杨凌雁 ，郑后琴

（江西理工大学法学院，江西 赣州 341000）

1 湿地社区共建的必要性

我国湿地资源类型众多，包括了沼泽湿地、湖泊湿地、河流湿地、河口三角洲、泥炭湿地、滩涂、水库、池塘、水稻田、低潮时水深浅于6 m的海域地带等类型[1]。这些湿地资源，一方面具有调节生态的重要功能，另一方面还具有非常高的经济价值。正是由于湿地资源具有极高的经济价值，长期以来，政府、营利法人以及湿地周边的原住民都非常注重对湿地资源的开发利用，造成了湿地生态被严重破坏，湿地生物多样性减少。

践行生态文明理念，强化湿地生态保护与修复是功在当代、利在千秋的事业[2-4]。但湿地生态保护工作极有可能影响到湿地周边原住民的短期经济利益。对湿地资源的开发利用虽然可以通过政府规划、总量控制或者设置经营许可等方式进行管控，但湿地周边有部分原住民依靠湿地物产为生，单一的管控式湿地保护措施并不能完全遏止原住民继续以破坏湿地资源的方式获取经济利益，同时也可能导致这部分原住民沦为失业人口，这并不符合我国以人民为中心的治国方略。

2021年12月24日通过的《中华人民共和国湿地保护法》（以下简称《湿地保护法》）从维护湿地生态系统整体性出发，为加强湿地保护、维护湿地生态功能及生物多样性提供了法治保障。《湿地保护法》一方面坚持生态优先、绿色发展，另一方面坚持以人民为中心，坚持生态惠民、生态利民、生态为民，让湿地成为人民群众共享的绿色空间，从而实现生态效益、社会效益、经济效益的统一。根据《湿地保护法》第二十六条、第二十七条的规定，地方各级人民政府应当鼓励有关单位优先安排当地居民参与湿地管护，县级以上地方人民政府可以采取社区共建等方式推动湿地周边地区绿色发展，促进经济发展与湿地保护相协调。

对湿地实行社区共建，可以有效缓解湿地生态保护与社区原住民发展之间的矛盾，能将社区原住民从湿地生态资源的索取者转变为保护者，从湿地生态保护的牺牲者转变为共同管理者、共同利益者。为平衡湿地生态利益与湿地社区经济发展、原住民的短期经济利益，化解公共利益与原住民生存利益间的矛盾，确保《湿地保护法》立法理念能够贯彻落实，有必要推进湿地社区共建机制，以期实现湿地生态保护和社区经济共赢局面[5-6]。

2 湿地实行社区共建的实践探索

社区共建，亦称社区共管，通常是指当地社区对特定资源的规划和开发利用具有一定职责，同时也是指社区同意在可持续性利用这些资源时和保护区生物多样性的总目标不发生矛盾[7]。自然资源的共建共管最早起源于加拿大，加拿大政府将社区共管制度用于协调国家公园和土著居民之间有关于土地权利的矛盾关系，由当地居民和联邦以及地方政府机关达成协议共同管理自然保护区[8]。

1993年，在国际鹤类基金会的帮助下，贵州草海自然保护区开展参与式管理，将社区共建理念引入中国。之后几年里，我国多个自然保护区在全球环境基金会、世界自然基金会等国际非政府组织的支持下，开展了多次社区共管的实践探索[9]。2006年，协议保护这一新型社区共管类型被引入我国并在宁夏云雾山、云南云龙天池等保护区展开实践[10-11]。2013年，甘肃白水江李子坝村在协议保护项目的基础上，进一步发展形成《甘肃白水江国家级自然保护区森林管护合同》，探索集体生态公益林社区共管机制[12]。在三江源、钱江源等国家公园体制试点中，通过实施生态管护员聘用机制[13]、集体林地役权制度等方式探索调动当地农牧民参与生态管护的积极性。截至2016年，云南省共建立自然保护区社区共管示范村177处[14]。2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《建立国家公园体制总体方案》明确提出了“建立社区共管机制”的要求。

近30年来，在我国各类自然保护区开展的社区共建共管实践，一方面可以协调生态保护和原住民的矛盾关系，另一方面还能为扶贫工作助力。这些实践探索为我国湿地社区共建提供了丰富经验。目前虽然没有对社区共建的成效进行系统的数据统计，但根据学者对关于自然保护区社区管理成效的个案研究，可以发现社区共建在我国自然保护区的实践中总体上取得了较好的效果，但也存在一些制约湿地社区共建良性发展的问题，造成了湿地社区共建的困境。

3 湿地社区共建的实践困境

3.1 社区共建机制的立法供给不足

将于2022年6月1日起施行《湿地保护法》重在建立、设计湿地保护领域的基本原则、基本制度。《湿地保护法》虽然有意推动“社区共建”的湿地绿色发展方式，但该法对社区共建的规定仅停留在概念层面，并未建立社区共建的具体规则体系。社区共建制度在其他环境资源保护法律法规中亦鲜少提及。

我国现有的28个省（自治区、直辖市）的湿地保护地方立法中，仅有3个省份的湿地保护立法中有社区共建共管的相关规定。虽然已有近30年的社区共建的实践探索，但关于社区共建机制具体如何建立、运行，在地方立法中也并无相关具有可操作性的法律规则。例如，福建省政府规章《福建武夷山国家级自然保护区管理办法》虽然规定了要建立健全联合保护机制，组织辖区内村（居）民共同参与保护工作，但保护区的联合保护公约和章程是由保护区管理机构负责制定，武夷山国家自然保护区社区共建的具体实践主要由管理机构制定的联合保护公约及村规民约来指引。九寨沟等其他自然保护区的社区共建实践情况类似。社区共建机制的具体实施依据效力层级低，规范性不足，只能依靠湿地管理机构和原住民自觉实施，缺少对社区共建实施过程和实施结果的监督、评估规则，导致社区共建在湿地生态保护中不能真正发挥作用，部分自然保护区仅将社区共建作为一个简单的扶贫工作在短期内推行，不利于社区共建机制的长期、有序运行。

3.2 多头管理导致社区共建难以推行

根据《深化党和国家机构改革方案》、国务院“三定”方案及《湿地保护法》，我国对于湿地采取综合协调、分部门管理方式。具体而言，由林业草原主管部门总体上负责湿地资源的监督管理及生态修复、监督管理湿地的开发利用等工作，县级以上人民政府负责湿地保护协调工作。但湿地生态系统的各要素，包括土地、水、森林、海洋等的管理涉及农业农村、水利、海洋、住房城乡建设、自然资源、生态环境等多个行政主管部门。例如，湿地公园和水利风景区并存的湿地，湿地公园由林业部门管理，水利风景区由水利部门管理。多部门针对同一湿地的开发利用或生态保护活动进行管理，各部门的管理活动难免存在重复，甚至矛盾冲突的情况。基于不同的管理目标、立场，各部门对湿地资源的开发利用及保护的管理行为往往难以保持一致行动，从而导致社区共建机制实效不高，形同虚设。

3.3 缺乏对湿地社区共建理念的认知

部分地方政府及其职能部门、湿地管理机构对社区共建的认知较为片面，不能结合湿地特征以及原住民对湿地的传统利用方式等实际情况，发挥社区共建的优势，提出符合生态保护和原住民利益的社区共建计划。尤其在地方政府及其职能部门、湿地管理机构不进行社区共建制度的宣传教育或者宣传教育不到位的情况下，原住民往往不了解社区共建理念，因此缺乏作为湿地资源共同利益者、共同管理者的主体意识，导致社区共建工作难以开展。

在部分湿地保护区，地方政府及其职能部门、管理机构、原住民仍然将经济利益作为第一考虑要素，当社区共建能带来经济利益时，则积极推动社区共建工作的进行；当社区共建对获取短期经济利益造成一定阻碍时，社区共建就变成了“表面工程”。

3.4 利益冲突和资金短缺问题

社区共建的根本目标在于湿地生态保护和社区经济共同发展，这一根本目标需要经过长期规划、探索和实践才能达成。然而，地方政府和湿地管理机构存在短期绩效考核和换届情况。即使目前已经开始实施环保督政问责、自然资源资产离任审计等制度，但因部分湿地自然资源底数不清、历史遗留问题尚未解决等原因影响了绩效考核及离任审计的客观性、准确性。目前，短期的经济利益仍是最好的绩效标准。这也导致了在湿地社区共建中，当短期经济利益和湿地生态保护存在冲突时，短期经济利益往往被放在首位，湿地生态保护却被忽略。

此外，湿地社区共建工作存在严重资金缺口、资金投入不具有可持续性的问题。要保护好湿地资源，并不是少量资金就能解决的。社区共建全过程都需要大量的资金投入，推进湿地社区共建工作，前期需要组织宣传教育，培养原住民对社区共建的相关理论与实践的认识，部分湿地还需要组建共建委员会等；中期需要引入技术指导、开展基础建设以及投入运转等；后期亦非所有的湿地社区都能实现资金的自我造血。社区共建工作的推进不仅需要大量资金投入，还需要资金具有可持续性，在社区共建步入正轨，湿地社区能够自我提供资金后，资金的投入才能逐渐减少。资金短缺成为了制约社区共建共管的突出问题。

3.5 湿地分级分类管理对社区共建的影响

我国将湿地分为国家重要湿地、省级重要湿地和一般湿地，实行分级管理。根据湿地保护规划和湿地保护需要，通过湿地自然保护区和湿地公园、湿地小区、湿地多用途管理区等形式对类型不同的湿地采取不同力度的保护。湿地分级管理的方式导致了湿地社区各主体间的关系呈现多样化、复杂化的态势。我国类型多样、生态区位不同、面积不同的湿地具有不同的生态价值和经济价值，相应地，社区共建模式也需要符合不同湿地的特点。此外，湿地所在地的经济文化发展情况也会影响社区共建的效果。通常来说，位置偏僻、物产资源丰富，且周边原住民生活水平相对较低的湿地，实行社区共建工作能够取得更好的群众基础，原住民更具有参与共建的积极性。但位于经济发展好、地理位置便利的湿地公园、湿地小区等，已经形成较为固定的管理、建设模式，原住民对社区共建的参与意愿不强，群众基础差，社区共建机制的推进存在障碍。

4 湿地社区共建机制的完善

4.1 推进湿地社区共建试点工作，逐步完善社区共建相关立法

目前，社区共建主要是在自然保护区进行无组织、无重点的试验阶段[15]，近年来如贵州草海、江西鄱阳湖、张掖黑河这样专门针对湿地资源的社区共建试点逐渐增多。但湿地社区共建的法律依据并不完善，即使要进行相关立法，亦不能一蹴而就。湿地社区共建立法需要经过前期的充分准备，首先，应当选择在不同级别、不同类型的湿地进行社区共建试点，同时根据试点情况不断完善湿地社区共建机制，在全面了解社区共建在湿地生态保护中的适应性及实效后，再在立法中明确具有可操作性的湿地社区共建制度。

湿地社区共建试点需要根据湿地分级管理的具体需求，有组织、有重点、有目标地进行。试点中需明确的事项包括：第一，选择合理的社区共建模式。我国现阶段主要有社区共建项目、综合扶持、协议保护、社区聘任和社区利益分配等社区共建模式。社区共建试点需要依据不同的湿地类型以及湿地的地理位置、原住民的共建意愿等选择不同的共建模式，探索不同社区共建模式与不同级别、不同类型的湿地保护目标的匹配效果，以形成更加完善成熟的湿地社区共建模式适用规则。第二，进行分阶段试点。我国不同湿地的情况不同，试点初期不能简单粗暴地全面推广，应当从原住民共建意愿较强的湿地开始试点，通过前期试点不仅可以总结经验，还可以起到宣传、示范作用，再分阶段逐步推进到更多湿地。在充分完成试点工作以后，应当组成跨学科的专家小组对试点工作的成效进行评估，共同交流探讨社区共建的经验和局限，在对湿地社区共建实践进行科学、谨慎分析后，再进行相关立法工作。

4.2 加强主管部门间的协作，推进社区共建工作

涉湿地开发、利用和保护的行政管理主体众多，不同部门对同一湿地实行交叉管理，部门间不同的利益倾向造成的冲突与混乱给社区共建工作带来了障碍。《湿地保护法》在尊重湿地保护管理历史和现状的基础上，明确各部门按照职责分工承担湿地保护、修复、管理有关工作，并要求国家林业和草原局会同各相关主管部门建立湿地保护协作和信息通报机制。

在湿地社区共建中，建议由各主管部门之间通过湿地保护协作和信息通报机制，加强协作以形成工作合力；对外则由当地人民政府授权林业草原主管部门代表政府与湿地管理机构、原住民合作，根据湿地资源的特点和社区的经济发展目标，共同协商确定湿地社区共建组织的性质、组成方式及社区共建目标、计划、工作章程等；通过制定社区共建组织章程的方式确定政府、湿地管理机构及原住民等社区共建主体的责权义；其他主管部门则依据职责分工通过政府部门间的协作和信息通报机制对湿地社区共建目标、计划等提出建议。

4.3 加强社区共建的宣传教育和技能培训

社区共建需要多元主体共同参与，且具有一定的专业性。因此，在湿地社区共建推进中，不仅需要向原住民进行宣传教育及技能培训，还需对主管部门、湿地管理机构的工作人员进行培训。通过社区共建理论和方法的宣传教育、培训，一方面能够避免主管部门、湿地管理机构在共建过程中滥用权力，过度干涉原住民的生产、生活，阻碍社区共建发展；另一方面有利于原住民真正理解社区共建的意义和重要性，让原住民认识到自己是湿地自然资源的共同管理者、共同利益者，培养原住民自觉保护湿地资源的意识及能力。

4.4 拓展资金渠道，推动社区共建机制步入正轨

我国现阶段社区共建的资金来自财政转移支付、风景区经营收入、基金会资助、社区保护与发展基金、乡镇自筹、主管部门补助等。其中，财政转移支付、风景区经营收入和各类基金会的资助是社区共建的主要资金来源，但三者的资金都较为有限，且基金会的资助不具有可持续性。要推动社区共建工作的进展，必须拓展资金投入渠道。第一，探索湿地社区共建制度与生态补偿制度的衔接。我国正在湿地保护领域推进生态补偿，但目前这些补偿款项主要来源于纵向生态补偿即中央对地方的转移支付，横向生态补偿机制未能发挥作用。因此，应当健全谁受益谁补偿的生态补偿机制，探索生态补偿市场资金注入湿地社区共建的路径。第二，共同推进湿地社区共建与原住民扶贫、就业扶持工作。二者相结合，一方面能拓展社区共建的资金；另一方面“扶贫要扶志”，改善原住民的生活条件不能仅仅依靠金钱补贴，要避免将原住民变为湿地资源保护中的牺牲者。第三，吸引社会资金投入。在不违背湿地生态保护利益的前提下，可以考虑引入社会资金，对社区的生态产品、养殖业或旅游业[16]等进行投资。第四，鼓励银行开展绿色信贷。对于社区共建中的湿地共建项目、原住民的创业生产等提供无息、低息贷款，推进原住民积极创业或转产转业。