俞东君

（南华大学，湖南 衡阳 421000）

1 现状分析

2022-2026 年是“十四五”规划和“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，2022 年《政府工作报告》提出要继续做好“六稳”“六保”工作，强化跨周期和逆周期调节，为经济平稳运行提供强有力支撑，赤字率拟按2.8%左右安排，拟安排地方政府专项债券3.65 万亿元，彰显提升积极的财政政策效能。但当前我国经济下行压力较大，随着城镇化速度的下降与地方发展模式的转变，全国范围内基建投资增速明显下降，且有逐年下降的趋势，目前的基建重心也从大基建逐渐转向新型基础设施建设。除了城市内部的核心节点之外，大部分地区的基建工作量都有了一定程度的下降。

当前，财政和货币政策以及金融市场的稳定性存在较大不确定性，且随着近年来国家金融去杠杆政策和防范地方政府债务风险的政策陆续出台，面对高质量发展的新要求和地方债务政策的高压态势，地方政府融资平台原有的发展模式已不能适应现在的市场环境，必须逐步推动转型升级，从“只管融资投资”转型为以城市建设、城市服务、城市产业3 种城市功能为导向，以公共资源利用主体、公共项目实施主体、公共利益实现主体为目标，全面深化改革创新，不断提高市场化运作水平。

2 存在的问题

2.1 项目公益性，融资难度大

城投类企业是国有资本市场化运作的专业平台，其政治背景决定了政府平台企业不能将追求经济效益作为仅有的目标，而是按照国家目标任务和布局开展相关业务，目的是优化国有资本布局、促进国有资本合理流动。城投类企业承建的项目均为公益性质，投入大、周期短且无收益，满足不了各银行的放款要求，融资难度大。发行低成本专项债均要求实现项目融资与收益的自平衡，这使得公益类项目较多的城投类企业无法获得相关投融资品种的支持，融资难度加大。因此，大部分城投类企业在进行债务融资时都会采取应收账款质押、土地资产质押、第三方担保等增信措施，这些措施与地方财政收入和支付能力有极大关联性，若资金链衔接不顺畅极易引发区域信用风险及金融风险。

2.2 市场化水平低，转型缺少载体

因城投类企业主营业务为城市基础设施建设等公益性项目，自身造血能力弱，现金流较差，大部分平台企业还未正式进入市场化运作，转型转实缺乏载体。一方面，从当地政府的统筹部署层面而言，对各类融资平台企业已就主责主业进行明确定位，将不同平台企业同性质业务子公司进行剥离，重新组合进入归属主业板块的平台企业，以此减少同质化竞争，这种方式使得承担大多数公益性项目的企业无法开展多元化产业布局，这也导致部分主业利润率较高的城投企业拥有垄断性资源；另一方面，因城投类企业大多为政府组装，其子公司也仅仅是并表关系，无实际管理权，也未享有其收益利润，这就导致虽然平台企业承接项目较多，但只能充当主业的管理角色，主责主业缺乏实体依托，“平台化”趋势严重。

2.3 负债率增长过快，债务压力庞大

一是承债体量与资产规模极不匹配，协调地方政府落实平衡资产资金十分困难；二是地方政府隐性债务问题，银保监发〔2021〕15 号文件的下发明确对承担地方政府隐性债务的企业，银行保险机构不得提供流动性贷款或流动资金贷款性质的融资，不得为其参与的专项债券项目提供配套融资，这就打破了地方政府平台“财政兜底”的幻想，导致企业资金链较为紧张；三是融资渠道单一，大部分城投类企业因资产体量小、地方财政实力弱等问题无法在债券市场进行融资，过度依赖于银行贷款、融资租赁等间接融资渠道，根据央行统计，城投类企业总负债中银行贷款比例高达80%；四是平台企业管理机制不通畅、责任归属不清晰导致历史遗留问题较明显，后续处置困难。通过经营留存及存量债务展期和借新还旧的偿债能力有限，显现的财务风险极易演化为系统性风险，进而影响整个地区的经济建设和金融环境。

2.4 资产清欠困难，缺少优质资产

经济不发达地区的地市级及县级地方城投公司资产不优不实，股权投资无收益，无主营业务收入，资金平衡能力差，无资产支撑和稳健的还款能力。城投类企业若无国有资产注入，外生增长和内生动力都较为困难，单纯依靠评估增值进行资产增长较为艰难，且一般政府委托代建工程是以资产负债平衡为原则，各项目以整体收益平衡为底线，要求项目所在县（区）给予相应资金或资产补偿，因地方财政紧张，大多采取土地资产置换方式解决，但受制于规划及指标影响，实际落实情况很不理想，难度很大。同时，按国家相关法律规定，土地出让后须在两年内开发利用，因此，该模式不仅协调落实难，还使得城投类企业存量土地持续增多。虽然目前政府倡导进行资产盘活，但大多数以地代建的土地为生地，开发价值不理想，且受到当前经济下行压力的影响，房地产行业萎靡不振，土地出让价格也受到影响。缺乏可实际运作资产导致城投类企业不仅无盈利空间，也付出大量沉没成本。

2.5 内部机制不完善，专业人才缺乏

首先，从城投类企业的人员配备来看，高管层面主要是由当地政府任命委派的体制内人员，缺乏市场化竞争力；按部门分类主要是人力、财务、融资、工程、党群、综合管理人员，相关专业技术人才的配置人数较为不足，管理压力大。其次，平台企业受到薪酬总额、发展空间等约束，未根据业务运作特点、未来价值贡献、特殊人才需求、任职能力等方面构建薪酬体系，未合理分化专业人才薪酬优势，导致体制内优秀人才不愿来企业或留在企业，待遇标准对市场化招聘中的高端管理技术人才吸引力不高，很难通过社会公开招聘得到能独当一面、操作能力强的专业人员。

3 转型建议

3.1 打造经营实体，探索业务多元化

一是明确主责主业，政府委托代建依然为城投类企业的主责主业，在财政有预算的情况下，政府依然可以将政府名下的业务交给城投类企业作为代建业主。相关代建费用和财政资金依然是城投类企业的重要收入部分，城投类企业可以在建筑工程、建筑材料中适度继续挖掘利润点和资金的留存。二是构建业务板块，根据所在城市当前发展阶段的实际情况，政府投资公司及其子公司的主营业务板块主要涉及城市建设、城市运营、资产经营、地产开发、园区建设、产业投资、物资贸易等几个重要领域，负责对上述领域进行投入，改善收入利润，并且承担着城市产业布局优化和结构调整的重任。三是储备政策性债券项目，根据发改委关于企业债的要求进行项目储备，如乡村振兴专项债、碳中和专项债、新型城镇化建设专项债、双创专项债，在政策的窗口期储备可融资项目。四是收购上市公司，逐步提高市场化板块占比，提升资本运作效率，借助规模优势淡化政府投资平台公益性色彩，在自身经营业务板块的基础上进一步拓展多元化经营领域，提升企业市场化竞争潜力。

以潍坊城投为例，2019 年之前，其主要业务板块为城市基础设施建设，供水供热、水利建设占比超70%，是一个标准的传统城投企业，收入增长缓慢、利润水平低。自2019 年开始，受到土地和房地产市场及化解隐性债务的影响，根据需求进行倒逼式市场化转型，主要是针对城市服务、城市产业板块赋予其新内涵，通过丰富业务条线，增加了贸易、园林、汽车零配件等市场化板块进行创收，贸易业务可快速做大收入，园林绿化、汽车零配件业务可做大利润，代替传统型业务成为主要收入来源，逐渐增强自身造血能力。

3.2 整合优势资源，压实地方主体责任

为整合公共资源，地方政府各条线各部门和各机构需达成高度共识，并变成自觉行动，所在城市内可以动员的各方面公共资源应当优先用于为政府投资公司“补血充电”。打通资金、政策、跨周期资源的壁垒，多要素配合，及时弥补资金缺口。注重将融资平台的作用和财政体制相配套，对税收财政、土地财政、国企财政进行更好的整合运用；重视项目收益性筹划，将部分收益性项目（如综合管廊、地下停车场等）包装进公益性项目，提升项目融资弹性，制定资金平衡方案，拓宽融资空间。在没有新的优质资产、资金注入或自有经营性业务取得一定成绩之前，暂缓承担新的融资任务。

以深圳投控为例，其着力构建资源整合、产业培育、资本运营三大核心功能，服务于城市创新驱动，产业培育发挥了国有资本基础性和先导性作用，有效融合创新链、产业链和资本链。

3.3 多手段化解隐性债务，控制债务风险

从长期角度而言，在周期调控的大背景下，提升地方政府主观能动性的前提是解决债务负担，只有地方政府轻装上阵才能心无旁骛地拉动项目建设以推动经济增长。“十四五”发展规划中也提出将稳妥化解地方隐性债务作为未来5 年的重点工作，因此，当前财政提出强化与金融系统协同配合对隐性债务实行穿透式的监管，加强对化解隐性债务情况的审计核查，确保数据的真实可靠，标志着地方化解隐性债务工作的方向有很大突破：

一是联合金融系统，对地方隐性债务的存量状况进行更深层次的统计与摸底，并根据实际情况纳入财政的监管系统，地方财政的压紧压实将持续乃至常态化；二是对债务情况的审计，将化债情况是否仅通过腾挪而进行表面化债而未实际降低债务风险作为重点审计问题；三是穿透式监管，自2018 年以来，财政、国资、金融系统多头管理的现象得到了很大改善，当前已经具备了联合监管、穿透监管的基本条件，未来财政监管将综合考虑地方财政、地方国资、地方金融的实际情况，综合考虑财政风险、企业风险、金融风险，通过统筹管理，控制风险的积累与形成，并联合挤压隐性债务的存在空间。

3.4 争取注入优质资产，加强对存量资产的管理规划

做实做强资产是做大做强城投的关键。地方政府需建立可行的资产注入方案，并严格落实，通过加大财政资金支持及将存量资产变现等方式逐步消化债务，减轻利息支出负担。加快存量土地开发变现，缓解债务压力。

加强对存量资产的管理规划是长远保障，随着基建市场化工作的不断推进，各类基建投资企业形成的基建资产也越来越多，在金融工具证券化不断发展的今天，急需对存量资产进行规划与管理，根据市场的资金成本走势与实际需求选择资产证券化工具。一方面是提高存量资产的使用效率，提升经济发展质量；另一方面是改善地方政府的资产负债表，提高财政资金的使用效率。

3.5 配强管理团队，创新人才选拔培养机制

首先是配强管理团队，按照城投类企业的核心能力要求配强管理团队，选拔任命得到各方面认可、能力和资源与公司发展战略相匹配的公司领导班子成员，既能整合本地资源，还能高效对接外部资源，实现可持续基础上的高质量发展。

其次是创新人才内部竞争机制，实现绩效评价体系的完善与正常运行，并保障集团在现有绩效考核制度的基础上，参考先进企业的绩效考评办法，在结合集团及各子公司经营目标完成情况的同时，起到激励员工的作用；通过系统性与针对性的培训、岗位拓展和轮岗锻炼来提升员工的职业能力，并为员工培训、人才储备及梯队培养建设提供依据；通过引进有行业经验的优秀社会人才，提升集团人才储备质量；与重点高校相关专业建立合作关系，成为高校毕业生就业实习基地，保障集团的人才供应。

3.6 整合多家平台，形成区域大一统格局

按照集团化、实体化、多元化、规范化、专业化、市场化改革方向，以条件合适的主要融资平台为整合主体，将区域范围内的国有资产、公共资源、特许权利和人力资源进行全面整合，并划分为多个主营业务板块，组建成为1～2 个规模巨大、应用板块众多、治理结构规范、经营管理高效的“1+N”结构的政府投资公司。针对整合后的政府投资公司进行国有股权的归集，实现对各业务板块的培育、管理与控制，通过资源整合、业务整合、结构整合和人才整合提升外部信用评级，进而实现多元化的低成本融资。形成规模效应和头部效应，构建产业基金群，建设城市功能集群，实现国资国企大发展和国有资本大运作。

3.7 持续开拓资金来源，建立可持续投融资机制

在防范化解地方债务风险的背景下，如何满足政府合理投融资需求是一个值得深究的问题。首先就政府层面，鼓励银行业金融机构发放中长期贷款和相关企业发行新兴城镇化建设专项企业债券，并规范推广PPP 模式，引入基础设施RETS 来满足企业融资需求。对未符合条件的区县城投公司融资需求或将通过发行城镇专项债予以满足。其次就企业层面，根据自身财务状况和各项目推进情况制定配套的资金筹措计划，拓展多元化融资渠道，在守住资产负债率警戒线的基础上，合理筹划融资结构（如发行股票、特许融资权等），采取以直接融资方式为主、间接融资方式为辅的方针，按照方案择优的原则，提前筹措好各项目资金，不断提升政府投资公司的可持续投融资能力和高质量发展能力。

4 结语

转型之路并非一朝一夕，总而言之，城投类企业应该立足本地实际，基于底层逻辑，将政府性资源优势转化为市场空间拓展优势，将政府给项目转变为自身开拓项目；坚持问题导向，以经营效益为核心，完善债务管理和风险管控，弥补内部管理机制缺陷，形成融资、投资、建设、管理、运营五位一体的全产业链模式，进而实现高质量发展。