元， 坚持流域系统观念，坚持全流域“一盘棋”。《规划》提出要强化流域统一规划，正确处理需要与可能、除害与兴利、开发与保护、上下游、左右岸、干支流、近远期的关系，整体谋划流域保护治理格局；要充分发挥流域规划的引领、指导、约束作用，推进流域协同保护治理，统筹工程布局和项目实施；要强化流域多目标统筹协调调度， 建立健全各方利益协调统一的调度体制机制，保障流域水安全；要充分发挥河湖长制作用， 建立流域层面河湖长制工作协作机制， 构建流域统筹、区域协同、部门联动的管理格局，加强流域综合执法，打破区域行业壁垒，一体提升流域水利管理能力和水平。

五、贯彻落实重点

《规划》颁布的同时，围绕重点领域目标任务落实，国家发展改革委、水利部与相关部门印发了《“十四五”解决水利防洪排涝薄弱环节实施方案》《“十四五”重大农业节水供水工程实施方案》《“十四五”节水型社会建设规划》《“十四五”智慧水利建设实施方案》等一系列实施方案和专项规划。同时，水利部通过“三对标、一规划”专项行动，围绕水旱灾害防御、水资源集约节约利用、水资源优化配置、大江大河大湖生态保护治理4 方面能力提升，明确了完善流域防洪工程体系、实施国家水网重大工程、复苏河湖生态环境、推进智慧水利建设、建立健全节水制度政策、强化体制机制法治管理等6 方面的目标任务与实施路径，为贯彻落实《规划》明确了方向、明晰了路径。

1.防洪方面

在防洪方面，既要着眼于解决突出薄弱环节，又要兼顾潜在的安全风险隐患。《规划》按照“消隐患、提标准、控风险”的思路，提出了防洪减灾方面的重点任务。规划实施中，一方面要着眼于防洪薄弱环节，加强江河湖泊治理、加快控制性枢纽工程建设、加强蓄滞洪区建设和洲滩民垸整治，不断完善防洪工程体系。另一方面，还要聚焦病险水库、中小河流和山洪灾害等突出风险点，注重隐患排查。同时，还要充分考虑气候变化引发的极端天气影响和防洪形势变化，有效应对超标洪水威胁。

2.供水方面

在供水方面，既要推进国家水网大动脉建设，又要完善区域水资源配置工程。《规划》按照“强骨干、增调配、成网络”的思路，提出加快重大引调水工程、河湖水系连通工程、重点水源工程建设等重点任务。规划实施中，一方面要加快国家水网主骨架和大动脉等骨干输配水通道建设，推进南水北调东、中线后续工程高质量发展以及跨流域跨区域重大骨干输水通道建设。另一方面要加快完善区域水网工程体系，加强与国家水网主骨架和大动脉以及江河水系的互联互通，畅通水流循环，提升区域水资源调配能力。同时还要加强重点调蓄工程建设， 不断提升径流调控能力，为水网畅通提供动力源泉。

3.生态方面

在生态方面，既要加快解决眼前累积性问题，又要着眼潜在生态风险。《规划》按照“严保护、重治理、提质量”的思路，提出加强水土保持生态建设、加强河湖生态保护治理、推进地下水超采综合治理等任务。规划实施中，一是加快解决生态累积性、长期性问题，加强大江大河及重要支流源头区生态保护修复，恢复退化湿地生态功能和周边植被，推进地下水超采综合治理，压减地下水超采量，强化水土流失预防保护，修复开发利用过度河湖，解决“欠账”问题。二是应对变化环境和人为因素带来的潜在性生态安全风险，实施生态调度保障重点河湖生态流量，调节河湖生态节律，构建河湖生态廊道，加强河湖水域岸线的空间管控，避免过度开发、侵占河湖空间、阻隔自然连通造成水生态环境问题叠加，防止潜在生态风险发生。

4.智慧化方面

在智慧化方面， 要对标数字中国建设， 推动高标准建设。《规划》结合新型基础设施建设要求，按照“强感知、增智慧、促应用”的思路，提出加强水安全感知能力建设，畅通水利信息网，强化水利网络安全保障，推进水利工程智能化改造，加快水利数字化转型，构建数字化、网络化、智能化的智慧水利体系。规划实施中，一是要推进水利工程智能化改造与建设，加快推进水利工程与新型基础设施融合创新，加强监测体系建设， 实现网格化全要素动态的监测感知和数字化，积极推进BIM 技术在水利工程全生命周期运用。二是要推进数字孪生流域建设，推进集防洪调度、水资源管理与调配、 水生态过程调节等功能为一体的数字孪生流域模拟仿真能力建设。推动构建水安全全要素预报、预警、预演、预案的模拟分析模型，强化洪水演进等可视化场景仿真能力。

5.改革管理方面

在改革管理方面，探索水利基础设施建设和投融资机制，激发发展动力和活力。《规划》按照“重创新、破障碍、激活力”的思路，提出推动水利重点领域和关键环节改革，破除水利改革发展瓶颈的重点任务。规划实施中，要运用好政府“看得见的手”和市场“看不见的手”，切实把政府和市场的优势都充分发挥出来。一是加快建立政府水安全保障责任机制，推进政府职责划分和行政效率提高，促进责、权、利相统一。二是要深化水权和价税改革，深入推进水资源税改革，建立健全合理的水价体系，完善水流生态保护补偿制度， 加快重点流域上下游横向水生态保护补偿机制建设，推进用水权市场化交易。三是要深化水利建设和投融资机制改革，用好金融市场对水利的支持政策，积极推动符合条件的水利项目开展基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点，盘活水利工程存量资产，形成投资良性循环； 探索推进投建运管一体化的建设管理模式，引导国有水利企业通过股权投资、特许经营、PPP 等市场化模式参与水利工程的建设管理，实现投建运管一体化，提高工程建设和管理水平。