绍兴市上虞区综合行政执法局 叶涛，沈月娥，钟莹，张家昊

随着“大综合一体化”行政执法改革的深入，执法权限和力量下沉的执法专业性提升、执法和监管分离的协调等问题凸显出来：一是职能部门推诿扯皮[1]，由于部门间职责边界不清晰，导致出现群众投诉响应慢、协同联动不及时、问题移交和处置不到位等矛盾和问题；二是基层小微事件处置慢，部分易发现、易当场处置的事件基层仍习惯性通过基层治理四平台报送、流转、派单，底层小微事件分散处置能力和效率低下；三是违法行为执法难，乡镇（街道）尤其是村社一级执法力量单薄，执法相关人员能力不强、办案经验不足等短板仍然突出，部分违法行为由于没有第一时间固定证据，导致后面调查取证和行政处罚困难。

针对上述现实问题，绍兴市上虞区2022年7月份以来聚焦基层所需，坚持先行先试，执法力量向村社基层延伸，整合网格力量，创新设立“村社综合执法联络站”，着力构建区镇村三级上下联动、部门间横向协同的治理新格局，推动大量轻微简易事件在村社层级快速处置，复杂疑难案件上报乡镇和区级层面有效解决，实现90%以上的问题和矛盾在基层就地解决。

一、上虞区三级行政执法工作体系的主要做法、创新点和成效

（一）主要做法

1.建立区镇村分级分责组织体系

（1）创新村社综合执法联络站。按照一名站长、一名执法队员和N名网格员的“1+1+N”架构，建设村社综合执法联络站，充实基层执法力量。联络站由村、社区主要负责人担任站长，执法队员担任联络员，网格员为成员，实行驻点挂牌上岗，固化“周三服务日”长效机制，充分发挥劝阻违法行为、收集违法线索、化解矛盾纠纷等作用，推动执法力量进一步向村社下沉。

（2）做实乡镇综合执法队伍。在乡镇街道党委政府统领下，大力推进综合执法中队、基层站所力量整合，成立并做实乡镇综合行政执法队伍，围绕跨领域、多频次执法事项，全面推行辖区内“综合查一次”，及时处置工地扬尘、噪声扰民、餐饮油烟、卫生保洁等群众身边的“民生小事”，开展各类普法宣传，增强居民遵纪守法意识，累计开展“综合查一次”116次、普法教育28次、解决村社基层社会治理中问题143个。

（3）加强区级部门协同联动。成立区综合执法指导办公室，建立“1+8”行政执法队伍统筹协调指挥体系，进一步完善综合执法部门与专业执法部门间协作配合工作机制，实现镇、村诉求一呼即应。多部门联合会商、实地走访、协同处置，着力破解职责不清、执法交叉、执法空白等问题。今年以来，区级部门累计协助乡镇（街道）开展联合整治60余次，处理12345等投诉件279件。

2.构建区镇村协同的组织运作机制

（1）三级循环的分类处置。根据事件的复杂和难易程度，实施村社小循环、乡镇（街道）大循环、区级“兜底环”的三级分类处置模式。村社综合执法联络站接到轻微简易事件后，当场进行处置反馈，实现村社小循环的最快处置；不能及时处置的复杂案件由村社综合执法联络站上报至乡镇（街道）综合执法队，乡镇（街道）综合执法队在联络站配合下达到案件现场进行处置，实现乡镇（街道）大循环；疑难案件由乡镇（街道）综合执法队上报至区级执法部门处理，实现区级“兜底环”。

（2）“三个一“的限时处置。为提高执法效率，实施“三个一”限时制度，即一小时响应、一日处置、一周反馈。对于复杂案件，要求乡镇（街道）综合执法队一小时内受理到达现场，进行处置并固定证据，涉案事件于当日进入处置流程。对于疑难案件，区级执法部门当日受理到达现场处置，村社综合执法联络站持续跟进，并于一周内向群众反馈处置情况，完成案事件处置闭环及群众干部评价意见征询。

（3）上下畅通的高效指挥。以“实战实用”为导向，打造村社综合执法联络站—乡镇（街道）综合执法队—区级综合执法指挥中心上下畅通的高效指挥体系。下级无法处置的事件及时上报给上级，由上级指挥调度执法力量进行处置。乡镇（街道）综合执法队伍统筹协调指挥乡镇（街道）及部门下沉执法力量处置复杂案件，疑难案件由区级综合执法指挥中心按照部门职责，点对点推送指令，扁平化指挥调度，闭环式处置化解，全面提高跨部门联动能力[2]。同时，不断优化物联设备系统的智能化水平，提高违法事件的智能发现比例，实现问题自动生成、平台自主指令、执法力量即时反应的新格局。

3.加强三级行政执法工作体系的保障措施

（1）与党建平台协同联动。以村社综合执法联络站为圆心，依托“志愿汇”等党建平台，建立志愿服务网点、党员服务网络和社会服务网络，打通“党建+公益”的线上线下联通路径，不断延伸服务半径，形成多位一体的社会服务网格。实施“村社联勤、部门联动、问题联治”三联工作法，切实把小问题小隐患化解在基层、消除在萌芽。截至目前，各联络站共排查隐患问题156个，实现问题及时处置，服务保障到位。

（2）强化监督与考核。强化和落实乡镇综合行政执法队负责村社综合执法联络站及其站长的监督与考核，站长负责对联络站内的专兼职网格员工作的监督与考核，联络员的考核由乡镇合行政执法队和村社综合执法联络实行双监督和考核，并将考核结果纳入他们的日常和年度工作考核中，并增设村社综合执法联络站工作专项考核绩效奖金，与考核结果挂钩。

（3）打造基层全科执法队伍。加大导师帮带、岗位练兵、以案代训等工作力度，打破部门职责壁垒，畅通信息共享渠道[3]，推动基层执法人员从“专科医生”转变为“全科医生”，为村社综合执法联络站提供强有力人才支撑。通过24小时浸入式管理，基层全科执法人员及时协调群众各方面诉求，做到未雨绸缪、提前介入，主动作为、及时化解，最大限度地实现了把问题化解在基层、把问题解决在源头，打通基层执法“最后一公里”。

（二）主要创新点

（1）执法队员进一步向村社网格延伸。目前浙江省大综合一体化改革要求执法人员下沉乡镇（街道）组建乡镇（街道）综合行政执法队，上虞区在此基础上做了进一步的探索，指定一名执法队员下联村社及网格，挂牌上岗，并固化“周三服务日”长效机制，实现执法力量向村社网格延伸，有利于及时有效解决基层治理问题。

（2）执法力量在村社层级进行整合。上虞区在实施执法队员下联村社及网格的基础上，进一步整合和发挥网格员的力量，组建村社层级的综合执法联络站，有固定场所，实体化运作，并由村社主要负责人担任站长，统筹协调村社层级的执法力量，做实行政执法的“最后一公里”。

（3）区（县）镇村三级分类处置。上虞区通过做实村社综合执法联络站，实现在村社层级以最快的速度处置轻微简易事件，处置效率大大提高，同时通过清单管理，村社层级很容易识别复杂疑难案件，第一时间上报，并协同乡镇（街道）和区级部门，上下联动做好事件的有效处置。

（三）主要成效

一是三级执法体系全面建立，区级专业执法队伍精简至8支，区级层面形成“1+8”的“综合执法+专业执法”体系，镇级层面“一支队伍管执法”全面覆盖，20个乡镇街道全域赋权，村社层面建立综合执法联络站169家，社会治理难度大的村社全面覆盖。二是执法协同进一步加强，实现纵向区镇村三级和横向部门间协同响应率100%，联合监管检查任务完成率、问题案件及时移交率、处罚任务及时响应率均达到100%，执法人员出动人次减少20%。三是执法效果进一步提升，2022年7月份改革以来，实现部门间响应率100%，执法人员出动人次减少20%，接受并处置群众投诉156起，事件处置效率提升1.5天∕件，群众重复投诉举报大幅度下降，投诉举报满意度提升至98%。

二、上虞三级行政执法工作体系有待进一步解决的问题

（1）三级行政执法工作体系建设目标有待进一步深化和完善。目前上虞区的三级行政执法工作体系建设目标侧重过程性建设目标，主要体现在建立村社综合行政执法站，执法力量向基层延伸，贯通村社、乡镇和区级的三级行政执法体系，实现行政执法与基层治理网格的深度融合等，没有强调三级行政执法体系最终指向的结果性目标，目标体系有待深化和完善。

（2）三级循环分类处置的适用条件有待进一步规范，运行方式和机制有待进一步明确。目前上虞区对三级循环处置的事件做了基本的定性划分，村社小循环处置轻微简易案件，乡镇（街道）大循环处置复杂案件，区级“兜底环”对应疑难案件，但在实际操作中不太容易区分案件性质，而且不同村社、乡镇对案件的判断标准可能不一样，导致判断结果也不一样。在运行方式和机制上，目前对处置时间提出了“三个一”的要求，但具体处置流程有待进一步明确。

（3）三级行政执法工作的监督、考核和激励体系有待进一步加强和完善。目前在乡镇（街道）、区级层面的行政执法监督、考核和激励体系已经初步建立，但在三级体系协同的监督、考核和激励需进一步完善。村社层面综合执法联络站的全面系统的监督、考核和激励体系目前还建立，尤其是对联络站站长、网格员成员、执法人员联络员履责的监督、考核和激励体系亟须进行研究构建。

（4）村社综合执法联络站的工作职责有待进一步界定和完善。目前村社综合执法联络站的工作职责是行政执法监督、矛盾纠纷调解、违法行为预警、参与基层治理和开展法治宣传等五个方面。在职责界定中没有突出行政违法行为的发现、轻微简易事件的处置、复杂疑难事件的上报等重要工作，同时村社综合执法联络站作为向基层延伸的执法力量承担行政执法监督职责不是很合适，另外矛盾纠纷调解可以作为参与基层治理的一部分工作。

（5）村社综合执法联络站组成人员的专业能力有待大力加强。村社综合执法联络站里的站长和网格员由于执法专业能力缺乏，要还发挥他们发现违法行为、收集违法线索、劝阻违法行为等方面的作用面临很大挑战，同时联络员一般是综合执法条线的队员或某一条线的队员，属于“专科医生”，在处置村社量大面广的轻微简易事件时，也面临专业能力不足的问题。

（6）村社综合执法联络站的数字化运用有待突破。目前浙江省级统建的“大综合一体化”执法监管数字应用设计没有考虑村社层级端口，上虞区探索的三级行政执法工作体系的最基层村社综合执法联络站面临如何纳入浙江省“大综合一体化”执法监管数字应用平台的现实问题，进而影响基层行政执法效率和能力。

三、下一步完善上虞三级行政执法工作体系的思考

基于亟待解决的问题，提出进一步完善三级行政执法工作体系的设想：

（一）改进三级行政执法工作体系的建设举措

（1）以清单化的方式规范三级循环分类处置的适用条件。鉴于轻微简易案件多、复杂疑难案件少的特点，并根据试点推进的事件积累，梳理乡镇层面处理的复杂案件清单、区级层面处置的疑难案件清单，这两张清单有利于村社、乡镇准确判断案件性质，及时将案件上报给乡镇和区级，有利于执法资源的高效利用，案事件快速高效处置。

（2）进一步加强村社综合执法联络站的组织能力建设。在村社综合执法联络站工作职责方面，强调行政违法行为的发现、轻微简易事件的处置、复杂疑难事件的上报等重要工作，同时将矛盾纠纷调解职责纳入参与基层治理工作中。在专业能力提升方面，加强对村社综合执法联络站站长和专兼职网格员的与工作职责相关的执法专业能力培训，通过理论学习与培训、部门间互派人员短期互助、参加乡镇跨条线执法小组等途径加大联络员“全科执法”的培训，提升联络员在村社的执法能力和效率。做好与其他基层站所的整合融合工作。

（3）建立村社综合执法联络站的监督、考核和激励机制。乡镇综合行政执法队负责村社综合执法联络站及其站长的监督和考核，站长负责对联络站内的专兼职网格员工作的监督和考核，联络员的考核由乡镇合行政执法队和村社综合执法联络实行双监督和考核，并将考核结果纳入他们的日常和年度工作考核中。增设村社综合执法联络站工作专项考核绩效奖金，并与考核结果挂钩。

（4）推进村社综合执法联络站的规范化建设。随着村社综合执法联络站试点工作的深入，将从硬件、人员、组织、制度等方面推进村社综合执法联络站的规范化建设[6]，并定期开展规范化村社综合执法联络站的星级评选评比工作。条件成熟后实施村社综合执法联络站建设的标准化研究，争取上升为省级、国家标准，更好地在全省全国推广上虞村社综合执法联络站经验和样板。

（5）提高村社综合执法联络站的数字化应用，强化数字赋能。将与省综合执法指导办对接，争取村社综合执法联络站与浙江省统建“大综合一体化”执法监管应用平台的接口许可，并根据村社综合执法联络站发挥的功能作用开发相应的个性化模块，融入“大综合一体化”执法监管应用平台，真正提高村社综合执法联络站的数字化应用[5]，提高基层执法能力和效率。

（二）加强三级行政执法工作体系的建设保障

为更好地推进三级行政执法工作体系建设的试点扩面，全面推广，需要从思想、组织、人员、资金和制度等方面加强支撑保障。

（1）进一步提高认识，加强组织领导。把三级行政执法工作体系打造成上虞区“大综合一体化”行政执法改革最具辨识度改革成果的高度推进三级行政执法工作体系建设。从相关部门抽调精干人员组成改革专班，区级领导挂帅，在短时间内集中推进三级行政执法工作体系改革工作。

（2）加强动员和培训，确保人员到位。通过政法委做好网格员承担村社综合执法联络站工作的动员，通条线执法部门做好执法人员下联村社网格的动员。加强村社综合执法联络站站长和网格员的执法相关培训，加强联络员的“全科执法”培训，确保人员的能力与职责要求相匹配。

（3）加大配套的投入，确保资金保障。根据改革的进程，改革配套所需的投入，做好资金需求预测，主要覆盖联络站建设、激励资金安排、数字化建设经费、改革推进经费等，切实做好改革资金保障到位。

（4）强化顶层的设计，供给保障制度。将进一步加强与省级部门的沟通对接[4]，借助第三方智库力量，做好改革顶层设计，出台相关的政策和文件，指导改革的不断深化和推进。随着改革的深入，做好总结提炼提升工作，不断优化改革的相关制度，为改革提供更为坚实的制度保障。