浙江农林大学文法学院 田泓冰

我国耕地占补平衡政策自1988年实行以来，在把握“耕地红线”上发挥了至关重要的作用。然而不可辩驳的是由于政策执行的偏移，“占优补劣”“实占虚补”的现象频发，致使耕地质量下滑、生态退化问题愈演愈烈[1]，使得我国耕地占补平衡政策实施与“数量、质量、生态”三位一体的耕地保护要求相去甚远。

一、困境：占补政策的法治缺失

（一）占补权责主体错位

《土地管理法》四十四条将土地性质转变的审批权赋予了地方政府，并在三十条规定中将对新垦耕地验收监督权力赋予了地方政府。仔细推敲会发现，在现行的央地财政分权机制下，土地财政诱惑极大，土地所能带来的外部资源颇丰，比起收益甚少的传统农业经济，非农发展成为地方财政收入的支柱。为谋求土地利益最大化，政府倾向于在审批环节减少对招商引资主体的限制，在验收环节减少对于其过分的惩戒，造成了耕地占用审批不严、耕地回补监管放任的情势。

此外耕地回补义务主体的轻易转换，使得政府在占补平衡实施中扮演了多个角色。耕地补充通常需要借助行政力量进行宏观调控，一般商事主体很难独立完成，所以《土地管理法》中规定可以通过缴纳耕地开垦费用，让政府代替企业进行补地。可想而知，具有补地义务的商事主体通常会选择一劳永逸的补偿方式——缴费，让政府对耕地进行回补。这也轻易将补地义务主体从用地单位变为了政府，由此形成的制度实施闭环：政府批地——政府补地——政府验收。至此，政府成了耕地占补平衡政策执行中的权利主体与义务主体甚至还兼具监督主体。当政府陷入多元主体利益冲突的矛盾之中时，直接导致其在政策实施中采取利于自身的偏差行为。具体的偏差表现便是滥用其土地规划权，让“占优补劣”成为“政绩智慧”，优先出让区位条件更佳的优质耕地，将回补耕地置于偏远区位，来谋取更大的商业利益。但政府却忽略了这些偏远区域往往水源、交通条件不佳，生态环境脆弱。不仅造成回补耕地质量普遍低下，且盲目开垦极易导致生态破坏。显然，这与追求耕地质量与生态双平衡的占补政策要求背道而驰。

（二）占补激励机制粗疏

在耕地占补平衡政策落实中，土地开垦与管护责任均是由村集体或农户承担，但由于制度设置中对于新耕土地产权不明、农业补贴力度不大，生态补偿规范粗疏，使得农户游离在占补平衡措施之外。首先对新开垦耕地收益分配权被赋予了村集体，村集体的普遍操作是将耕地面积的增加与农户社保收益相互勾连，以期达到农户收益增加的激励效果。但一方面大部分的村集体成员早已外出打工，农村土地资源也在村集体内外部不断地进行流转，土地产权关系混乱，不仅造成确权困难，也让村集体成员对于耕地管护既无认同感也无责任感。另一方面简单将新增土地数量折算成社保发放，混淆了政府提供公共服务的义务与对农户管护土地提供经济补贴的激励，难以激发农户管护耕地的热情。

同时政府经济补贴长效性不足与耕地生态补偿机制的缺位直接导致农民管护耕地的积极性不高。目前与耕地生态补偿有关的规定，散布在不同法律文件和不同部门与地方政府的规范性文件中，缺乏权威性，在实践中难以有效落实。故地方政府以种植补贴的方式进行生态补偿，普遍将土地产出等经济价值作为补偿依据，即耕地是否在耕种，是否有所产出。这样大大降低生态补偿的标准和农民可能获得的补偿性收入，不利于调动农民参与耕地生态保护的积极性。单纯的经济直补，未重视水田设施等基础设施建设，也未让因管护耕地带来的收益转化到保护耕地生态价值上，以至于一旦补贴中止，由于农业经济收益低下，支出大于收益的农户必然会选择搁荒土地。

（三）占补外部监管乏力

土地督察是我国对耕地占补平衡政策实施情况进行外部监督的主要方式。该制度脱胎于《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》，升华于新《土地管理法》，但现今仍旧未有单独立法，使得该制度在督察程序、土地违法行为纠正、法律责任方面的操作性规范缺失[2]。土地督察通过整改、约谈等方式约束政府的土地管理行为，其所采取的问责纠错方式依旧能摆脱行政内部监督模式的束缚[3]，这也意味着对于耕地占补平衡政策实施监管仍旧只能依靠行政力量。缺乏外部力量（司法权）的介入，让占补平衡政策实施如同雾里看花，消失在民众的视野中。在耕地保护领域中，司法力量的介入具有天然壁垒，一是耕地占补平衡实质上偏向于公益性，其实施目的在于保障我国粮食产量的稳定，所以在实施中很少涉及个人利益，导致公众司法参与性低。《土地管理法》第七条中对于公众监督给予了制度支撑，但相关配套的司法程序仍未落实，当出现外部监管私主体缺乏相关利益激励，行政主体以内部约束作为主要监督方式的情况，导致了司法程序在耕地占补平衡制度运行中很难介入，未形成行政权、司法权、检察权在耕地保护领域的合力。

二、成因：占补执行结构桎梏

从占补平衡政策的实施结构与过程来看，该政策内嵌于“以县为主”的经济发展体制和项目制实施模式。为谋求土地财政，县域经济体往往选择性地执行中央占补政策，再加上项目制下农民参与和动员程度的不足，造成了监督不严、激励不足的运行窘境。

（一）央地利益博弈：地方机会主义泛滥

自分税制改革以来，“以县为主”的经济发展模式推动地方经济快速发展的同时，也促使地方政府开始追求“非预算收入”和“预算外收入”财政转移，使得“土地财政”成为地区经济发展的抓手[4]。地方受到地区性需求的刺激与晋升锦标赛理论的诱导，其利益追求往往与中央存在偏差。当耕地资源已经是地方政府“以地谋发展”的土地财政及土地金融模式中的核心要素时，尽管中央政府建立了以耕地保护为核心的土地管控机制，设置了禁止逾越的政策“红线”，但在以GDP为核心的晋升锦标赛体系下，地方政府并不会形成耕地保护的锦标竞争，却会在经济发展的压力与政绩评价机制的错位中迷失。当地方政府处于“多用地”的经济驱动与土地严控形成的“用地风险”的矛盾之下时，便产生了扭曲的执行思路——把握用地底线下多用地。这种地方机会主义思想的泛滥，造成了地方往往选择采取通过在数据上造假（占多补少）、低水平完成补充项目（占优补劣）等方式，选择性执行中央占补平衡政策。

（二）“项目制”执行方式：实施持续性难兼顾

在我国，耕地占补平衡政策一般采取项目制的组织方式进行土地开发整理复垦。“项目制”作为国家财政资金再分配形式，已经成为当前最主要的财政支付手段[5]。在此过程中，相当大的一部分的财政转移资金被政府部门指定了专门用途、戴上了各种“项目”的帽子[6]。但“项目制”实施模式在占补平衡政策落实过程中却极易出现筛选机制不公，农户参与度不高等问题。

一方面，项目具有稀缺性与竞争性，具有自上而下的筛选机制。为体现政府政绩，通常这些项目分配具有极端性，即富裕村庄与贫苦村庄会偏向性成为示范与典型。其结果是富裕村庄基于其丰厚的资源，项目扎堆却难以兼顾；为博政绩工程，贫困村庄只能迎难而上却积极性不高。另一方面，项目作为一种要求在特定时间完成的任务，同样具有阶段性与临时性，仅将完成项目任务作为获得财政支付的方式，使得项目完成之后的农田水利基础设施、公共服务设施的后期管护以及项目区内土地（包括新增土地）的有效利用一般无人问津。同时，在项目设立时，往往会对所需要的资金进行预设，但后续管控成本却难以计也无法纳入资金预算，导致项目资金难以负担后续维护成本，只能将“验收后的耕地”闲置。数据研究显示，浙江、江西、湖南、广西、重庆、四川等多个省份的山区县撂荒率均已超过20%[7]。

三、纠偏：占补偏差的消解路径

针对法律制度疏漏与监管模式单一的法律困境，一是通过完善政策执行的保障措施即压实主体责任；二是要完善生态补偿以激发农民耕地保护热情；三是破解一元制监督模式，引入司法力量形成外部合力。

（一）压实耕地保护行政主体责任

耕地作为公共物品，其私人保护效率远不及公共部门，故要做好耕地保护，便需要公共部门挺身而出。采取耕地保护管制模式的我国，政府承包从土地审批、流转、回补、监督等各个环节的工作无可厚非。但囿于部门分工复杂、责任承担不明，让责任人员轻松逃脱追责，便会放任政策执行偏差的产生。所以当占补权力过于集中时，政府所受到的监督也应愈发严格。随着最严耕地保护制度的落地，《土地管理法实施条例》明确了耕地保护的第一责任人员。但为了杜绝谋求短期经济效益，创造虚假政绩而寻找制度漏洞违规占地补地，将烂摊子留给继任者的现象产生，将应用于建筑工程领域的责任终身制引入行政领域，对耕地保护实施负责人终身追责更能彰显耕地保护的重要性。同时为提高对占补决策的重视，必须将其纳入重大行为决策目录，以此规范占补决策程序并衔接适用终身追究制度，抑止决策层面的占补平衡异化现象产生，敲响政府合理行政的警钟。此外，严格落实政府权责清单，明确占补责任划分，避免一职多用，也避免相互扯皮，对于压实政府占补责任有着重要意义。

（二）完善占补生态补偿机制

尽管我国制定了最严格的耕地资源保护制度，依旧没有避免耕地数量减少、质量不高、生态恶化的现象发生，主要原因是国家过于依赖刚性的行政约束机制，却未认识到经济激励措施的重要性。农户作为耕地的直接使用者，其对耕地保护的认知度、意识与行为在耕地保护尤其是质量保护中起关键性作用。

政府仅通过计算耕种年限进行补贴的方式，并不能激发农户对新开垦耕地进行质量提升，生态维护的积极性。且缺少市场机制加入的土地出让方式，让仅需一次性支付土地出让金的商业主体倾向于选择区位更优的土地，而对于回补的劣的情况事不关己高高挂起。落实农业补贴措施首先需要引入市场机制，形成市场与政府联动的占补平衡模式，可依照 “谁受益，谁补偿”原则，让土地受让方成为耕地保护的补贴主体。同时需要丰富多元化农业补贴方式，补贴不应局限于依据耕种时长进行经济直补，更可以通过农田基础设施建设补贴，以农业生产资料补贴的方式对农业集约化水平进行调节，探索耕地提质补贴新方式。此外，可根据耕地生态建设情况、耕地利用集约程度、耕地使用者农业收入状况来确定耕地生态价值，使之与补贴指标挂钩。耕地生态价值越高，补贴力度越大，让耕地生态保护成为农户管护的重心[8]。

（三）探索环境公益诉讼助力占补监管

针对司法难以介入占补平衡政策实施过程的难题，需要尝试探索实施以检察院为诉讼主体，对占补平衡中占地规划不合理、耕地回补忽视生态等问题提起环境公益诉讼[9]。检察院作为国家的监督机关，天然具有司法监督的威信与执行力，并且第十二届全国人大常委会会议中就曾提到检察机关在生态环境和资源保护、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域有提起公益诉讼的法定职责，这也为检察机关监督占补平衡实施的各个环节提供了法律依据。但目前检察院通过环境公益诉讼的方式对耕地占补进行监管还停留在督促义务人或行政机关恢复遭受破坏的耕地，这是远远不够。检察机关提起占补平衡公益诉讼的难点在于现阶段案件来源单一，都需要依靠公安机关移送，再者对于后续的耕地生态与质量恢复对检察机关的专业知识也提出了新挑战。故需要检察机关一方面主动接收公民与公益组织的举报、检举，作为占补案件的来源，形成司法与社会的监督合力；另一方面与土地督察部门做好工作衔接，将土地督察监测数据与检察机关共享的同时，也可以将检察公益诉讼案件作为土地例行督察的重点，形成司法权与行政权的双向循环，弥补占补平衡政策执行过程中监督主体单一所造成的监管缺位，助力耕地占补平衡政策的有效落实。

四、结语

现阶段我国耕地占补平衡政策在实施中，政府是责任者与监督者，农民被动地成为旁观者与政府补贴政策吸引下的敷衍管护者。但农民生于土地、长于土地，是最了解土地的最佳保护者，其在耕地开垦与农田保护中应当拥有更加重要的地位。政府部门应当认识到农户（农村集体组织）在占补平衡政策实施中的重要地位，采取措施提高农户的农田保护意识，从而突出个体在耕地占补平衡中的主体作用。同时加强公众在政策实施中的参与感，实现耕地保护的“人文发展”。探索农民作为耕地保护的实施者，公众作为耕地保护的监督者是未来探索耕地保护的新路径。