汤 谦

（江苏师范大学，江苏 徐州 221100）

生态可持续发展是各领域长期发展的共同目标，发展经济是国家治理的重要环节，事关国家能否稳定运行并充满活力。在水资源保护和发展领域，如何协调二者的关系是重中之重。生态补偿具有协调经济发展与生态保护间矛盾的重要价值，以经济手段对维护生态价值的主体和行为进行激励，为其提供发展过程中的物质支持，同时将生态系统价值通过货币进行表现[1]，达到保护整个流域内生态环境的效果。

1 流域生态补偿的特殊性

1.1 流域本身的特殊性

在某一流域内，流经河流的上下游是一个不可分的整体，上下游流经地区都负有保护水资源的天然义务，流域内的生态问题必然应立足于整体视角进行观察。上游地区的生态环境往往易受损害，在环境保护方面对政府、社会的要求更高，而经济基础相对比较薄弱，经济发展可能相对缓慢，为修复生态和发展经济付出的经济代价比较高昂，经济落后的上游地区甚至无法独立负担这笔较大的经济支出[2]。

1.2 生态问题的特殊性

流域的生态问题主要体现为水土流失严重、土质松散且缺乏黏性、土壤沙化现象明显、易积水等[3]，并且，由于水资源流动性强，难以进行水土保持，生态环境容易严重恶化。生态系统对人类和社会的价值无法用金钱来衡量，而人类为了保护生态所失去的潜在发展机会可以通过经济得到补偿，因此流域生态补偿机制应运而生。当一方主体进行活动影响了流域生态系统服务功能，从而间接影响到利益相关者对该服务功能的评价时，通过补偿来协调行为者与利益相关者的利益，推动流域生态继续治理和逐步建设。

1.3 补偿手段的特殊性

流域生态补偿考虑的主要因素是利用生态保护的成本以及补偿手段能否获得生态系统的服务价值[4]，因此通过政府行政管理和规制更易实现补偿的高效性，具有公法特征的纵向宏观调节手段能有效化解矛盾。作为生态补偿财政收入主要来源的政府资金原则上应当实现专项性，但现实中流域生态补偿资金却主要依赖于财政转移支付，较少的地方政府建立起生态补偿的专项资金，对于那些已实现专项投入的地方政府，其投入的资金也十分有限。

2 流域横向生态补偿的必要性

2.1 现实需要

在同一流域内上游生态破坏将直接导致下游地区出现同样严重的生态威胁，上游地区应对给下游地区造成的损害进行赔偿。但与此同时，对上游生态进行的保护也会使下游地区受益。这就要求对上下游建立联动性的生态补偿机制，在下游地区受到额外生态保护利益的情况下，促使其对上游地区进行补偿，带动上游地区共同发展。

在补偿的过程中，上下游之间、各地区之间缺乏有效沟通，补偿方案对相关者的利益不能完全兼顾[5]，流域内上下游地区之间无法形成理想化的关系，水资源利用时引发的纠纷不断深化，且经济发展需求随着经济发展水平持续提高，对环境保护也提出了更加严格的要求[6]。因此，建立上下游协同的生态补偿机制具有重要意义。

因为该协同机制涉及广泛的地域范围和众多的利益相关者，仅依靠政府的力量是无法实现的，实施效果也难以达到最优，且单一的资金来源和补偿手段也不符合环境法上的“谁受益，谁补偿”原则。因此，既需要各级政府增加财政投入，还应充分发挥市场在资源配置与生态运行中的作用，促进利益相关者广泛参与横向生态补偿。在纵向生态补偿机制成为主流且难以实现较大突破的情境下，探索出对公共利益更适宜的横向生态补偿机制迫在眉睫，后者具有不同于前者的市场性。河流上下游地方政府代理签订横向生态补偿协议，能够贯彻落实受益者补偿、损害者担责的双重原则。

2.2 法理基础

2.2.1 公平与效率价值提供理论支撑

如果说纵向生态补偿机制是政府主导型的补偿，即政府对上游地区进行资金补给，那么横向生态补偿机制可以称为市场调控型的补偿，即在市场环境下，流域上下游地区之间进行“交易”，后者对流域生态保护更加具有效益性。通过明确上下游地区的权利和义务，不仅有利于调节上下游因利益支配而产生的紧张关系，还增强二者的能动性，使生态服务得以在二者之间被公平分配，同时也缓解了政府的补偿压力，大大提升了补偿效率。由此得以发现，法律实施中注重的公平与效率，为横向生态补偿机制的建立提供了理论支撑。

2.2.2 利益衡量原理推动机制实施

在流域横向生态补偿中，调节上下游地区的经济与生态关系，实际上契合了法律运行过程中的利益衡量原理。法律通过调整行为主体的利益冲突实现对社会的管理，发挥出对个体的制约作用。流域横向生态补偿机制通过市场交易对上游地区进行生态环境修复和经济帮助，并实现对下游地区的利益保护，将利益衡量原理得到充分实施，使经济与生态在上下游的自主调控中实现可持续发展[7]。

2.2.3 社会有序与补偿机制相辅相成

法律制度要求满足人们对有序社会状态的需要，并且，社会有序也是制度运行状况良好的结果。流域横向生态补偿一方面约束上游地区的不正当排污行为，使其所造成的下游生态破坏现象尽可能减少，缓解上下游地区之间的生态相关问题矛盾，实现流域内上下游生态共建共享与和谐共存，从而为居民安居乐业和国家长治久安创造外在条件；另一方面，具体而言，横向生态补偿满足了上游地区经济发展的需要，保障了下游地区的环境权，通过对上下游地区的分别调控，实现了法律维护社会秩序的重要价值。

3 流域横向生态补偿的法律问题

3.1 流域横向生态补偿协议的法律关系

对流域内上下游间实施横向生态补偿不仅有利于实现上下游资源的公平再分配，也有助于减缓上游的贫困压力，更能起到保护水资源、促进人水共生的作用。生态补偿的多重功能意味着横向生态补偿协议法律关系中的主体、客体、内容具有丰富性。

3.1.1 多元性主体

相比其他法律关系较为单一性的主体，横向生态补偿协议的双方主体应当具有多元性。根据主体在法律关系中发挥的不同作用，可分为补偿主体、受偿主体和监督主体[8]。

水资源始终由国家所有，所以国家始终对生态补偿承担道义上的责任，但由于其不直接参与生态补偿法律关系之中，具体实施补偿、提供资金支持的不一定是责任主体国家，而由政府集中统一代理其行使权利和履行义务。不管是自然人、企业还是社会组织，只要参与生态补偿、承担补偿责任的主体就是补偿主体。

由于在流域内实施横向生态补偿的终极目标是保护河流上下游的生态环境，所以生态环境始终是受偿主体，并且是生态补偿机制的长远受益者。对于直接获得补偿利益的河流上游地区的各主体来说，其通过与下游地区签订横向生态补偿协议，弥补了短期经济空缺，促进自身经济发展，因此也属于受偿主体。

横向协议的签订虽具有一定的自主性，但也应当在政府的监管和市场的调节下进行。在生态补偿的全过程中，都应当有监督主体的存在，以确保补偿资金正常投入。在协议签订前的决策过程中，监督主体应当事前监管，确保生态补偿的可实施性；在协议双方开始履行时，监督主体应当同步监管，提高生态补偿的效益性；在协议双方基本权利义务履行完毕时，监督主体应当适时监管，及时发现履行过程对环境和利益相关方的潜在威胁，并及时通知当事方。

3.1.2 复杂性客体

横向生态补偿法律关系与传统法律关系并无两样，不能因为其属于新型社会治理的产物而脱离于传统法律存在。因此，这里的客体根据生态补偿的双重功能也应当分为两部分，一对应生态补偿的最终受益者，即由客观物质组成的外部生态系统作为“物”而成为客体；二对应生态补偿的直接受益者，即受到经济补偿的河流上游地区，其根据横向协议而实施生态保护或放弃损害生态的发展机会的行为[9]，以及其接受的财产和财产性利益均是该法律关系的客体。

3.1.3 对等性内容

流域横向生态补偿法律关系内容就是指上下游分别享有的权利和承担的义务。上游地区具有获得生态补偿和合理利用水资源的权利，在利用的同时要考虑下游的生态环境权益，不能以牺牲下游地区的生态作为自己发展的代价，因此上游地区具有对流域进行综合治理和生态保护的义务。

下游地区的权利是保护自己不受上游地区的生态威胁以此获得优质的水资源。当上游流入的水资源未达到约定的标准时，下游有权要求上游给予生态赔偿费，实质上是要求上游地区的政府履行横向补偿协议的违约责任。下游地区的义务是当流入的水资源达标时对采取生态保护措施的上游地区支付补偿费用。

3.2 流域横向生态补偿协议的定性

3.2.1 与行政协议的关系

河流上下游政府签订的协议不属于行政协议。行政协议的双方分别为行政主体和行政相对人，具有行政性和合同性。补偿协议的双方均为政府，不存在管理与被管理的属性，尽管同样是意思自治的结果，但任何一方都不具备单方变更或解除的权利。

3.2.2 与民事合同的关系

流域上下游签订横向生态补偿协议的权利义务关系本质是民事财产关系[10]，是为了调整水资源分配问题和实现生态保护目的而存在的，其资金的转移利用具有民事合同的债权属性，并且是双方在意思自治的前提下订立的，与民事合同相似。然而，协议双方是上下游的地方政府，虽然地方政府之间的地位平等，但不满足民事合同双方均应为市场机制下的私主体的要求，其促进公平和保护公共利益的公共属性也表明其无法作为普通的民事合同而存在。

3.3 横向生态补偿的争议解决办法

首先，因为补偿协议的意思自治属性，双方可以自主进行协商。在无法达成一致意见的情况下，基于生态补偿法律关系主体的特殊性，不能参照民事诉讼或行政诉讼程序解决。此类争议属于政府实施过程中产生的争议，因为涉及公共利益，可以寻求共同的上级政府进行审查处理。

4 结语

水资源属于国家所有，河流上下游地区都负有保护水资源的义务，对水资源的利用也必须以保护生态为前提。目前生态补偿机制因为公益性、外部性、低效益性和高风险性的特点，生态补偿机制尚不健全，难以吸纳较多的社会资本，协调好利益相关方的权利。流域横向生态补偿的最终目的是在市场调节和意思自治的基础上用经济效益衡量修复成本，保护生态环境。对于河流上下游来说，要明确生态补偿法律关系的具体内容，对横向协议进行定性，认识到其与行政协议以及民事合同的区别和联系，明确发生争议时的解决办法。