○王惠娜 谢秋婷 张洁銮

一 问题的提出

近年来，中国政府持续加大环境保护力度，颁布严格的环境法律法规。然而，任何一项国家的环保法规政策都依赖于地方严格执行才能显著抑制污染排放(1)包群、邵敏、杨大利:《环境管制抑制了污染排放吗？》,《经济研究》,2013年12期，第42—55页。。但是，地方政府自身的利益偏好和央—地目标不一致常常引发各种策略性行为(2)盛明科、李代明：《生态政绩考评失灵于环保督察——规制地方政府间“共谋”关系的制度改革逻辑》,《吉首大学学报(社会科学版)》2018年第7期，第48—56页。，导致环境政策的执行低效。为了督促环境政策执行，原国家环保总局逐步建立环保督查制度，2002年在华东、华南试点成立区域环保督查中心。2006年，东北、西南、西北三个环保督查中心成立。2008年华北环保督查中心成立，环保部建立六大区域督查中心。作为环保领域的制度创新，环保督查中心代表环保部驻派地方，行使监督检查权，包括对排污企业和地方政府的督查工作，督查环境政策法规在地方的执行情况。2017年，中央将环保督查中心由事业单位转为派出行政机构，更名为环保督察局，职能范围并未发生变化，但强化了对地方政府督查的职责。环保督查制度运行十年有余，学术界对督查制度的组织基础、运作逻辑和实施效果等问题展开了研究。李声宇、祁凡骅从组织学角度认为环保督查是上级政府为了解决制度缺陷、控制内部调控成本以及回应外部治理需求而展开的行政督查(3)李声宇、祁凡骅：《督查何以发生：一个组织学的分析框架》，《北京行政学院学报》2018年第4期，第53—63页。。陈家建认为督查机制通过科层运动化来整合横向部门和贯彻纵向权力，从而解决常规治理难题(4)陈家建：《督查机制：科层运动化的实践渠道》，《公共行政评论》2015年第3期，第5—21页。，能够显著提高了企业的治污绩效(5)谌仁俊、肖庆兰、兰受卿、刘嘉琪：《中央环保督查能否提升企业绩效？——以上市工业企业为例》，《经济评论》2019年第5期，第36—49页。，增进地方政府的执行力，改善了空气质量(6)王玲、刘相锋、熊艳：《中央环保督察与空气污染治理——基于地级城市微观面板数据的实证分析》，《中国工业经济》2019年第10期，第5—22页。。近几年的环保督察研究聚焦在中央环保督察的过程描述(7)庄玉乙、胡蓉、游宇：《环保督察与地方环保部门的组织调适和扩权——以H省S县为例》，《公共行政评论》2019年第2期，第5—22页。与绩效评估(8)刘张立、吴建南：《中央环保督察改善空气质量了吗？——基于双重差分模型的实证研究》，《公共行政评论》2019第2期，第23—43页。，并未区分巡视督查和驻地督查的运作逻辑与作用机制。巡视督查(如中央环保督察)通过动员、叫停常规机制、调动各方资源，本质上是一种运动式治理(9)陈海嵩：《环保督察制度法制化：定位、困境及其出路》，《法学评论》2017年第3期，第176—187页。与巡视督查不同，驻地督查(如环保督查中心)通过设立驻派机构开展常规性督查机制，负责督查、协调、服务地方环境治理。督查中心缩短了中央与地方的信息传递距离，但也面临了督查中心与地方政府共谋的危险(10)李尧远、任弢：《我国“督察”制下中央地方监管部门博弈行为分析》，《人文杂志》2015年第3期，第50—67页。。地理距离对督查中心是把“双刃剑”，驻地省份与非驻地省份分别与督查中心形成了不同的地理距离，那么驻地省份是会因忌惮近邻督查中心，信息更容易被披露，而采取更加严格的环境监管来获得更好的环境质量，还是会与督查中心共谋欺瞒中央政府而放松环境监管呢？简单而言，督查中心是否存在驻地效应(11)陈晓红、朱蕾、汪阳洁：《驻地效应——来自国家土地督察的经验证据》，《经济学(季刊)》2018年第1期，第99—122页。，即驻地省份的环境质量是否会优于非驻地省份？

环保督查中心的设立对各省而言是一件外生事件，对中心所驻扎省份更是一个突发的干预点，这种外生事件的出现可以看作一种“准自然实验”，将驻地和非驻地区别为“实验组”和“控制组”，符合双重差分法的原理。因此，本文采用双重差分法来评估督查中心驻地省份与非驻地省份的环境质量，从而识别驻地效应是否存在。通过双重差分法对2000—2010年的省级年度环境统计数据进行分析，评估六大环保督查中心对驻地和非驻地的督查效果差异，研究发现督查中心的驻地效应确实存在，并具有逐年递增趋势，驻地效用的作用机制是地方环境监管力度和环保财政投入，驻地政府在环境监管力度和环保财政投入上要比非驻地好。该研究的贡献在于：第一，运用准自然实验方法识别环保督查中心的驻地效应；第二，解释了驻地效用的作用机制，梳理出督查中心对地方政府的传导路径，为进一步理解驻地效用提供了新视角；第三，为环保督查制度提供客观评估，并为未来的环境督察局提供政策思路。

二 环保督查中心的制度背景和实施情况

地方环境污染严重是促使中央设立环保督查中心的重要原因。一方面，2000—2005年期间工业废水、工业废气排放量逐年上升，主要污染物排放量已经超过生态环境可承载能力，环境执法任务繁重。另一方面，环境突发事件频发，环境应急管理面临严峻考验。根据2005年的全国环境安全大检查数据显示，环境突发事件以每年28.8%的速度增长，各大流域水污染事件频发，例如2005年松花江水污染事件、2004年四川沱江特大水污染事件等。

为了提高地方环境治理效果，环保部设立六个督查中心，作为环保部派出的执法监督机构，负责对区域内地方政府的检查和监督，职责包括：监督地方对国家环境政策、法规、标准执行情况；承办重大环境污染与生态破坏案件的查办工作；承办跨省区域和流域重大环境纠纷的协调处理工作；参与重、特大突发环境事件应急响应与处理的督查工作；承办或参与环境执法稽查工作；督查重点污染源和国家审批建设项目“三同时”执行情况；督查国家自然保护区、国家重要生态功能保护区环境执法情况；负责跨省区域和流域环境污染与生态破坏案件的来访投诉受理和协调工作；承担总局交办的任务。从区域环保督查中心的机构定位、职能分工看，督查中心的权力来自国家环保总局的临时性授权，重点在督查企业，但对违规排放的企业处理仍需要依法依规进行。

表1 区域环保督查中心(12)2017年六个区域环保督查中心更名为区域环保督察局。

各个环保督查中心主要负责综合督查、专项督查、日常督查等，2015年，华北督查中心开展综合督查8次，专项督查7次，特色督查14次，交办督查40次，总共出动1000余人次督查；华东督查中心开展了综合督查4次，专项督查长江经济带21个城市，对10多个城市开展大气治理执法督查；华南督查中心开展3个城市综合督查；西南督查中心开展各类督查66项；西北督查中心开展各类督查90次；东北督查中心开展了7次专项督查、3次重点督查等(13)数据来源：《中国环境年鉴》2015年。。各大区域环保督查中心通过采取各种督查行动对辖区内地方环境治理进行监督和协调，旨在促进地方环境质量的改进。本文比较了被督查省市的水质和空气质量，发现了督查中心驻地省份和非驻地省份环境质量的差异。以华北督查中心为例，中心驻地北京市单位GDP工业废水排放量年度均值为2.066万吨/亿元，非驻地的天津市是6.162万吨/亿元、河北省是11.953万吨/亿元、山西省是8.807万吨/亿元、内蒙古是6.700万吨/亿元；北京单位GDP工业废气排放量是0.532亿立方米/亿元、天津是1.208亿立方米/亿元、河北是2.668亿立方米/亿元、山西是2.893亿立方米/亿元、内蒙古是3.069亿立方米/亿元(14)数据来源：根据《中国环境统计年鉴》数据计算。，水质和空气质量的数据都呈现出驻地和非驻地存在差异，这点支持了驻地效应的疑问。

三 文献回顾

督查机制研究最初来自于政府部门对督查工作的经验总结、问题原因以及解决对策，例如对区域环保督查中心做出评估，进而逐渐展开概念界定、特征职能等基础研究。多个学科都对督查机制进行过讨论，公共管理学聚焦于督查机制的运作过程、政府内部调适等问题进行深入分析，多数研究从政策执行、政府间关系以及督查效果展开讨论。

根据政府文件的定义，督查机制是针对特定事项、依据特定授权而对地方政府开展的督促、检查工作，是落实决策的重要推动力，落实工作不可缺少的辅助力量，本质上是一种行政督查，具有权威性、内生性、综合性等特点(15)高小平：《行政督查的国际经验借鉴》，《行政论坛》2010年第4期，第87—91页。。按照是否驻派机构，督查机制可以分为设立驻派机构的督查中心，例如环保督查中心、土地督察局，和没有驻派机构、以设立临时工作组的巡视督查(16)李智超、黄吉霖、黄小霞：《国家治理中的工作组模式——基于<人民日报>(1978—2016)相关报道的分析》，《公共行政评论》2018年第4期，第54—77页。，如环保综合督查、中央环保督察、八项规定巡视巡察等。环保督查中心的设立使环保科层体系分为中央监管当局—督查者—地方监管者(17)李尧远、任弢：《我国“督察”制下中央地方监管部门博弈行为分析》，《人文杂志》2015年第3期，第50—67页。，督查中心作为中央环境监管机构派出的监督者，是科层层级中的常设机构，检查地方监管者执行环境政策情况、督查重特大污染事件的应急响应和处理、协调处置跨域污染等。作为巡视督查机制的中央环保督察是运动型环境治理(18)荀丽丽、包智明：《政府动员型环境政策及其地方实践——关于内蒙古S旗生态移民的社会学分析》，《中国社会科学》2007年第5期，第114—128页。，成立高级别的督察组、发动政治动员调动各种资源，以中央权威与政治问责强力推动地方政府在短时间内治理污染(19)陈海嵩：《环保督察制度法制化：定位、困境及其出路》，《法学评论》2017年第3期，第176—187页。。然而，巡视督查随着时间的延长或者消逝或者内化为常规性机制(20)倪星、原超：《地方政府的运动式治理是如何走向“常规化”的？——基于S市市监局“清无”专项行动的分析》，《公共行政评论》2014年第2期，第70—96页。。通过督查机制，中央政府调整地方政府注意力(21)卢超：《社会性规制中约谈工具的双重角色》，《法制与社会发展》2019年第1期，第144—161页。，引导地方政府进行横向和纵向的组织调适，聚集监管资源、加强环境监管(22)庄玉乙、胡蓉、游宇：《环保督察与地方环保部门的组织调适和扩权——以H省S县为例》，《公共行政评论》2019年第2期，第5—22页。，提高环境质量。但许多学者也指出区域环保督查中心的不足，认为督查中心既强调监督地方环境政策执行，又要求为所辖区域提供公共服务，导致督查中心职能定位模糊、权责不匹配(23)毛寿龙、骆苗：《国家主义抑或区域主义：区域环保督查中心的职能定位与改革方向》，《天津行政学院学报》2014年第2期，第50—56页。，造成了督查依据不足、督查力度缺乏强力、对地方政府的约束性有限，并提出明确督查法定职权、程序方式、权责统一的建议(24)盖威、郭圣莉：《行政督查法治化的现实问题、理论依据及路径研究》，《中国行政管理》2015年第2期，第28—33页。。

区域督查中心从驻派地督查区域内省份的环境治理，督查效果可能面临着由地理空间距离而产生的督查差异。驻地省份紧邻督查中心，往往会产生“近水楼台先得月”的情况，非驻地省份远离督查中心，可能出现“山高皇帝远”的现象，督查效果会出现差异。从督查中心的角度分析，第一，地理距离会影响督查中心和被督查省份之间信息不对称程度。按照信息不对称的观点，地理距离阻碍了面对面的信息沟通与传递，距离越远，督查者需要花费更大的成本去收集信息，从而弱化了信息汲取能力，扩大信息不对称程度(25)刘江会、朱敏：《地理因素会影响中国企业IPO的成本吗？——基于“信息不对称”的视角》，《经济管理》2015年第10期，第31—41页。。第二，地理距离也影响督查成本。督查中心的人员编制、督查资源是有限的，甚至是不足，督查中心执行督查活动时，往往需要考虑督查成本与资源约束，对距离越远的省份开展督查，督查成本则较为高昂。从被督查省份的角度看，首先，地理距离影响督查中心的权威威慑力。根据威慑理论的观点，监管者通过惩罚明确性和严厉性来对违规者产生威慑效用(26)陈硕、章元：《治乱无需重典：转型期中国刑事政策效果分析》，《经济学季刊》2014年第4期，第1 461—1 484页。。离督查中心越近，地方政府越能感知到督查威慑的存在，其环境监管不严的行为被发现的概率越大，负面消息越难隐匿，越会积极治理污染，督查效果则越好(27)Bloom N L, Caricano R, Sadun, J V Reenen.The Distinet Effects of Information Technology and Communication Technology on Firm Organization.Management Science, 2014, 60(12), pp.2 859—2 885.。距离越远，情况则相反。第二，地理距离也影响地方向中央释放政绩信号的便利性。地方政府出于邀功动机，会有较强的政治激励配合督查工作，从而向中央政府间接传达地方治理能力和绩效的信号，从而获取更好地晋升资本。当地方政府离督查中心越近，意味着越靠近督查权威中心，越容易向中央政府传递政绩信号，地方政府会越积极配合督查中心的工作，地方环境监管会越严格(28)周旺生：《论作为支配性力量的权利资源》，《北京大学学报(哲学社会科学版)》2004年第4期，第87—94页。，则督查效果越好；相反，地方政府离督查中心越远，督查效果则越差。由此可见，由于地理距离导致的信息不对称程度、威慑力、督查成本可能会影响督查中心的省际效果差异。

许多研究证实对驻派地和非驻派地由于地理距离所产生的监管督查效果。上市公司与监管机构越远，监管效应越差，股价崩盘风险则越大(29)田利辉、王可第：《山高皇帝远：地理距离与上市公司股价崩盘风险的经验证据》，《南方经济》2019年第11期，第34—52页。。地方政府财政赤字的地区差异证实了地理距离的作用，相同经济水平的县城，远离省会城市的县城的财政赤字更严重，因为距离省会越近的县城，上级领导越是能加强监督管理，并通过视察调研来减低信息不对称，县政府则会控制财政赤字规模(30)王治国、张攀：《什么驱动了地方政府赤字——来自陕西省的经验证据》，《公共管理学报》2015年第4期，第71—81页。。2016年开展的中央环保督察也验证了地理距离对空气质量的影响，相邻非督察城市与督察城市同样受到督察的威慑性影响，两类城市空气质量变化趋势一样，相反，不相邻非督察城市则远离督察城市，所受权威威慑较小，空气质量则不如被督察城市(31)刘张立、吴建南：《中央环保督察改善空气质量了吗？——基于双重差分模型的实证研究》，《公共行政评论》2019年第2期，第23—43页。。污染的边界效应也是影响督查效果差异的因素之一。出于维护地方经济，“理性”的地方政府会采取以邻为壑的治理策略，将重污染企业布局在行政辖区交界处，加剧行政边界处的污染。(32)Hongbing Cai, Yuyu Chen, Qing Gong: Polluting the Neighbor: Uninternded Consequences of China’s Pollution Reduction Mandateds, Journal of Environmental Economics and Management, 2016(76):86-104.各省边界地区的监管力度都相对较弱，边界地区的企业比非边界地区的企业排放更多的污染物(33)赵阳、沈洪涛、刘乾：《中国边界污染治理——基于环保督查中心试点和微观企业排放的经验证据》，《经济研究》2021年第7期，第113—126页。。督查中心同样存在边界污染问题，督查边界往往存在权责不明确以及污染源的流动性问题，造成相邻督查中心对边界污染问题的选择性忽视。以流域污染为例，跨区域河流的地理边界和行政边界常常不一致，容易出现“公地悲剧”的治理结果，造成辖区边界的污染要比非边界的污染更严重(34)李静、杨娜、陶璐：《跨境河流污染的“边界效应”与减排政策效果研究——基于重点断面水质监测周数据的检验》，《中国工业经济》2015年第3期，31—43页。。边界污染效应的存在意味着区域环保督查的边界区域与督查中心的驻地区域将存在治理差异。基于上文的理论分析实证结果，本文假设督查中心对驻地省份的环境治理效果要比非驻地的好，称之为“驻地效应”。

不过，地理距离一方面影响督查威慑力度和监管便利性，但另一方面也会产生地区偏袒和监管俘获现象。督查中心与驻地城市可能会由于地理距离较近，容易私下缔结成合谋契约，向中央政府隐藏信息或行动来获得联盟利益最大化。这种不同层级政府的合谋行为在地方政府管理中频频出现，已经成为一种制度化的非正式行为(35)周雪光：《基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑》，《社会学研究》2008年第6页，第1—21页。。共谋行为意味着地方政府可能通过贿赂、求情等非正式关系对督查中心或人员施加影响，使区域督查中心被地方政府俘获，进而放松督查，削弱督查效果。离督查中心越近，地方政府和督查中心的非正式交往越便捷，督查中心越容易被俘获，越容易放松督查，督查效果越差；相反，越是远离督查中心，地方政府和督查中心的非正式交往越不方便，督查中心越不容易被俘获，督查越严格，督查效果越好。可见，地理距离可能影响监督者和地方政府合谋的机会，督查中心和驻地政府合谋的概率要高于非驻地政府，因此，驻地督查效果可能会比非驻地差。由此看来，驻地中心对地方政府是一把双刃剑，区域环保督察中心的驻地效应是否存在还有待详细的数据评估。

四 研究设计

(一)估计方法

区域环保中心的设立将地方政府分成驻地中心和非驻地中心，形成了实验组和对照组，因此，适合用双重差分的准实验方法进行效果评估。督查中心的设立分为三批，2002年，2006年和2008年，我们根据中心成立年份设置“事件年”虚拟变量，成立当年“事件年”及以后赋值为1，之前赋值为0。同时，设置“驻地省份”虚拟变量，驻地省份赋值为1，非驻地省份赋值为0。环境治理效果和产业结构、经济发展水平、环境监管力度等相关因素都有关系，研究中也添加了第二产业/GDP比重、人均GDP、环境治理投资水平、环境监管强度等控制变量。

双重差分估计方程为：

Yit=b+b1驻地省份it*事件年+b2Zit+ai+rt+eit

在估计方程中，下标i表示第i个省份、t表示第t年，Yit为因变量督查效果，指各省的空气、水治理效果，操作化为单位GDP的工业废气排放量、单位GDP的工业废水排放量。中心驻地省份it和事件年是两个重要的自变量，两者的交互项是双重差分法估算的核心要素，b1系数是本研究重要的估计值，所代表的数学意义是指实验组在事件年前后的差额减去控制组在事件年前后的差额，两者的差额则代表了干预事件对因变量所带来的影响。Zit为控制变量，ai代表省个体效应，rt代表时间固定效应，eit为不可观测的干扰因素。

为了进一步观察督查中心的年度动态效应，本研究建构了动态效应估计模型。

Yit=b+ b1after1+ b2after2+ b3after3+ b4after4+ai+rt+eit

变量after1—4表示督察中心成立之后的4年，以2006年成立的督查中心为例，after1代表2007年虚拟变量*驻地省份的交互项，当年份是2007年且是驻地时取值为1，其他情况取值为0，after2、after3、after4分别代表2008、2009、2010年的交互项，取值方法和after1一样。回归系数bi分别表示该年与事件年份的比较，环保督查中心驻地的环境质量与非驻地有无显著差异，bi的变化展示督查驻地效应的时间动态变化。

(二)变量操作化

本文的因变量是督查前后各省环境质量，我们选取了水质量和空气质量作为测量指标(见表2)。本文借鉴包群等人的测算方法，即用污染排放水平与当地GDP比值来测算出单位GDP排污强度的方法(36)包群、邵敏、杨大利：《环境管制抑制了污染排放吗？》，《经济研究》2013年第12期，第42—54页。，用工业废水排放量/GDP测量水质量、用工业废气排放量/GDP测量空气质量。自变量是督查中心的设立时间和所在省份的交互项。控制变量包括环境监管力度、各省工业产业结构、经济水平等。环境监管借鉴陈硕(37)陈硕、章元：《治乱无需重典：转型期中国刑事政策效果分析》，《经济学(季刊)》2014年第4期，第1 461—1 484页.、何彬(38)何彬、潘新美：《环境监管对污染物排放的影响：基于中国省级面板数据的实证分析》，《公共行政评论》2017年第5期，第26—45页。等人的测量方法，将监管细化为确定性和严厉性两个指标，监管确定性是指企业违法排污行为被发现、惩罚的概率，用环保系统人数/工业企业数测量；监管严厉性是指企业违法排污行为被惩罚力度，用排污费征收总额/工业企业数测量。控制变量包括产业结构、经济水平、环保投入等。区域环保督查中心设立的时间是2006年，对督查效果的评估需要分析设立前和设立后的环境污染数据，因此，本文变量均使用2000至2010年的数据，数据均来自《中国环境统计年鉴》。六个督查中心分别驻扎在六个城市，总共督查32个省(市自治区)，本文的研究对象是32个被督察省(市自治区)。

表2 变量及操作化

本文对变量进行了描述性统计分析。从表3可以看出，各省的空气质量、水质的存在差异，水质的标准差要比空气质量的标准差更大。控制变量中，各省经济水平的差距较大，经济最发达省份和最落后省份之间的差距非常明显，各省的环保投资、环境监管力度都存在明显差异，这意味着需要进一步的统计分析。

表3 变量的描述性统计

五 环保督查中心驻地效应检验

(一)平行趋势检验：事件分析法

平行趋势是实验组和控制组在事件之前变化趋势一致，在本研究中则体现为在督查中心成立之前所有省份环境质量保持较为相同的趋势。图1显示驻地和非驻地省份的水污染程度都较平稳地下降，但在2005年有较大的提高，说明在督查中心设立之前，各省工业废水排放强度增大。图2显示2006年之前驻地和非驻地省份空气质量起伏变化，起伏趋势仍较为接近，但在2006年之后，驻地省份空气污染强度平缓下降，但非驻地空气污染强度仍波动变化，特别是2008年之后，非驻地空气污染突然变大。总体上，各省在环保督查中心设立之前，环境质量变化趋势较为一致，在督查中心成立之后，驻地省份的环境质量平稳提高，但非驻地省份则波动较大。

图1 水质变化趋势 图2 空气质量变化趋势

为了进一步检验平行趋势，本文借鉴Jacobson等、宋弘等人的做法(39)宋弘、孙雅洁、陈登科：《政府空气污染治理效果——来自中国“低碳城市”建设的经验研究》，《管理世界》2019年第6期，第95—107页。，采用事件史分析方法监测平稳性。该方法设置一系列年份虚拟变量，表示督查中心设置的前后年份，current表示中心设立当年2006年，pre1-pre6分别表示设立之前的第1年至第6年，aft1-aft4分别表示中心设立之后第1年至第4年，通过回归计算各个年份对环境质量的影响系数，最后将系数画图表示(图3、图4)。如果系数在督查中心设立之前趋势较为平缓，则证明符合平行趋势加假设，反之，如果系数在中心设立之前明显变化，则不符合平行趋势假设。从图3、图4可以看出，水质系数在中心设立之前就开始出现变化，无法支持平行性假设，但是，空气质量系数在中心设立之前均较为平缓，在中心设立之后年份系数则明显下降，表示驻地中心和非驻地中心无显著差异，符合平行趋势假设。

图3 水质系数平行趋势图 图4 空气质量系数平行趋势图

(二)基准模型估计结果(40)基准模型采用经典的DID方法。在32个被督察的省市中，6个省是驻地省份，当做实验组，其他的非驻地省份是对照组。经过平稳性和随机性检验可以看出，实验组和对照组的分配符合随机性原理，避免了匹配问题。已有对中央环保督察(刘张立、吴建南，2019)、土地督察(陈晓红、朱蕾、汪阳洁，2018)也是采用相同分析方法，并未在采用匹配方法。倾向值匹配方法确实是比DID方法更加精准，许多研究基准模型用经典DID，在用PSM-DID进行稳健性检验。

在数据符合平行趋势的条件下，本文进行了基准模型的估计，结果报告在表4中。从模型1和模型2可以看出，无论是否加入控制变量，交互项的回归系数都为负数，并通过显著性检验，表明环保督查中心的成立显著降低了驻地地区的废水排放量，驻地比非驻地的削减量更明显。模型3和模型4结果显示，无论是否加入控制变量，交互项对空气质量的影响都显著负作用，说明驻地的废气排放强度要低于非驻地排放强度。基准估计模型显示督查中心驻地的排污量要低于非驻地排污量，说明督查中心对驻地的督查效果要比非驻地好，驻地效应存在。在控制变量中，产业结构、经济水平与环境质量的关系通过显著性检验，系数为负数，但环境监管对环境质量的作用则没有通过显著性检验。

在动态效应模型中，模型5的回归数据说明：督查中心成立后，对应的交互项系数均对水质量产生负向显著作用，且系数绝对值逐渐增大，说明在督查中心成立之后，驻地和非驻地的水质量开始出现显著差异，驻地的水污染程度要小于非驻地，并且，随着时间的推移，驻地和非驻地的水质差异越来越大，说明驻地效应逐年递增。但在模型6中，交互项对空气质量有负作用，但不显著。动态效应验证了督查中心对水质量的驻地效应在逐年增强。

表4 环保督查中心的直接效应和动态效应模型

(三)环保督查中心驻地效应的机制分析

基准模型估计结果表明环保督查中心存在驻地效应，那么，驻地效应通过什么机制作用于地方环境质量呢？由于督查距离的关系，中心驻地所在的地方被督查中心关注、检查的便利性要远远大于非驻地省份，地方企业违规排污被发现、惩罚的概率也要大于非驻地，因此，驻地所在省份通常会加大环境监管力度、加大污染治理投资力度来提高环境质量，以避免被督查问责的风险。区域督查中心是环保部的派出机构，履行中央对地方环境治理的监管职能，代表中央权威，给地方造成权威威慑作用，这种威慑作用能约束排污企业的行为并促进地方政府严格环境监管。由此推断，地理距离和权威威慑的差异会促使地方政府采取差异化的环境监管和环保投入，从而产生政策效果。本质上，环境监管和环保资金投入是环境治理过程，环境质量是环境治理结果，任何一项环境政策都是通过引导治理过程的变化来达到改善环境质量的目标。

参照机制检验的常规方法对环保督查中心的作用机制进行验证，讨论督查中心的设立是否会引起环境监管力度、环保投资力度的变化，具体结果报告显示在表5。交互项对环境监管都显现出正向显著相关，督查中心驻地的环境监管严厉性和明确性、环境治理投资力度都要大于非驻地，这意味着督查中心对地方政府环境治理行为的作用是通过增强政府环境监管严厉性和明确性、加大政府投资比例传导，最后才导致环境质量的变化。机制分析也说明督查中心驻地的环境治理行为要明显优于非驻地，这说明由于地理距离较近，督查中心对驻地政府的威慑作用更强，驻地政府为了向中央传达良好政治声誉，更积极提升环境监管能力以及严格执行环境政策。

表5 机制分析：督查中心对地方政府环境治理行为的影响

综合以上的分析，环保督查中心驻地效果非常明显，驻地省份的水质量和空气质量都显著低于非驻地，说明驻地省份的环境治理质量更好，驻地效果存在。通过机制分析，我们可以看到督查中心同样对驻地省份环境治理行为产生积极作用，中心所在地省份环境监管行为、污染治理投资力度都要优于其他省份。这就验证了由于监管距离的差异，督查中心对驻地的威慑力更大，驻地政府通过更积极的环保履职来传达良好政绩信息，而非驻地由于地理遥远，督查威慑力较小，环境治理行为和结果都较为弱化，环保督查中心的驻地效应显著存在。

(四)稳健性检验

1.单差法检验。利用传统的处理方法(单差法)对模型进行稳健性检验，用单差法检验督查中心政策对当地水质和空气质量的影响。单差法检验结果如表6显示，虽然是否是驻地对环境质量的影响仍然存在，但单差法得到的系数比双差法得到的结果明显减少(水质模型系数-7.907<-6.102，空气质量系数-0.280<-0.234)，表明单差法检验夸大了督查中心政策的效果。因此，利用单差法估计出的政策效果，虽然可以解决一些问题，但是对政策效果过高估计，结果并不准确，而双重差分法能同时考虑个体效应与时间效应。

表6 单差法检验

2.反事实检验。通过改变环保督查中心设立时间进行反事实检验。对各省环境环境治理而言，多种政策同时在影响环境质量的变化，这些变化可能与督察中心无关。本文把督查中心设立时间提前1年和2年，如果此时驻地中心与年份交互项系数仍然显著为负数，说明环境质量的变化受到其他政策的影响，而不全是驻地中心效应。从表7可以看出，提前1年和提前2年的交互系数均没有通过显著性检验，这说明地方环境质量变化不是由其他因素导致，而是由环保督查中心驻地效应导致，间接验证了上文研究结果的稳健性。

表7 以设立时间为反事实检验

3.替换变量检验。借鉴传统的稳健性检验方法——替换因变量测量方法，用单位GDP氮氧化物排放量测量水质、单位GDP二氧化硫排放量测量空气质量(41)这两个变量也经常被用于测量水质和空气质量。例如，徐换歌，《评比表彰何以促进污染治理？——来自文明城市评比的经验证据》，《公共行政评论》2020年第6期，第151—169页。，并采用相同的回归模型检验假设。从表8的回归结果可以看出，交互项与单位GDP氮氧化物、单位GDP二氧化硫的回归系数仍然显著为负，与基准回归结果保持一致，说明了研究结果的稳健性。

表8 替换因变量检验

六 研究结论与政策含义

环保督查是一项行政督政机制，通过压力型体制自上而下监控地方环境监管行为。驻地督查机构则以常设机构从驻派地延伸至管辖区域开展常规性督查工作，因而，地理距离则成为影响督查效果的因素之一。企业与监管机构的地理距离已被证实能影响股价崩盘风险、公司治理效果能，那么，中央设立的六大环保督查中心是否会由于地理距离差异而在在驻地和非驻地产生督查效果差异呢？本研究从空间地理距离所产生的督查威慑力差异提出驻地效应假说，并采用双重差分法检验督查中心的驻地效应。实证分析结果表明，环保督查中心驻地的工业污染排放强度要低于非驻地，驻地效应存在，在工业废水排放强度上，驻地效应逐年递增，这一结果在单差法检验、反事实检验、替换变量检验中的都得到稳健性支持。同时，本研究还发现督查中心通过环境监管力度和污染治理投资力度的过程机制来影响地方环境治理，驻地和非驻地在过程机制仍表现出差异。驻地效应的出现印证了督查中心作为中央派出机构所具有的权威性和威慑力。

从政策层面看，本研究有利于客观评估环保督查制度的效果、增进对行政监督制度的理解。当前的环保督查制度已经形成中心驻地督察和中央环保督察的巡视督察的两套机制。虽然中央环保督察权威更大、力度更强、短期效果更明显，但巡视督察受制于运动式督察的弊端，长期效果有待观察。驻地督查则是一项常规性制度，具有中央派出的权威优势和驻扎地方的信息优势，能有效提高地方环境治理效果，对驻派地的效果更为明显。一方面，中央政府应进一步赋权环保督查中心，提高督查权威，并提高驻派地设置的灵活性，创新驻地轮换制，充分发挥驻地效用。另一方面，中央政府应授权督查中心在辖区内开展巡视督查，结合驻地督查和巡视督查的优势，将中央权威扩散到全境，提高督查效果。