江西省修水县委党校 丁瑶

干部选拔、培训、监督和责任追究等，是党管干部中的重要内容，体现了党对干部整体行为、职能实践和素质培养管理的重要性。为实现干部法治思维、法治信仰和责任归属感的有效提升，需要正视党内法治建设问题，明确划分责任政府和民主政治内容，加强干部连带责任制度的全面建设，为“反腐倡廉”和“依法治国”提供根本保障。其中干部连带责任制度的建立对党领导完善、责任规划和干部执政行为规范等，具有不可替代的现实意义。

一、领导干部连带责任类型划分

连带责任属于民事责任范畴，主要是根据民事法相关责任规定，对两者或以上连带义务人，对不履行义务的行为，或违背规定的行为承担全部责任。一般连带责任可根据责任性质、特征和构成要素划分不同的责任类型，并承担相应的民事责任。而本文基于党内法治视角，领导干部连带责任因形式的不同可划分为“事故型”和“举荐型”两种。

第一，“事故型”连带责任主要是指社会生产、作业中，因违法相关安全管理规定，造成严重后果或人员伤亡的，或发生突发类事件的，政府及相关领导干部应承担相应的责任。如2017年8月11日，发生的边坡滑坡山西矿难事故，致4人死亡、5人失踪，事故后死者家属如愿获赔拒不透露事故真实情况，同时该矿负责人存在瞒报现象，导致事故责任追究受阻。调查组查明事故原委和伤亡情况后，对相关责任人进行了严肃问责和惩处，使关联责任人都承担了相应的连带责任。

第二，“举荐型”连带责任主要指领导干部晋升时，因程序和工作需要可举荐两名有领导职务且能力较强的公务员，被举荐人若任职期间言行不规范，出现违法乱纪的行为，甚至重大错误，举荐人应承担相应的连带责任。“举荐型”连带责任制度适用于所有具有领导职务的公务员，以此倡导党内廉政，强化领导干部的带头职能作用。当前《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）中规定，领导干部职级序列需以干部职责和职位类别进行设定，领导干部晋升需要进入举荐保证程序，被举荐人若出现违法乱纪、有悖“反腐倡廉”的问题，举荐人则应承担相应的连带责任，一般而言举荐人会处于职务降级处分。

二、党内法治与领导干部连带责任制度的性质分析

干部连带责任是民法责任的转移，同时也是行政法律这一公法性质的体现，其制度的建立综合而言是基于法律领域的责任之上。此种制度建立是为了激励责任人严格履行自身职责，相互监督，对行为过错积极承担相应责任。综合来讲，连带责任制度是划分责任性质，决定法律监督范畴的重要因素，连带责任制度建立有利于推进廉政建设的进一步开展，同时弥补法律监督制度的缺失。

（一）连带责任与“罪责自负”原则的关系

干部连带责任制度的建立，是确保干部言行规范、责任明确划分的重要保障，同时也是新时期社会发展的现实需求。基于“国家一切权利属于人民”的视角，领导干部应树立“以人为本”的理念，实时审查自身言行是否规范，确保“反腐倡廉”工作的全面落实。干部连带责任制度的建设，是对党组织选人、用人机制的进一步完善，是规范领导干部行为、思想意识的有效手段，同时也是推动“反腐倡廉”工作有序开展的关键保障。其中干部连带责任与“罪责自负”原则的区分，主要在于连带责任拓宽了责任范围，增加了责任追究的主体，使追责机制更加精准、细化。而“罪责自负”原则，依据的是“一人做事一人担责”，责任人只涉及一人，根据所犯过程承担相应责任，规避了罪责划分、责任追究不明确的问题，使追责有针对性、法律严谨性。就目前而言，虽然我国强调此种个人责任追究机制的完善，但实际中因过错损害他人行为的连带责任仍旧存在，鉴于此，我国近年来对相关法律逐步修订，尤其民商法中增加了对连带责任的划分、惩处的比重，这也成为近年来连带责任特殊性质转变的彰显形态。

干部连带责任从性质上来讲，属于“罪责自负”的例外，在法律上有明确的限定条件，此种责任制度的划分，主要适用于重大突发事件、安全生产，以及举荐环节，其目的是为了规范党内法治工作，明确连带责任范畴，使干部做事有法可依、有序可循，从根本上推动反腐倡廉工作的进一步开展。此外，干部连带责任制度的建立是对干部法治意识、法律思维的进一步监督，同时也是对反腐倡廉的本质性推进，想要干部连带责任精准划分、实现党内政治有序化、规范化和法律严谨化，就要加强制度创新，借鉴国内外及其他产业的成功经验，了解干部连带责任的特殊性，把控责任追究、机制限定等各个环节的关联性，为责任制度建设提供可行性方案和参考。

（二）连带责任制度构建的约束范畴

连带责任制度的构建是基于对干部法律连带责任划分的前提，从性质上要区分连带责任的归属，一方面是法律责任，一方面是政治责任。首先法律责任即为法律明确规定的责任，是政府领导干部出现违法违规行为，所应承担的相应法律责任。干部法律责任追究是司法部门的职责，无论干部是否在职、身在何处，都必须承担法律责任，其中因违法范畴的不同可分为行政责任、民事责任和刑事责任三种，并遵循相应的法律程序。其次，政治责任是政府领导干部履职、政策推动等工作不达标所需承担的制裁和责任。此种责任是基于党内纪律规范和国家政策进行的，无关法律裁定。与法律责任相比，政治责任追责相对宽泛，追责部门具备多元性和综合性特征，且追责具备有限性优势，其处理方式为党纪处分、问责和引咎辞职等，当然干部政治责任追究和法律责任追究并不冲突，因此，连带责任制度构建也相对独立。在党内法治与领导干部连带责任制度建设时，应当针对干部违规行为归属范畴，以及责任类型予以干预，确保制度实施的科学性、严谨性和规范性。

三、党内法治与领导干部连带责任制度建设的设想

干部连带责任制度建设是对干部违法乱纪等不规范行为的约束，是对责任追究范围、责任划分的制度性决策，更是提高党内法治综合水平，培养干部法治意识、法治思维的重要条件。基于当前干部连带责任的细分性、特殊性和公共性，党组织更要加强对连带责任制度建设的重视程度，增强领导干部“忠于人民、信守法律”的法治意识，遵循国家法律及党内法规条例，为反腐倡廉以及党内法治建设工作奠定基础。但目前领导干部连带责任追究机制仍存在不足之处，责任划分和行政处罚仍存在不精准现象，对此，基于国家法律的修订与完善，结合“事故型”和“举荐型”连带责任，应进一步提出责任制度建设的设想，为领导干部行为规范和法治建设提供契机。

（一）保障干部连带责任制度构建的流程性和完善性

干部连带责任制度的建立是为了规范干部举证、问责和惩处等各环节，对干部责任归属和党内法治工作进行监督，确保干部职责的精准划分，及党内法治工作的规范运行。其中党内法规责任的明确，是培养领导干部法治信仰和法律意识的重要保障，是提高党内法规执行力，实现连带责任追究严谨性、科学性和完善性的有效举措。制度条款建设的细致化、健全化，有利于党内法治工作的顺利开展，彰显了国家法律的威慑力，同时也对领导干部起到了教育和警示作用。以领导干部“举荐型”连带责任制度建设而言，应当从流程上进行考量，如举荐人资格的制度设定、举荐型干部连带责任制度建设的范围，以及举荐人保障期间和责任的承担与免除等。

首先，举荐人资格的限定，应以《公务员法》为参考，以法律规定需规避的亲属关系，除此之外的领导职务人员都具备举荐人资格。而领导职务之外的科员级公务员，因所分设的职务没有在《公务员法》规定的范畴当中，因此举荐资格还需要结合实际情况进一步明确划分。此阶段的制度建立重在保障领导职务人员身份的相符性，以及规范的合理限定性。其次，干部连带责任制度的行使范围，需结合举荐人资格和职务层次划分标准等加以规定，规范举荐人保证期间，被举荐人在两年的任职期间内，属于考察期，其责任主要组织部门全权承担，若期间出现违法乱纪行为，以及造成重大过失的，则举荐人应承担相应连带责任。对此环节连带责任制度的建立，主要是基于被举荐人在考察期和任职期范围的划分，使举荐人承担连带责任有制度可依、有规范可循。此外，假设举荐人在填报举荐资料后，发现被举荐人存在违规乱纪等言行，举荐人是否有权撤回举荐？对此，连带责任制度是可依据的规范，相关部门会结合实际情况进行审查、审批，规范整个流程操作，保障干部连带责任制度实施的合规性、有效性。

（二）借鉴其他领域责任制度建设的设想

不同领域当中对主体行为规范的责任制度有所差异，但相互之间类似领域规范可以相互借鉴，以此达到制度的有序建设。党内法治及领导干部连带责任制度建设，可以寻找类似区域，如博士研究生考试，最低两名副教授举荐才能获得考试资格，这相当于党组织领域的干部晋升机制，得到晋升机会且具有领导职务的干部有合理的举荐资格，可以书面材料举荐同样具有领导职务的公务员。此种与政权相关，需在举荐流程设定相应规定，用于规范干部举荐行为，严格划分领导干部的举荐责任，并用法律制度和政务制度加以监督，在形式要求增强的基础上，强化干部连带责任追究的法律严谨性。

此外，基于政府质量监督部门对公共食品安全管理问题中连带责任的划分及制度建设，应当结合《中华人民共和国食品安全法》等国家相关法律条例，借鉴类似相关领域的行为规范进行领导干部连带责任制度的建设，以此确保制度的完善性和法律行使的严谨性。例如明星为某产品代言，应当承担相应的连带责任，若所代言产品存在质量问题，或其他类似夸大宣传、虚假广告等问题，就应当依据《中华人民共和国食品安全法》第九章“社会团体或者其他组织、个人在虚假广告或者其他虚假宣传中向消费者推荐食品，使消费者的合法权益受到损害的，应当与食品生产经营者承担连带责任”。承担相应的连带责任。同理，政府之间质量监督与管理部门，应当遵循相应法律条例，做好监督管理工作，明确自身连带责任和义务，通过责任制度规范自身行为，争取做到秉公执法、廉洁执政，在推进党内法治建设的基础上，把控食品、药品等安全局势，为责任制度有序建设及顺利实施奠定前提基础。

四、党内法治与领导干部连带责任制度构建需考虑的现实问题

干部连带责任制度的建设需要公法性质的国家法律条例支撑，同时也需要私法性质的民法责任制度支撑。制度建立之后保障了责任追究的合法性、合规性和公正性，能够在举证困难时实施相应的保护机制，维护事件的真实性和法治严谨性。领导干部连带责任制度的建立目的在于对干部行为的约束和监督，对干部职务责任的明确规划，对整体职务流程的正向推进等。但是在干部连带责任制度建设中还有一些现实的问题，需要我们进一步思考和论证。

（一）领导干部连带责任制度与组织部门责任制度的划分

组织部分负责领导干部的选拔、晋升干部考察、退休和离休干部手续审批等职务，因此在组织部门职务管内可以对考察领导干部提出结论性建议，而若出现失察、漏察行为，自然也应当遵循相应制度，承担连带责任。基于“举荐型”连带责任而言，组织部门的连带责任会涉及考察责任和推荐责任两种，因为这两个流程存在于不同的时间范畴，组织部门的考察责任在前，若领导晋升时所举荐的公务员在后续任职期间出现了违规犯纪行为，则组织部门首当其冲应当被追究失察责任。根据相关制度两种责任并不冲突，追责也没有时间范围限定，两种责任制度划分明确，而推荐责任这种加重型责任也是促进领导干部晋升制度进一步完善的根本前提，以此规范不同主体连带责任的划分，确保党内法治工作的顺利开展，为反腐倡廉制度的建立提供了参考。

（二）领导干部连带责任中回避制度的思考

领导干部回避制度适用于“举荐型”干部连带责任当中，此制度与举荐资格和举荐范围中有相互关联的内容，目的都是为了规避“裙带关系”，确保责任追究与裁定的公正性、公平和法律严谨性。此外，我国自古有“人情观”一说，这种观念如果渗透到党组织当中，会存在正面和负面两种现象，第一正面影响会促进党组织法治建设和反腐倡廉观念落实，强化领导干部管理工作，增强领导及各级干部的责任性、法治观念，提高组织中自律和他律整体水平；第二反面影响是存在“套关系、用关系、依仗关系”现象，有悖于反腐倡廉制度的有序建设。但随着领导干部连带责任制度的全面建设与完善，这种负面影响势必会控制在源头，降低存在的风险。其中回避制度的建设会使组织稳抓政治任务，做好选人和用人工作，提高干部责任追究和行为监督效能，为政治文明建设作出贡献。

（三）退休领导干部举荐型责任的承担

领导干部举荐型责任划分所存在的状况较多，因此需要考虑的范围也较宽泛，其中退休领导举荐性责任追究应当涵盖所有情况，同时根据不同类型的举荐行为，应设立差异性责任制度，以此规范连带责任的各个环节，为领导干部违法乱纪行为惩处，以及党内法治建设做出明确指导。其中退休领导干部举荐行为可以分为三种情况：第一，未退休但已接近退休年龄的领导具备举荐资格。因为此领导干部具备较强的政务能力，同时法治思维、法治意识和综合法治素养相对较高，符合举荐人的基本要求。此外，举荐人不会“走过场”式的对举荐程序不负责任，而承担相应的连带责任，致使自身信誉、名誉扫地。第二，未退休但已接近退休年龄的领导举荐后退休，被举荐人出现了“违法乱纪行为”应当如何考量举荐人的连带责任？此种情况在不违背法律条例的基础上，应当以相关制度为规范，对举荐人退休金及其他福利进行适当调整，以此承担相应的连带责任。第三，已退休领导干部是否具备举荐资格的思考。从本质上讲此类人应不具备举荐资格，连带责任制度建设中应当考量对在职领导干部举荐资格的规范，提高举荐流程的可信度和公正度。

综上所述，连带责任制度归属于民法管理范畴，借此以党内法治为视角，对干部连带责任制度构建的思考，是新时期推荐党法治建设，实现“依法治国”战略部署的有效保障。党内连带责任制度的构建与完善，不仅遵循了“反腐倡廉”工作规范，同时保障了干部法治意识的形成和依法执政能力的提升。本文通过分析干部连带责任类型，提出相关制度构建的设想，以期能够使党内法治工作具备归属感和严谨性，规范干部自身思想和行为，为党法治建设和政府依法行政提供可操作性参考。