关于我国环境民事公益诉讼举证责任的研究

2022-12-29厦门大学嘉庚学院法学院曾滢

区域治理 2022年7期

关键词：民事被告当事人

厦门大学嘉庚学院法学院曾滢

一、我国环境民事公益诉讼及其举证责任

（一）我国环境民事公益诉讼的概念及特点

1.我国环境民事公益诉讼的概念

我国环境民事公益诉讼，是指针对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益、损害社会公共利益或者有损害社会公共利益重大风险的行为，司法机关及社会组织向人民法院提起诉讼，由人民法院进行审判的活动。

2.我国环境民事公益诉讼的特点

原告范围具有特殊性。我国环境民事公益诉讼的适格原告范围是特定的，仅有符合有关法律与司法解释规定的机关及社会组织，才可作为环境民事公益诉讼原告。

起诉原因具有预防性。根据我国《环境民事公益诉讼案件解释》第十八条之规定，在我国，污染环境或破坏生态的主体已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益的重大风险时，都可以提起环境民事公益诉讼。

诉讼目的具有公益性。不同于环境私益诉讼，我国环境民事公益诉讼是具有原告资格的主体，为了维护环境公共利益而提起的特殊诉讼。

诉讼中一般采用举证责任倒置的规则。一方面，环境污染及生态破坏的认定通常具有技术性、科技性和复杂性等特点。另一方面，诉讼双方力量存在差距，原告处于弱势信息地位，且欠缺相关的专业知识储备。基于以上考量，绝大多数举证责任由被告承担。

诉讼中采用无过错责任的归责原则。根据《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第一千二百二十九条之规定，法条中没有“违反法律规定”“因故意”“因过失”等表述，因而，我国环境民事公益诉讼采无过错责任原则。

（二）我国环境民事公益诉讼中的举证责任及其作用

1.举证责任的概念

举证责任是指，民事诉讼当事人对其提出的主张中须审理确认的部分，依法负有提出证据的义务。违反举证责任是招致诉讼不利后果承担的决定性原因之一，在诉讼中是至关重要的一环。

2.合理分配举证责任的作用

在当事人层面，合理分配环境民事公益诉讼的举证责任，有助于明晰双方当事人的权利和义务。根据不同诉讼的特点合理分配举证责任，有利于合理规定双方当事人在诉讼中的权利和义务，令诉讼具有确定性和可预测性，有益于当事人双方充分维护自身的权益。

在诉讼审理层面，合理分配举证责任，有利于保障公众司法并提开司法效率。在环境民事公益诉讼中，举证责任的合理分配有利于均衡双方当事人在诉讼中的各种力量，体现司法公正。除此之外，当事人双方的力量被作为举证责任的分配因素，并有益于提高诉讼效率。

在社会层面，合理分配举证责任，具有一定警示和教育作用。在环境民事公益诉讼中，举证责任倒置的规则对环境污染者和自然资源破坏者具有一定的警示作用，若侵权人无法承担相应的举证责任，就极有可能承担不利后果，那么行为人在为一定行为或者不为一定行为时，就会尽可能审慎，也有助于增强社会公众的环境保护意识。

在诉讼目的层面，合理分配举证责任，均衡双方在诉讼中的各项力量，明确了当事人双方的权利和义务，保障了司法公正和效率，充分发挥其社会作用，最终将作用于维护环境公共利益的诉讼目的的实现。

二、我国环境民事公益诉讼举证责任分配的不足

（一）立法层面

举证责任相关规定不利于实现环境司法专门化。我国环境民事公益诉讼的起诉条件、诉讼过程以及诉讼目的的特殊性，都在一定程度上，体现并决定了其举证责任合理分配的重要性。但我国环境民事公益诉讼举证责任的立法零散，且相关规定不明确、不充分，难以达到相互充分补充和衔接的效果，不利于环境司法专门化的实现。

首先，举证责任的规定不充分。《民法典》吸纳并改善了原《中华人民共和国侵权责任法》（以下简称《侵权责任法》）第八章之规定，在相关法律条文中加入了对生态破坏类案件的规定。但简单加入“生态破坏”的相关表述，而并未对环境污染者与生态破坏者的举证责任做必要的区分规定，且仍然维持原《侵权责任法》仅以一个法条对举证责任进行规定情形。

其次，举证责任的规定不明确。《环境民事公益诉讼案件解释》第八条，要求提起环境民事公益诉讼的原告提交相应的初步证明材料。但无论是该解释还是《民法典》《中华人民共和国环境保护法》等法律都未能对原告初步证明之程度进行明确规定。

环境诉讼本身不同于一般民事诉讼、行政诉讼，抑或者刑事诉讼，其涉及的法益具有重大性、公共性，这决定了环境诉讼司法专门化的必要性。当前我国对于环境民事公益诉讼中的举证责任采用零星立法的方式，且对于举证责任的相关立法法律条文相当有限，存在规定不明确、不充分、不完善，十分不利于实现环境诉讼司法专门化的实现。

（二）当事人层面

1.被告角度

时逾今日，相关规定显然不符合诉讼中公平正义、当事人诉讼地位平等、诉讼效率等原则的要求[1]。一概令被告负担大部分举证责任的不当之处体现在两方面。第一，被告立场存在天然劣势。随着物质、精神、文化等方面的发展，我国社会对于环境污染、生态破坏等问题的敏感程度不可同日而语，在环境民事公益诉讼中，审判人员对被告可能无可避免的存在先入为主的不好印象。第二，民事环境公益诉讼中原告的诉讼力量有所提升，举证责任立法应当与之相适应。根据2021年6月，最高法发布的《中国环境资源审判（2020）》，我国2020年审结社会组织提起的环境民事公益诉讼案件103件，同比上升77.6%；审结检察机关提起的环境公益诉讼案件3454件，同比上升82.3%。在我国环境民事公益诉讼中，原告的维权意识、诉讼力量等都有所提高，因而，对诉讼双方的举证责任也应当有所调整。

2.原告角度

首先，《中华人民共和国民事诉讼法》对于我国环境民事公益诉讼中的具备原告资格的环保组织和其他组织作出了相应的规定，要求：第一，在所在区的市级以上人民政府民政部门登记；第二，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。《环境民事公益诉讼案件解释》第四条为充分保护环境公益，将有关组织扩大解释为“章程确定的宗旨和主要业务是维护社会公共利益”的社会组织。那么，在环境民事公益诉讼中，符合相应要求的环保组织的诉讼力量明显要优于其他组织，两者的举证责任应当做出区分。其次，当其他机关和检察机关作为原告时，诉讼性质在某种程度上已经发生了转变。当其他机关作为原告时，为实现诉讼双方力量均衡而为的制度设计，将极大的造成对被告的不利。

（三）证明标准层面

证明标准的模糊化给诉讼带来的实践困境主要体现在两个方面：第一，起诉条件存疑。怎样的材料应当被法官认为符合初步证明的要求无据可依。第二，裁判困难。若双方当事人各自都进行了举证，裁判结果应倾向哪一方存有争议。

三、我国环境民事公益诉讼举证责任分配的优化路径

（一）区别不同类环境民事公益诉讼的举证责任

我国环境民事公益诉讼主要分为污染环境类案件和生态破坏类案件。[3]《中华人民共和国民事诉讼法》第五十八条和《环境民事公益诉讼案件解释》第十一条规定了支持起诉制度，但这两条规定也存在不足：第一，相关规定强调对原告方提供支持，却忽略了被告可能存在确实举证困难的情形。第二，对污染环境类案件和生态破坏类案件做出了相同规定，而忽略了两类案件的显著不同。破坏生态类案件的举证责任相较于污染环境类案件难度更大、专业性更强、侵权责任也更严厉。所以，对于两类案件的举证责任应进行区别规定，对双方当事人所负担的举证责任也应当提供不同程度的支持。

（二）合理分配各方举证责任

我国环境民事诉讼中，被告相当一部分压力来自于各方举证责任的分配不当。[3]

1.明确并区分规定原告的举证责任

为规避滥诉和司法资源的浪费，同时均衡我国环境民事公益诉讼中双方当事人的诉讼力量，并最终实现环境诉讼的公正裁决，相关法律及解释应当尽快明确原告方的举证责任以及相应的证明标准。

首先，明确区分并规定原告的举证责任有利于扩大原告范围、规避滥诉。虽然我国环境民事公益诉讼原告范围不断扩大，但环境问题频发，影响力和破坏力不断扩大，我国环境民事公益诉讼原告范围依然不足。[4]扩大诉讼的适格原告范围，有利于在维护环境公共利益的道路上构建多方合作的配套机制。与此同时，举证责任的合理分配可以减免滥诉的发生。

其次，不同类型的原告，应当负担不同程度的举证责任。比如，检察机关在提起环境民事公益诉讼时除了负担初步的举证责任之外，还应对被告的危害行为与损害结果之间具有关联性，负担一定程度的举证责任。[5]相关机关在对被告负有监管职责的情况下，也可负担被告违反相关规定的行为与损害结果之间的因果关系。这一方面可以达成当事人双方诉讼力量的再均衡，另一方面，可以避免诉讼周期基于案情负责、证明困难等情况而被不断地延长。

最后，结合上述环境公益诉讼中举证责任的重要性，明确并区分原告举证责任有利于我国环境民事公益诉讼的长远和专门化发展。

2.为被告提供必要支持

事实上，环境侵权责任之所以为无过错责任的原因在于，符合相关标准的合法的行为也有可能造成环境污染和生态破坏，但在环境公益诉讼中，有关行为通常会招致较为不利的社会影响。因而，在此种诉讼情形下，既要通过惩罚被告救济环境公益，亦应对能够证明行为未违法，但在生态破坏类案件中举证确有困难，以及环境污染案类案件中被告技术水平难以达到的被告提供必要的支持，从而限定不利后果。环境民事公益诉讼的法益重心是环境利益，但诉讼制度的根基要确定诉讼双方的平等地位，对环境民事公益诉讼被告的保护，恰恰最能够体现其诉讼制度的民主性和科学性。

（三）与支持起诉原则相配合

1.支持起诉原则

我国环境民事公益诉讼中的支持起诉原则是指检察机关、负有环境保护监督管理职责的部门及其他机关、组织可以为社会组织依法提起环境民事公益诉讼提供支持。支持起诉原则有利于切实助力多元共治的新型环境治理结构和体系的形成与发展的价值取向[6]。

2.运用支持起诉原则的困难

从上述最高法发布的《中国环境资源审判（2020）》的数据表明，目前检察院成为提起环境民事公益诉讼的主要力量，出现了检察机关的支持起诉功能虚置、有悖于立法目的的局面。实践中，社会组织面临经济压力、技术壁垒、起诉动力不足等一系列困难，因而社会组织的起诉率、结案率虽然有所增长，但相较检察机关的起诉率和结案率仍有较大上升空间。[7]

3.举证责任的合理分配突破困境

为保证我国环境民事公益诉讼中的支持起诉原则起到实效，需要区分“可以支持起诉”与“应当支持起诉”两种情形。明确区分两种情形，有利于社会上的适格原告按有据可依，增加社会组织的起诉可能性和起诉概率。

支持起诉原则中两种情形的区分需要原告方负担相应的举证责任。对于原告方能够证明己方严重缺乏诉讼条件时，即可认定应当支持起诉。比如若原告方能够证明己方资金严重匮乏、技术条件严重欠缺等，检察机关应当支持起诉。而对于案件涉及危害十分重大、案件复杂化程度极高等应当支持起诉的情形，并且需要检察机关主动介入，检察机关也应当负担必要的举证责任。

当原告方承担举证责任的条件极度欠缺和涉及案情十分重大的情形，检察机关负责其余情况的举证责任有利于节约司法资源，实现司法效率的提高，同时规避支持起诉原则的滥用导致社会组织作用空间狭隘，避免在诉讼中处于不利地位。

四、确立我国环境民事公益诉讼举证规则

（一）确立我国环境民事公益诉讼举证规则的意义

首先，有助于明确诉讼中双方当事人的权利和义务。其次，有助于保护诉讼中双方当事人的合法权益。明确我国环境民事公益诉讼制度证据规则有助于针对不同情形，尽可能保护双方当事人的合法权益。再次，有助于诉讼过程的一致性。我国环境民事公益诉讼制度对证据规则没有明确的规定，在诉讼过程中，举证责任因法官对法条、解释的不同而不同，不利于诉讼系统化、程序化。最后，有助于环境诉讼司法专门化的实现。在我国环境诉讼的程序及实体问题很大程度参照，甚至完全依照民事诉讼的规定，但实际上，二者所涉及的法益和所追求的诉讼目的具有显著区别。明确我国环境民事公益诉讼制度证据规则将是实现环境诉讼司法专门化的重要一步。