榆中县自然资源局 岳杨成

在当前我国村庄发展状况日益改善的情况下，对村庄用地的规划设计要做到科学化、理性化，运用评价与反馈、高效控制等手段来处理当前村庄建设中存在的问题。而在实施土地利用的同时，也要考虑到如何合理利用好土地资源，尤其是要在改善村庄环境、项目建设、交通发展、生产生活等方面提供健全的配套设施，同时还要注重保护村庄发展，要注重发展和保护相结合，促进村庄生态环境与经济共同进步。

一、村庄规划的重要作用

村庄规划是我国“5级3类”国土空间规划体系的具体内容之一，首先，确保村庄高水平的规划十分重要，重点是确保村庄地区的合理利用，避免村庄产业发展中土地资源短缺，从而确保土地总需求和土地平衡，对村庄建设和经济发展起着重要作用。其次，由于我国现实状况十分复杂，存在着诸多矛盾，因此，在实施的时候，必须要考虑很多现实问题，必须要与相应的计划进行有效协调，不然就会遇到各种问题。因此，要根据现有的数据，结合实际，根据老百姓的需求制定村庄规划，减少在实施中遇到的各种问题，从而为村庄规划的实施和项目的实施，提供准确的数据支撑。同时，还可以确保村庄规划和建设符合国土空间需要，防止村庄在进行各种规划和施工过程中产生浪费，从而提高村庄区域的利用效益，为村庄规划和相关项目的实施提供充分的用地[1]。

二、村庄规划特点

（一）准确的资料

由于资料采集方法的差异，使得资料的精度难以保证。规划编制技术人员须驻村开展详细调查，在深入了解村民意愿的基础上，开展规划方案编制。要综合应用相关部门已有工作基础，充分吸纳村民代表、本地乡贤能人及有关方面的意见和建议，做好全过程规划工作记录，保障规划成果质量。目前，村庄规划中普遍采用大尺度测量的现况地图，大尺度地图可以有效地改善数据的连贯性。要确保资料的真实性，特别是对永久基本农田的保护与建设用地指标，需要确保资料的准确性，以确保村庄居民的权益得到切实的保障。

（二）可操作性强

村庄建设是一个涉及范围广、工作量大的项目，涉及区域开发的位置、产业的选择、区域划分等。其中包括土地、基本农田、村庄居民点等的保护与维护。要使村庄规划高效可靠，就必须把规划作为清晰的发展方向，全面掌握村庄发展现状，准确把握各级政府政策要求。收集内容需全面，主要包括社会经济、区位交通、自然环境、土地利用、村庄建设、历史文化、现行规划和政策文件等内容。必要时应及时补充完善收集内容并根据具体的规划方法加以实施，从而提高规划的实用性，确保规划的可操作性。

三、国土空间规划对村庄规划的影响与要求

（一）对村庄规划的要求

国土空间规划是乡村规划的依据，在土地利用与土地资源和谐统一的前提下，合理地处理好村庄地区的发展和环境问题;新规定包括合理利用和批准用地，以降低人为破坏行为。在保证农业可持续发展的前提下，必须对耕地进行有效的保护;根据地区特征，制订相应的发展策略，确保项目的实施效果。按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的要求，依据上位规划和村庄分类成果，充分考虑村庄资源禀赋、经济社会发展和人居环境整治等要求，合理确定村庄发展定位，明确村庄近、远期发展目标。

（二）对村庄规划的影响

在实施土地利用的过程中，必须重视村庄发展状况和今后发展趋向，同时要注意村庄发展、经济发展、土地开发等方面的不利因素。在经济发展、国土空间规划等领域，要保证不以生态为代价，对用地进行分类，对用地进行合理划分，对用地的使用审批要符合国家发展战略，对村庄建设要做到精准。

四、国土空间规划体系现状

在我国的城镇化进程中，生态文明的迅速发展和空间布局的优化，是实现区域发展的关键。党的十九大第一次指出，要实施村庄发展战略，突出村庄问题、农民问题、村庄产业问题和生活条件问题，真正实现村庄振兴，村庄发展规划必须遵循以下原则:一是坚持以人为本的原则，积极改善居住区的居住条件，有效解决农民的居住空间和居住条件问题；二是因地制宜，挖掘和振兴村庄特色产业，兼顾历史文化遗产，带动村庄生产和发展；三是，坚持以“底线思维”为依据，坚持以“生态和谐”为核心的村庄生态保护模式；推进“五位一体”，以“多规合一”为指导，科学合理、完善、绿色村庄发展蓝图。

五、国土空间规划体系下村庄规划中面临的问题

（一）各编制机构技术水准不高，无法保证成果质量

当前，我国村庄土地利用总体规划设计中，面临着制约村庄建设的制约因素。国土空间规划体系和国家政策都是为了促进群众的积极性，但是对于村庄规划，并没有制定科学的、严格的法规，这就造成了很多非正规的规划队伍和组织，在没有接触到村庄规划的时候，就直接投入编制工作，致使村庄规划编制水平参差不齐，严重影响编制质量[2]。

（二）各地区对村庄规划的困惑

目前，在制定村庄规划时，必须要获得详细、准确的村庄计划资料，而许多地方的村庄居民对村庄规划的理解不够，对村庄规划的目的和功能缺乏清晰的理解，从而使村庄规划设计和实施中无法起到推动作用。

（三）部分地区尚未出台相关标准指南

当前，许多地区对村庄规划和规范制定不够清楚，不能适应当地的具体要求，有的地方村庄规划与现实相抵触，使其在实践中无法落实。此外，在原有的规划体系下，村级规划的性质、领导单位、类型和方向是多样的，如原国土部门的村级土地利用规划、建设部门的新村庄建设规划等规划村庄景观重建等。此外，各地制定的规范和技术标准也出现了一定的差异，导致规划目标、基础、用地空间分布、控制规范等方面的矛盾，导致目前还处于初步研究和整合过程中，难以形成有效的整合。比如，一些省份已经制定了指导意见，但是有些省份并没有对此进行规定。此外，在编制指南的深度上也表现出了差异。

六、村庄规划编制的空间规划思路

（一）确立分类思路

在进行村庄土地分类时，要有清晰的归类，将用地分为居住用地、服务用地、工业用地等，对于本身的规定的18亿亩耕地红线等必须要切合要求进行保护，而农用地和生态用地等保障必须要提前预留，并切合不同村庄的实际生态差异。对土地分类的准确分类要按照分类标准、建设需求和多项标准的要求来综合考虑，对土地的各种性质要有统一的代码来表达，确保不会出现重复和遗漏。在基本类别划分完毕后，可以通过大量的数据进行衔接性的调节与优化，同时也可以对土地计划的编制进行比较，从而使得土地的实际开发与施工相适应，形成一个比较合理的参照。在进行土地分类时应注意用地施工与细节问题，并从具体的规划层面进行具体的处理[3]。

（二）国家应制定相应的政策

村庄的发展是国家和政府高度关注的一项重要工作，也是积极解决村庄、农民问题的一项重要举措。因此，国家要制定相应的政策，并与各地的各级政府共同努力，加强对村庄规划的监管，使村庄发展的各项政策真正发挥其应有的作用。政策要做到协调村庄发展的目标，主动贯彻落实上级规划，确定发展与保护等方面的目标，严格遵守基准;根据实际情况，结合城乡基础设施发展和公共设施建设的需要，确定村庄基础设施建设、设施规模、标准等。建立覆盖城乡、利益共享的村庄基础设施和社会制度体系。合理安排村庄房屋布局，科学确定用地范围，按照生态文明、历史文化传统与保护、产业发展空间、村庄保护等进行村庄建设规划。通过严格审查和严格控制，发放乡村建设许可证，村庄规划受到严格控制[4]。

（三）完善技术统一

以第三次国土调查（下文简称“三调”）的行政村界线为规划范围，按照《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》（自然资办发〔2020〕51号），细化现状调查和评估，统一底图底数。底图数学基础采用2000国家大地坐标系、1985 国家高程基准，高斯-克吕格投影3°分带。村域采用与“三调”成果一致的比例尺底图和1:5000-1:10000 比例尺地形图数据，以土地利用现状变更调查、地籍调查数据、正射影像、农村土地承包经营权确权登记发证数据及地理国情监测、地质环境、林草、矿产等专项自然资源调查为补充；重点区域（村庄核心区、农村居民点、建设空间布局等）规划用图，根据区域面积大小和要素负载量，采用 1:500-1:1000现势性好的数字地形图（数字地形图测绘需延伸至规划线外100米），并以农村地籍调查、农房调查成果为补充。

在底图的编制过程中，要注重建立统一的要求，以一幅地图覆盖当地发展需要，并严格执行规范问题，并随时对现实情况进行更新和修正，使得底图模式更为科学、合理。在底图上要进行数据和信息的整合，便于管理者迅速了解各个地区的地质情况、发展需求和特征编码，避免重复阅读造成的麻烦。针对基底图中标度规格不一致的问题，可以采用辅助绘图的方法加以改进，尤其是在普通地区，居住条件比较好，必须是1:500，而在更大的地区，可以采用1:1500-1:2000的比例尺，这样可以提高底图的设计速度。每个地区的详细资料都是先去现场调查得到的，不能随便填，以免耽误以后的发展。在绘制好底图后，要使用评价系统进行检查，主要涉及边界融合、数据获取等。

（四）从单一的村庄规划到多方位的空间规划转变

在新社会和经济制度条件下，我国的农业经济发展步伐也得到了显著的提高。面对日益复杂、变化的市场，村庄经济若不能适时地进行调整与革新，最终将会在激烈的市场竞争中被击垮。唯有在现实基础上进行全方位的策划，方能走在业界前列，并能起到带头效果。在整个计划过程中，要及时地找出存在的问题，并进行正面的调节，以保证当前生产和管理方式与当前社会发展需要相适应，从而增强村庄竞争力。所以，整体规划要突出全方位、精细化等多方面的考核，坚持“稳定发展”方针，充分关注村庄经济发展，并制定出最优实施计划。在建筑空间布局上，应注意设计的实用性，充分运用已有的建筑面积，并进行科学分区。与此同时，应重视公共用地的使用，加强对空间的定量评价，保证特定的执行计划与居民实际生活需要相一致。夯实基层，建设现代新市镇，加强基层建设，加强养护，提高行政效能，坚持以可持续发展形态进行整体统筹。

（五）公众参与管理

在编制村庄规划时，不仅要从发展要求和顶层设计出发，还要结合村民和村委会的建议，制定出更为科学、可行的发展计划。村委会和规划者需要事先进行交流，听取他们的建议，采集村民对于城镇化、村庄生态环境保护、公共服务设施、宅基地、农宅建设、村容村貌等各方面的诉求，分析确定村庄发展需求和重点，建立村庄发展需求台账。让更多的人加入到规划中来。规划者要做好现场调研，搜集数据，采取驻村形式，了解地方发展需要，保证规划方案能更好地满足村民需要。在收集村民们建议时，难免会出现一些不一致的情况，这就需要村委会协调，保证项目的顺利实施。有些大学和社会组织也可以融入村庄规划之中，通过多种形式的合作，使村庄的空间布局更加合理、更加完善。

（六）发掘村庄文化特点，保留村庄文化

一些地方在发展村庄经济过程中，由于环境破坏严重，盲目模仿别人的施工计划，对此相关单位要采取积极措施，改进管理措施，强化环境和人文环境。在发展过程中，应注意保持生态环境的原貌和独特景观特色。同时，通过引入适合本地经济发展的产业，保持本地传统文化，建设具有地域特征的村庄经济。

（七）因地制宜进行村庄规划编制

在新时期，要实现区域经济创新与发展，必须把空间规划工作做好，以促进地方稳定发展。要在上级规划的指引下，正确认识经济发展的种种缺陷，坚持可持续发展之路。要避免当前的社会矛盾，必须确定发展方向，制定出科学化、标准化的村庄规划制度，才能为村庄发展提供一条合理途径。可以选取具有代表性的村庄作为试点，对其发展状况进行深度分析，并根据现行的相关规定，进行综合计划，并进行实地调研，发现存在的问题。要在最后规划思想下，确定发展方向，搞好整体控制，提高农业经济效益、保持生态均衡、土地资源合理使用、乡土文化保存和乡土景观。在不毁坏土地、林地的前提下，做好区域设施的维修，做好相应的预防工作，为区域的发展打下坚实的地基。我们要坚持绿色的可持续发展之路，以改善本地人民的生存环境，促进村庄地区的经济发展，并为未来村庄发展制定完整的、高标准制度[5]。

（八）资料技术的运用

大数据技术的普及，可以很好地解决人力资源问题，同时也可以帮助农民进行更好的评价。利用大范围的海量资料收集，可以对已有的土地与环境承载指数进行检测与验证，从而得出更为科学的发展与分析结论。在大数据技术作用下，可以实现对村庄生产空间、生活空间、生态空间的控制，并针对不同地域的地质状况进行有效的协调，使现有用地最大限度地实现经济效益，同时也使经济发展与环保得到充分协调。在大数据技术下，区域计划可以根据活动强度、联系和偏好等因素进行全面综合评价，并运用相应的顶层结构来进行现有的计划测量，通过对各类形式指标要求进行分析，从而制定出最佳的村庄规划。

七、结论

在当前国土空间规划体系下村庄规划具有举足轻重的地位，作为社会主义国家，村庄建设应更加重视人民群众的主体性。在现有村庄发展有关准则的指引下，有重点地进行相应的政策调整。要进一步细化分类，统筹谋划，强化编制单位，提高总体水准。在实施计划的同时，要明确工作目标，发现问题，制订实施规范，提高当前规划人员的整体素质，重视技术和方法的引导，制定统一的参照准则。