张司晨，张秀杰

(黑龙江省社会科学院 东北亚研究所，哈尔滨 150028)

2013年，中国提出了“一带一路”倡议，随之蒙古国提出了“草原之路”发展计划。而中国在2013年先后提出“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”构想时，东北和内蒙古地区并没有全面纳入丝绸之路经济带计划线路之内，战略定位也相对模糊，这一度引发了蒙古方面的疑虑，担心被边缘化。直到2014年9月，习近平主席向俄蒙元首提出共同打造中蒙俄经济走廊建设倡议时说，“把丝绸之路经济带同俄罗斯跨欧亚大铁路、蒙古国草原之路倡议进行对接”，才将 “丝绸之路经济带”从原来主要依靠亚欧大陆桥发展中国与中亚的合作，向东北拓展到中国与俄蒙的合作。打造中蒙俄经济走廊是对“一带一路”构想的补充与拓展，并与“一带一路”构想形成一个整体[1]，既可以推动“一带一路”的目标由虚变实，又可以完成与蒙古国“草原之路”的战略对接。也就是说，中蒙俄经济走廊的提出使中蒙发展战略对接成为可能。

一、中蒙发展战略对接的理念

众所周知，“一带一路”的提出是借用了古代“丝绸之路”的历史符号，而蒙古国“草原之路”的提出也是源于“丝绸之路”这个概念。在连接东西方往来的多条“丝绸之路”中，位于中国北方草原与欧亚大陆之间的“草原丝绸之路”是人类活动最为悠久的通道之一。其一，草原丝绸之路的形成与自然生态环境有着密切的关系。古代欧亚大陆只有北纬40度至50度之间的温带气候和天然草原地带，才是最适合人类东西向交流的通道；其二，古代游牧民族，特别是作为匈奴、突厥和契丹等游牧民族继承者的蒙古人，随着13世纪其缔造的蒙古帝国的崛起，促成了东西方文明之间历史上最大规模的交互影响，在这一广大区域内对传播游牧文化、促进东西方交流发挥了不可替代的作用。在中国提出“一带一路”宏伟蓝图后，蒙古国积极响应，表明了双方尊重历史与现实的理念[2]。

自蒙古国经济体制转型以来，一直致力于道路基础设施的建设，从公路建设规划开始，其设想不断升级且具体。在2000年之际，蒙古国政府提出了“千年路计划”，即建设由横竖两条干线和一些支线公路组成的全国现代化公路网。如果建成，不仅蒙古国国内的公路状况将有很大改善，同时，由于其也是连接欧亚大陆的交通干线，对改善蒙古民众生活、促进经济社会发展也具有很大的现实意义。此后，在2010年蒙古国议会又推出“新铁路项目计划”，计划分三个阶段建设全国铁路网，其目标是建设连接中俄和欧亚的运输走廊，反映出蒙古国政府加强交通运输基础设施建设的雄心与更加远大的目标。2011年，蒙古国家大呼拉尔又通过了《蒙古国交通运输发展国家纲要》。然而，蒙古国上述一系列交通运输基础设施建设计划都因为资金或铁路建设标准等具体问题长期争论不决，导致其修路的夙愿一直不能达成，大部分都无法进入实施阶段。直到中国“一带一路”倡议的提出，才让蒙古国看到了发展机遇，并决定抓住这一机会。2013年蒙古国议会颁布《关于蒙古国经济社会2014年发展计划》，确定建设连接中蒙俄三国的铁路、公路、石油、天然气、电力五大通道。2014年9月，在蒙古国议会第34号决议《关于保障经济稳定增长的措施》中，正式将“五大通道”升级为“草原之路”发展战略。蒙古国“草原之路”计划更加全面具体，它不仅涉及交通基础设施的建设，还将带动产业升级以及争取到更大的商机。在此基础上，2017年5月10日，蒙古国政府召开专题会议讨论通过了“发展之路”国家战略规划。关于“发展之路”的具体内容，尽管蒙古国政府没有公布相关文件，但是讨论通过的“发展之路”国家战略规划的宗旨是加强交通运输、电力能源、通信联络、矿产开发、农牧业加工、观光旅游业基础设施建设等。从中可以清楚看出，“发展之路”是“草原之路”的升级版。整体来看，“发展之路”主要包括三方面内容：一是建设沟通欧亚、连接中俄的铁路与公路网以畅通物流，参与中俄能源通道建设、加强可再生性能源合作，提高电力等能源自给率；二是调整产业结构，加强除能源矿业以外的其他产业的合作；三是打好基础，实现贸易便利化。

“发展之路”是蒙古国政府基于“草原之路”计划为了应对中国政府提出的“一带一路”倡议，实现中蒙发展战略对接而提出的国家经济发展理念。蒙古国以“发展之路”全面对接“一带一路”，其合作内容更加丰富。“一带一路”和“发展之路”是中蒙两国扩大开放，加强多边、双边合作的全新发展规划，在合作理念、内容和利益上具有重合点。互利共赢是“一带一路”所秉持的基本原则，也是中蒙双方必须把握的合作理念，它要体现在中蒙发展战略对接项目设计、对接技术要求的各个方面并贯彻始终。“丝绸之路经济带”将实现基础设施建设的互联互通作为核心内容，蒙古国的“发展之路”正是包括公路、铁路、天然气管道和石油管道、电力五个方面的基础设施建设，是通过连接欧亚大陆、发挥欧亚大陆桥的作用来实现面对海洋的目标，其实质就是通过硬件的基础设施建设加强与欧亚国家在物流、能源和贸易方面的伙伴关系，融入亚太经济体。加快推动铁路、公路、航空等的互联互通，发展双边的资金流、物流、人流和信息流等方面的合作，并激活新的经济增长点，已经成为中蒙两国的共识。中蒙两国要实现战略对接的共同利益就须完善互联互通的基础设施建设，消除瓶颈，扩大双边合作。蒙古国自然资源丰富，一直倡导矿业兴国战略，煤炭、铜、铁、黄金和原油等矿产品出口占其出口总额的88%，而其矿产品的83%又是出口到中国。目前，由于中蒙之间仅有一条开通于20世纪50年代的乌兰巴托—北京的铁路线路，故远远不能满足双边的运输需求。大部分的矿产品出口还需依赖公路，这使得矿产品出口成本加大，不仅给中蒙双方增加了负担，也限制了蒙古矿产品出口的竞争优势。随着蒙古国政策调整，铜、煤等大型矿的开发逐步启动，蒙古国矿产品的出口也将随之增加，中蒙之间的通关压力会进一步加大。此外，缺乏向东、西延伸的通道，也阻碍了蒙古国外向型经济发展。因此，“一带一路”和“发展之路”对接，不仅可以解决现有的通道困境，实现贸易便利化，还能以此为基础调整产业结构，扩大中蒙加工业、农牧业等领域的合作，满足新时期中蒙两国合作发展的共同要求。

“一带一路”的核心内容是政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通，这“五通”不仅涵盖了“一带一路”与参与国家合作的各个领域，也能反映出与“一带一路”沿线国家互联互通的水平。所以说，习近平主席所提出的“五通”这一创新合作模式也为“一带一路”与“发展之路”对接合作指明了方向。

二、中蒙发展战略对接的意义

首先，对“一带一路”建设起到促进作用。实践证明，凡是“一带一路”建设进展顺利的时候，大都是中国与沿线国家或是沿线国家之间实现了发展战略对接的时候。蒙古国不仅是第一批与中国正式确立“一带一路”合作关系的国家之一，还是中方主导推动的亚投行、丝路基金的创始成员国和积极推动者。“一带一路”与“发展之路”对接，通过公路、铁路的货物运输，油气通道的跨境贯通和跨国电网的链接，在“中蒙俄经济走廊”建设的框架下落实中蒙发展战略项目对接，实现“一带一路”在多边经济走廊方面的突破，可以为“十四五”期间“一带一路”更快更好进入实操阶段起到助推作用。

其次，为与“一带一路”沿线国家合作树立典范。“一带一路”倡议是打造中国全方位对外开放新格局的重要计划，顺利推进“一带一路”离不开与沿线国家的合作。中国“一带一路”倡议提出以来，得到许多国家的支持与响应。目前，中国继续推动“一带一路”前行，迫切需要打造成功示范案例，坐实中国的诚意和“一带一路”的共赢共享性[3]。随着《建设中蒙俄经济走廊规划纲要》、《“一带一路”倡议和“发展之路”倡议对接合作规划》等合作文件的签署及正式实施，中国目前在蒙一批无偿援助项目、优买贷款项目，包括路桥、污水处理厂和医院等民生项目建设取得积极进展。“一带一路”与“发展之路”对接成功，便可向“一带一路”沿线国表明中国提出的“一带一路”是和平发展的倡议，是合作共赢的理念，旨在共同打造政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、命运共同体和责任共同体，以此增强“一带一路”沿线其他国家与中国合作的信心[4]。中蒙发展战略对接的具体举措及项目的成功可视为中国在推进“一带一路”的进程中，开创地区新型合作模式进行的有益探索，必然对中国与其他沿线国家的战略合作产生示范作用，对“一带一路”合作共赢理念的推广起到很好的示范作用。

再次，促进中蒙各领域合作实现互利共赢。习近平主席在《欢迎沿线国家和亚洲国家积极参与“一带一路”建设》中强调，要推动沿线国家实现发展战略相互对接、优势互补。中蒙之间最大的优势互补就在于矿业开发及矿产品贸易，然而虽然中蒙之间的矿产品贸易额逐年增长，但是每年靠公路运输出口3000多万吨煤炭、铜精矿、铁矿石等，其运输费用过高、竞争力下降等短板就成了最大的制约因素。在蒙古国需要出口矿产品、中国又需要进口大量能源矿产的情况下，中蒙间实现以铁路、公路为主的基础设施建设的合作项目对接，可以提高运输效率、节省运输成本，无疑可以破解双方经贸合作的瓶颈，最终实现中蒙发展规划对接。推动中蒙两个倡议的对接，不仅可以解决现有的通道困境，还能以此为基础扩大中蒙双方在产能、加工业、农牧业、金融等领域的务实合作，满足新时期中蒙两国合作发展的共同要求，实现两国各自利益最大化，为中蒙关系发展注入新动力。

最后，有利于提升中蒙两国的地缘战略地位。“一带一路”与“发展之路”顺利对接，将会大大增强中蒙两国互信程度，促进双边互利共赢合作不断深入，这既是维护中蒙全面战略伙伴关系长期稳定健康发展的前提，也是保障中国北部安全，及在整体地缘政治中获得有利地位的重要举措。“一带一路”与“发展之路”相得益彰，可借力蒙古国以解决中国在“丝绸之路”上距离远、地缘伙伴支持不足、战略安全缺失等问题；中蒙两大战略对接形成的地缘政治、外交、经济和文化影响力，将最大限度地发挥中蒙在东北亚和亚太格局中的优势地位[5]。

三、中蒙发展战略对接的动力

首先，中蒙关系不断提升，政治基础不断稳固。中蒙建交70多年来，两国关系虽经历过一些曲折，但睦邻友好始终是主流，伙伴关系定位不断提升。1994年，中蒙签订《友好合作关系条约》，两国关系实现了全面发展；2003年，建立中蒙睦邻互信伙伴关系，两国关系进入新的发展阶段；2011年6月，中蒙两国关系上升为战略伙伴关系，为两国关系长期健康稳定发展奠定了政治、法律基础；2014年8月，中蒙关系又提升为全面战略伙伴关系。经过近30年的时间，两国关系在政治、经济、文化、教育、军事等各个领域都得到了快速发展，当前中蒙两国关系进入快车道，正处于历史最好时期，中国是蒙古国第一大贸易伙伴国和重要投资伙伴国。中蒙全面战略伙伴关系的确立，意味着在涉及对方主权、安全、发展利益等重大问题上，中蒙双方会相互理解、相互支持，中蒙两国关系未来发展大方向不会轻易改变。习近平主席指出：中蒙关系发展符合两国人民根本利益，当前中蒙两国关系发展进入快车道。中蒙双方要从战略高度和长远角度把握好两国友好合作关系正确方向，要“做互尊互信的战略伙伴、互利互惠的合作伙伴、常来常往的友好伙伴、互帮互助的多边合作伙伴”。蒙古人民党在2021年的总统选举中再度获胜，人民党无论从执政经验、与我党我国关系来看，都会使双方交流互信程度得以继续保持，而当选总统呼日勒苏赫是中国人民熟悉的蒙古国政治家，他长期积极致力于中蒙友好合作，为两国关系发展作出了重要贡献。中蒙两国关系仍将保持良好发展势头，从而共同推动中蒙全面战略伙伴关系在既有基础上取得新的更大发展。

其次，中蒙经贸合作日益紧密，经济基础日益稳定。自1999年起，中国成为蒙古国第一大贸易伙伴。2005年至2014年的十年间，中蒙两国贸易增长了8倍多，占蒙古国对外贸易总额的比重均达50%以上。蒙古国经济由于受国内法律政策调整、国际矿产品价格下调以及债务负担过重等多种因素影响，2012年至2016年期间，连续五年处于下行通道，使中蒙贸易也出现不稳定状态。在国际货币基金组织、中国等国的帮助下，蒙古国短期债务问题得到解决，遏制住了经济下滑趋势。2017年、2018年连续两年高幅增长，分别为35.9%、26.3%。2015—2020年，中蒙进出口额占蒙古国对外贸易总额均保持在60%上下，蒙古国对中国出口占其出口总额的比重都在80%左右，蒙古国自中国进口占其进口总额也都在30%以上；其中，蒙古国对中国矿产品出口占出口总额的80%以上。中国曾多年位居蒙古国投资国的第一位，根据蒙古国的统计，1990—2019年期间，中国对蒙古国直接投资总额存量为54亿美元，为当地创造了1.7万个工作岗位[6]。而据中国统计，截至2020年底，中国对蒙投资存量为51.8亿美元，占蒙外国投资总额的22.97%。投资领域主要集中在矿产、能源开发领域，也有餐饮服务、建筑、金融、畜产品加工等行业。在经济合作方面互补的领域也比较多，例如矿业是蒙古国经济的支柱产业，但是其国内缺乏资金与技术，而中方开采煤炭、石油等地下资源的人员、技术、设备都处于领先水平。再如蒙古国是传统的“畜牧业王国”，拥有天然牧场12356万公顷，草场和牧场的面积居世界第六位，是世界第三大畜牧业大国。但蒙古国农牧业发展水平低，仍以粗放型为主，畜牧业及农业集约化发展水平不高、相关配套基础设施建设不完善，这些已成为蒙古国政府面临的迫切问题[7]。而中国在农牧业上有着非常大的优势,具有高水平农牧业专家人才队伍，因此双方在畜牧业、畜产品深加工、种植业、农业新技术等领域合作前景广阔。

再次，中蒙人文交流频繁，为双方合作搭起桥梁。随着1980 年中蒙关系的正常化，两国人员交流也随之恢复。而在1994年《中蒙文化合作协定》签订以后，20多年来两国开展了多渠道、多层次、多形式的文化交流与合作。中蒙两国文化交流、人员往来日益频繁。中蒙双方设有中蒙人文交流共同委员会，迄今举办过两次会议。孔子学院在蒙古国的开办取得了良好效果，现有孔子学院3所、孔子课堂2所。乌兰巴托中国文化中心，起到了宣传中国、促进交流、搭建桥梁的作用。《中华人民共和国教育部与蒙古国教育文化科学部2011—2016年教育交流与合作执行计划》促进了中蒙教育、文化界交流机制形成，两国在语言文字方面的交流亦日趋深入。中蒙 “交流月”、“中蒙友好交流年活动”的举办，助推了两国战略合作进一步深化，成为中蒙两国战略对接的重要内容。

最后，人民党“三权”统一，政策稳定性提高。2019年11月14日，蒙古国家大呼拉尔全体会议通过了《蒙古国宪法修正案》，决定自2020年5月25日开始正式颁布实施新《宪法》。根据现行宪法规定，总统任期为六年，只能任一届。最近这次总统选举是蒙古国自1992年始实行设有总统的议会制以来举行的第八届总统选举，也是蒙古国新修订的宪法和总统选举法生效后首次进行的总统选举，因此，备受国际国内关注。呼日勒苏赫在竞选宣传活动中曾表示，蒙古国在国家未来发展规划中应坚持从实施关怀政策向实施劳动政策转变、从发展采矿业向发展加工业方向转变、从进口国向出口国转变这三个基本发展方向。随着蒙古人民党在2020年议会换届选举中获胜，根据蒙古国相关法律规定，蒙古人民党依权提出总理人选并单独组阁。在2021年的总统选举中该党再度获胜。蒙古国总统呼日勒苏赫、蒙古国总理奥云额尔登、蒙古国议会议长赞登沙塔尔均是蒙古国执政党——蒙古人民党党员，从而实现了蒙古人民党掌握“三高”职务的现象，有效解决了蒙古国政局不稳、政策多变的问题。人民党政府提出主要任务是发展经济和改善民生，其一定会吸取上届政府失误的教训，提出长期稳定的发展规划。例如，2021年12月，蒙古国即提出了“实现经济独立，开启新百年征程”的政策。这一“新复兴政策”所包含的“口岸复兴、能源复兴、工业复兴、城乡复兴、绿色发展复兴和国家效率复兴”，既丰富了中蒙发展战略对接的内容，也为双方深化合作提供了一个十分难得的机遇。

四、中蒙发展战略对接的阻力

虽然在蒙古国内对“一带一路”及中蒙发展计划对接的支持者占多数，两国实施战略对接存在巨大的发展空间，但政策实践中仍存一系列影响制约因素，面临着一些现实问题的挑战。

首先，营商环境差。主要表现为国家法律政策多变，蒙古国近年《矿产法》《外国投资法》等都经历了几度修改，缺乏稳定性，给外国投资者造成很大影响。例如，蒙古国对《外国投资法》分别于1998年、2001年、2002年和2008年进行了修改和补充；其中1998年和2001年对《外国投资法》的修改内容包括10余条规定，但是到了2002年和2008年，对《外国投资法》进行的修改又均达到40余条。再如，蒙古国的《矿产法》从制定公布到实施的20多年中也于2001年、2006年、2009年进行了三次修改。特别是2012年5月17日，蒙古国大呼拉尔(议会)通过的《关于外国投资战略领域协调法》，其主要目的是改善外国企业在蒙古国投资的协调机制，使外国投资遵循市场机制，促进市场经济体系的健康发展，同时达到促进公平竞争、防止垄断的目的。但由于该法律在某些条款上还存在不确定性，如该法律不仅将矿业、金融、信息等领域确定为战略产业，并且政府需要从申请投资、占股比例、企业领导层的组成、产品生产、销售直至定价等全程参与投资相关领域的外国企业的经营活动，为外资进入这些领域设置了限制[8]。此外，该法律还规定政府可以根据需要确立新的战略部门，这使部分投资者担忧蒙古国政府存在进一步扩展战略部门所涉范围的可能性，也有人担心蒙古国政府会借此限制外国投资者在蒙古国的投资经营活动，从而对自身投资利益造成影响。尽管蒙古国政府积极做出了调整，决定重新放宽限制，使投资者重拾信心，再掀对蒙投资高潮，但是由于法律环境和政治决定的不确定性，投资者仍持观望态度，蒙古国政策法律环境差已经给人留下了刻板印象。在2018年度全球竞争力报告的“商业活力”指数排名中，蒙古国位居140个国家的第89位。而在2019年度全球竞争力报告中，蒙古国的这一排名下降到第99位。在世界银行《2020年营商环境报告》中，蒙古国在全球190个经济体营商便利度排名中位居第81位。从三个排名来看，蒙古国排名均处于中游偏下水平。总之，蒙古国的法律政策不稳定、营商环境差等不仅会给对蒙投资的中国企业带来风险，还将会降低彼此间的合作效率，而这仍将是“一带一路”对接“发展之路”所要面临的一个难点问题。

其次，经济体量小。蒙古国内生产总值自2011年超过100亿美元之后，经济增长极不稳定，至2019年，蒙古国内生产总值达到历史最高值，也才仅有136.4亿美元。对外贸易额更是从2011年的113.1美元，一路降至2016年的82.8亿美元,2019年才达到137亿美元。此外，蒙古国对外贸易依存度超过100%，对国外市场的依赖程度很高，国际市场稍有风吹草动都会给蒙古国经济带来影响。而新冠肺炎疫情的蔓延带来的全球经济、贸易放缓，对过度依赖资源出口、经济支柱矿业产值占国内生产总值比重达30%的蒙古国来说更是雪上加霜。2020年，蒙古国GDP仅完成36.96万亿图格里克，即131.37亿美元，实际缩减5.3%，降幅超过了2008—2009年全球金融危机时的水平。2020年，蒙古国外贸总额为129亿美元，同比减少6.4%；全年财政预算收入约合36.5亿美元，同比下降13.3%。2020年末，蒙古国外债总额达到322亿美元，比上年增加15亿美元，同比增长4.8%。蒙古国如此的经济体量不仅是蒙古国“千年路”“草原之路”等基础设施难以完工的限制因素，也是近年中蒙发展战略对接中铁路等基础设施项目建设迟缓的原因之一。从其目前财政状况与经济发展规模预测，未来在蒙古国也会出现因为财政紧张导致的基础设施建设项目不能按期开工建设的可能。

再次，基础设施弱。目前，蒙古国只有一条承担境内80%的货运及30%的客运业务的由中国至俄罗斯莫斯科的铁路，而其运力的70%是用于过境运输。蒙古国公路总里程也只有11万公里，且仅有一条高速公路，高等级公路也仅占20%，其余大都为草原自然路面。蒙古国有10家航空公司，与9个国家通航，而其中有7家公司经营的是不定期航线。蒙古国的电力供应、通讯网络目前还没有实现全覆盖，仍有2个省、40多个县未接入中央电力系统，部分电力须从俄罗斯、中国进口。蒙古国与中国、蒙古国与俄罗斯虽然分别有13个和16个边境口岸，但是其中能保障常年双边开放的却很少，中蒙边境新疆维吾尔自治区境内仅有1个常年双边开放口岸。总之，蒙古国的铁路、公路、航空、港口的基础设施相对老化落后，两国之间的道路等级不对接，甚至存在铁路标准不同的情况，不能满足日益增长的运输要求，不仅起不到对贸易畅通的支撑作用，还限制了中蒙发展战略对接项目的顺利推进。

最后，互信须提高。随着中蒙关系定位逐年提升，两国全面战略伙伴关系得到健康发展，睦邻友好已经成为社会主流。民调显示，蒙古民众对中国的友好度也在近年有所提升，特别是在中蒙携手抗击新冠肺炎疫情中，两国人民相互支持，“羊来茶往”被传为佳话，大大增进了彼此的感情。但是，在中蒙两国今后的合作交往中，从国家到民众间的互信仍有待于进一步提升。由于对历史认识、民族文化存在差异，蒙古社会对中国的刻板印象一时还很难改变。尽管蒙古国是“一带一路”倡议提出后表现非常积极的国家，但由于政治、经济等多方面的原因，其对“一带一路”倡议的认知也有个渐进的过程。经贸合作是互信和理解的基石，在中蒙经贸合作中要通过转变合作模式、拓宽合作领域、提高合作质量来解决存在的贸易结构不合理、贸易增长方式落后等问题，以达到消除蒙古国对中国经济过度依赖的顾虑，顺利推进“一带一路”与“发展之路”的对接。