文 李 娜 上海社会科学院城市与人口发展研究所副研究员

张 岩 上海社会科学院国际经济交流中心助理研究员

国务院办公厅印发《推进运输结构调整三年行动计划（2018-2020年）》指出，以推进大宗货物运输“公转铁、公转水”为主攻方向，不断完善综合运输网络，减少公路运输量，增加铁路运输量，有力支撑打赢蓝天保卫战。多式联运是依托两种及以上运输方式有效衔接，提供全程一体化组织的货物运输服务。近年来，长江经济带各省市大力发展多式联运，促进公转铁、公转水，并取得一定成效。通过进一步加快多式联运发展，将大大促进长江经济带综合交通合作发展。

一、长江经济带多式联运发展现状与存在问题

（一）长江上游多式联运发展现状

长江上游主要包括重庆、四川、贵州、云南四省市，面积约113.74万平方公里，占长江经济带的55.4%，上游各省份中，四川内河、公路、航空运输优势明显，重庆港口发展条件较好。目前长江上游各省市加快推进多式联运发展，主要集中在以下几方面：

持续推进港口集疏运网络建设。长江上游地区发挥水系发达优势，多式联运重点推进港区铁路专用线和疏港公路规划建设，为公转水、公转铁提供基础设施保障。铁水、公水联运设施不断完善，枢纽港口基本实现重要港区与铁路、高等级公路高效衔接。四川省广元港红岩作业区、张家坝作业区进港公路和自贡至泸州大件公路、城区至遂宁港通港大道等疏港公路正加快建设；重庆市主城果园、江津珞璜、万州新田、涪陵龙头等铁公水多式联运枢纽港后续工程稳步实施，万州新田、涪陵龙头集疏运铁路专用线逐步完工。

推进多式联运示范工程建设。上游各省市有序推进三批次国家多式联运示范工程建设，加快培育多式联运工程项目。贵州省推出“渝黔联动公铁水集装箱多式联运示范工程”，遵铁物流园区铁路专用线前期工作加紧开展；重庆将果园港列为服务长江经济带战略铁水联运的示范工程，以果园港水运枢纽为核心，通过进港铁路专用线连接渝怀铁路，实现港口与铁路场站无缝衔接。

稳步推进水陆联运发展。上游各地区加大运输结构调整力度，强化多式联运扶持政策落实，以水运优势寻求多式联运发展新突破。重庆积极推动嘉陵江、乌江等干支直达航线和水水中转航线开通，开行嘉陵江川渝段集装箱班轮运输；四川建成攀枝花等7个无水港，开通11条铁水联运班列，“天天直航快班(升船机)”“水水中转航班”优化加密；重庆果园港积极探索“中欧班列+江海联运”新模式，开展联合承运人模式下的铁江联运集装箱“一单制”试点工程。

（二）长江中游多式联运发展现状

长江中游地区包括江西、湖北、湖南三省，面积约56.46万平方公里，占长江经济带的27.5%。中游各省份发展较均衡，湖南内河航道运输优势更为凸显。

港口集疏运系统不断完善。中游各省市出台各项措施，积极推动港口集疏运系统建设，促进多式联运的进一步完善。江西省有序推进沙山作业区疏港公路、都昌城区作业区疏港公路、彭泽县矶山作业区疏港通道项目等；湖北省已建成武汉阳逻、鄂州三江、黄石棋盘洲、宜昌白洋、宜昌云池、宜昌姚家、荆州盐卡等疏港铁路，江陵疏港一级公路、黄石河口至大冶大箕铺段、阳新县棋盘洲至富池段疏港公路持续推进；湖南省岳阳港城陵矶港区(松阳湖)进港铁路专用线有序推进，陆城港区南洋洲煤炭储备基地铁路专用线加快开展前期工作，岳阳城陵矶国际集装箱港无轨站投入使用，实现了岳阳海进江集装箱货物水铁联运无缝衔接。

多式联运示范工程成效显著。中游各省市多式联运示范工程加紧建设，港口设施逐步完善。湖北省成功申报武汉阳逻港铁水联运、黄石棋盘洲港铁水联运、武汉金控粮食物流、宜昌白羊港铁水联运、鄂州三江港公铁水空联运等5个国家级示范工程，武汉市“一带一路、长江经济带发展集装箱铁水联运示范工程”通过交通运输部验收；江西省推动赣州港“一带一路”多式联运示范工程建设，新增向塘、横岗至北仑港多式联运普快班列，联合九江港、中远海开辟九江北—乐化水铁新通道；湖南省有序推进城陵矶新港水公铁集装箱、传化智联商品车及集装箱铁水公等联运示范工程。

多式联运模式创新发展。中游各省市在水陆联运、江河海联运、国际联运方面成效显著。水陆联运业务方面，2020年江西、湖北等沿江港口集装箱铁水联运量分别完成2.2万TEU和5.0万TEU，武汉等港口集装箱铁水联运量呈现爆发式反弹，后劲十足；江海河联运方面，江西九江开通至川渝地区周航线，南昌港开通至上海港天天班，推动九江至日本大阪、神户国际直达航线前期工作。湖北武汉至日本集装箱江海直航航线实现班轮化运转，开通“日本—武汉—欧洲”集装箱铁水联运国际中转新通道；国际联运业务方面，湖北省武汉阳逻港加强与汉欧班列、直航班轮对接，做好对进出口货主和货代企业的跟踪服务，引导更多外贸箱走铁水联运，形成“日韩/东盟—水路—阳逻港—铁路—欧洲”的双向国际物流大通道。

（三）长江下游多式联运发展现状

长江经济带下游地区包括上海、江苏、浙江、安徽四省市，面积约35.03万平方公里，占长江经济带的17.1%。下游各省份中，安徽铁路、公路基础设施较好，江苏内河、航空基础设施较好，上海港口发展优势凸显。

多式联运基础设施逐步完善。下游各省市积极推进多式联运基础设施建设，江苏省南京港西坝港区铁路专用线建成、龙潭港区铁路支线加快建设，吕四港疏港公路开工，洋口港区至吕四港区铁路联络线获批，徐州港疏港铁路开通运行。浙江省湖州港德清县国际物流园疏港大道等疏港公路正加紧建设。安徽省马鞍山郑蒲港区铁路主体工程建成，铜陵港江北港区、池州港东至经开区铁路专用线开展工程建设。上海市探索港站一体化运营，将部分装卸线路和堆场视作洋山港区延伸，由海铁联运公司负责港站间短驳运输，提高了运营效率。

积极试点多式联运示范工程。下游各省市积极开展多式联运试点工程，推动水陆联运组织模式创新，各港口积极破除“陆转水”“散改集”瓶颈，强化物流网络体系和信息平台建设，探索组建多式联运专业化经营主体，推动实施多式联运“一单制”全程物流服务模式，提高联运组织和物流服务一体化水平，使长江下游水运优势逐步凸显。江苏省推动连云港“江苏新亚欧大陆桥集装箱多式联运示范工程”、南京“连长江、通欧亚、对接沿海、辐射中西部多式联运示范工程”、苏州“苏南地区集装箱公铁水多式联运示范工程”等22个部省多式联运示范项目建设运营。浙江省宁波舟山港新开拓安庆、海安等16个海铁联运业务点，新开通海安、芜湖两条海铁联运班列。安徽省试点在芜湖港引入焦炭业务，拓展砂石铁水联运业务，并探索建立粮食集散中心，积极开展粮食、铁精矿“散改集”水陆联运业务。上海市聚焦芦潮港中心站功能作用发挥和上海港集疏运体系优化，以上港集团海铁联运物流有限公司为主体启动集装箱班列的组织运营，海铁联运业务已对接8省21市，形成9条海铁联运线路。

优化长三角港口功能布局。长江下游各省市以长江黄金水道为依托，优化以江海联运服务为重点的区域港口功能布局。上海港以集装箱干线运输、集装箱江海联运、高端航运服务等为重点，打造智慧高效的集装箱枢纽港；宁波舟山港以大宗能源、原材料中转运输及对应的江海联运服务为重点，加快推进舟山江海联运服务中心建设；长江南京以下江海联运港区以干散货江海联运和集装箱、干散货江海直达为重点，加快推进南京区域性航运物流中心、南通通州湾长江集装箱运输新出海口建设，提升苏州(太仓)港作为上海港远洋集装箱运输喂给港的功能；有序整合芜湖、马鞍山港口资源，提升江海联运中转功能。长江、淮河干流、京杭大运河和浙北高等级航道网集装箱运输江海河联运系统建设有序推进，长江沿江港口至上海港、宁波舟山港的集装箱运输航线优化发展，集装箱运输近洋航线有序发展，沪苏“太申快航”航线实现“五定”(定线、定船、定时、定航次、定运价)运行，探索“国际班列+江海联运”新模式，积极开发铁水联运新线路。

（四）长江经济带多式联运发展中存在的问题

上游高等级航道资源偏少，铁路接轨站与港区铁路专用线能力不匹配。长江上游高等级航道少，其中，重庆三级及以上等级航道531公里，占全市等级航道的28.6%；四川三级及以上等级航道288公里，占全省的7.3%，高等级航道整体比重偏低。与此同时，长江上游航道的一体化发展亟待加强，嘉陵江和乌江船闸尚未实现统一调度，乌江也未实现全江通航。在铁路接轨站与港区铁路专用线能力匹配方面，铁路专用线均通过铁路接轨站接入铁路干线，但铁路接轨站普遍建设时间较早，随着近年来港口铁水联运业务的迅速增加，铁路接轨站线路拥堵问题日益突出，严重制约了港口专用线能力的释放。如重庆鱼嘴站常年占用果园港专用线在该接轨站的到发线和专用线机车，导致果园港区铁路专用线到发能力大幅下降。

中游荆江航道水深限制中游运能发挥，三峡通航能力不足。长江中游荆江航道蜿蜒曲折，滩多水浅，一直制约着长江干线的通航能力。2013年国家启动荆江航道整治工程，将荆江航道枯水期最小维护水深由3.2米提升至3.5米，可常年通航3 000吨以下船舶，但目前三峡库区过闸货船平均吨位已达4 330吨。满载货船过荆江河道需提前减载，出荆江航道再增载，增加了装卸费用，航程也被拉长一天左右。在船闸通航能力方面，三峡船闸长期处于超负荷运转状态，早在2011年三峡枢纽就超过了1亿吨的设计通航能力，目前年货物通过量稳定保持在设计通航能力的140%左右。一旦遇到计划性检修，三峡大坝核心区上下游滞留船舶将超过1500艘，核心区外滞留船舶将达3000艘，通闸时间将会大幅度延长，严重影响航运物流的时效与成本。

下游海铁联运联动发展能力不足，江海联运衔接面临较多障碍。长江航道下游在海铁联动方面，由于长江下游水路运力过剩、运价较低，铁路参与联运的比重处于较低水平。其原因主要在于下游铁路设施和港口设施连通不畅，直接通到码头的铁路较少，铁水联运转换衔接不足，大大增加了社会物流成本。如上海外高桥港区和洋山港区至今未能实现铁路上岛、进港作业，港站处于分离状态，沪宁、沪杭既有铁路货运能力无法与上海枢纽港进行衔接。在江海直达方面，我国早期江海直达的船舶，基本都是按照海船标准建造的，从内河航道码头的匹配性、载货量的最大化、环保要求等方面来看，海船进江不能完全解决江海通航的问题，亟待开发技术标准介于海船与江船之间的江海直达船，江船进海和江海直达洋山船型的标准规范等方面仍有待进一步完善。

二、国外主要流域多式联运合作发展经验借鉴

（一）密西西比河流域多式联运合作发展经验

密西西比河交通运输体系发达，是美国能源、大宗商品的主要贸易通道，具有重要的国际影响力，在多式联运发展积累了大量实践经验。

明确多式联运发展方向。早在20世纪80年代末，美国政府就意识到仅依靠单一的运输方式难以继续支撑发展迅速的货运行业，1990年、1991年连续两年颁布法案，形成并细化《陆上综合运输效率法》(ISTEA)。作为美国第一部多式联运法案，ISTEA法案提出明确多式联运责任主体、改善多式联运连接水平、转变多式联运的资金补助方向三大重点发展方向。明确主体责任方面，从“多龙治水”相互掣肘到成立国家多式联运委员会，明确主管责任；改善连接水平方面，明确规定各州共同使用六大管理系统，改善重要港口和城市的集疏能力，提高多种运输方式的衔接水平；资金补助方面，提出政府项目资金避免单一补助公路发展，而要加强多式联运项目的可行性分析以及投资。

创新弹性管建模式。密西西比河流域综合交通运输体系发展不仅涉及多个地区合作，还涉及多种运输方式的合作，为此创新管建模式成为流域综合交通运输体系发展的关键。一方面放松管制政策，美国取消了很多严格条例，使得市场准入门槛变低，更多新企业能够融入市场，公平参与竞争。利用更广泛的智、财、力推动弹性交通运输管理制度建设，让社会资源和企业资源更好的形成合力，服务社会发展。另一方面倡导在农村地区建立多式联运设施和物流中心。由于多式联运设施和物流中心设置在农村地区比设置在城市地区成本更低，美国政府针对货运瓶颈，大力倡导发动在农村地区建立多式联运设施和物流中心，使多式联运更有效率。同时提升多式联运服务水平，密西西比河管理部门引入更多企业化的考核和管理机制，通过公司合作提升传统部门服务效率低下的顽疾，更好服务多式联运的参与方。

搭建多式联运计划。为适应运输业周期变化，特别是多式联运服务需求的不断增长与燃油价格不断上涨、司机短缺以及高速公路、铁路、水运网相关设施不足的矛盾，美国政府颁布相关法案集中改善高速公路、铁路网、航运网等基础设施状况，搭建全方位的货运计划框架。

（二）莱茵河流域多式联运合作发展经验

欧洲的黄金水道莱茵河发源于瑞士境内的阿尔卑斯山，流经列支敦士登、奥地利、法国、德国和荷兰等国，其干流全长1 320公里，流域面积25.2万平方公里。莱茵河水运发达，拥有鹿特丹、汉堡等众多港口，其流域综合交通运输体系发达。莱茵河流域在港口合作、多式联运等方面都积累了有益经验。

推进港口建设与合作，促进航道发展。港口建设和航道发展是高水平沿海沿江流域综合交通体系建设的关键环节。一方面重视港口和航道基础设施建设。早在19世纪末,荷兰就开始了新航道建设，多年来不断进行航道整治和建设,港口作业机械化、自动化程度不断提高。2020年，汉堡港务局（HPA）和港口公司进一步扩大和更新基础设施，并为装卸设施配备最新技术。2021年，德国港口完成下易北河和外易北河的航道调整，适应国际化需求。另一方面统一相关立法，强化各港口间合作和联动发展。欧洲交通委员会对欧洲的内河航运发展进行统筹规划，出台用以协调各成员国的《引水法》《货物运输法》和《港口进出口法》等。港口间也建立了密切的倡议合作关系，强化港口产业的联动展，提升流域多式联运转运能力。

强化政府支持，推动运输结构调整。莱茵河流域重视货运结构调整，强化政府支持，促进多式联运发展。一方面以绿色低碳发展为目标，推动多式联运发展。公路运输不仅成本高、运输周期长、运输效率低，还带来了一氧化碳、挥发性有机物等污染物排放量大幅增加。莱茵河流域国家将多式联运发展上升为推动绿色低碳发展的重要途径，尽量提高铁路、水路运输比例，以实现节能环保。另一方面出台相关政策，推动运输结构调整。为实现港口气候保护目标，茵河流域部分国家对开展多式联运的企业给予补贴或税收减免，如收取高速公路运输费用、暂停征收基尔运河的航行税、减免内河航运燃油税费等，补偿从单一公路货运向多式联运模式转变中的经济损失，促进莱茵河多式联运服务能力再升级。

建立多式联运中转站，实现“铁水”联运无缝衔接。莱茵河流域多式联运的发展需要相应的硬件设施支撑。一方面以物流园区为载体，建设货运中心，推动铁路与港口无缝衔接。莱茵河流域周边拥有较多物流园区，大多园区支持铁路直达，同时相当一部分园区也拥有水路，通过技术的不断更迭，实现了“铁水”联运。同时，流域国家重视货运中心网络建设，国内都建成了多式联运中转站，促进公铁联运。另一方面从区域层面推出并实施多式联运行动计划，如联合运输项目资助计划和马可波罗计划，对有意参加项目的企业可以向欧盟委员会提出项目申请，符合条件的项目将获得一定资金支持。同时积极推进推动运输结构调整，通过对多式联运的支持建设，铁路设备设施不断完善，铁路线路与港口码头匹配度日益提高，极大地提高了铁路和水路的货运比例，降低公路运输占比。

三、以多式联运推进长江经济带综合交通合作发展建议

多式联运是国外大河流域促进交通发展的惯例做法，也是提高流域运输效率、降低物流成本的关键所在。“十四五”期间，长江经济带交通运输发展将迈入“强基础、优结构、提质量”的新阶段，着力提升长江流域多式联运水平，有利于推动长江经济带综合交通运输体系合作发展，释放长江水道的“黄金效应”。

（一）推进航运标准化助力多式联运

航运标准化是推进多式联运的必要条件。“十四五”期间，长江经济带要重点推进长江黄金水道“四个标准化”。一是建议从国家层面完善内河运输船舶标准船型指标体系，推进落实标准船型主尺度国家强制性标准，加强船舶与航道、船闸、桥梁等通航基础设施协调。二是强化船舶标准化政策支持。进一步从国家、省市等不同层面制定出台船型标准化补助政策，拆旧船建新船，鼓励非标船舶和船龄15年以上的老旧船舶提前退市拆解，引导新建三峡船型、新能源动力船舶，加速运力结构优化，推动实现航运船舶高质量发展。三是加快智慧长江物流工程开发，推出港口信息化标准。鼓励重点港口、船舶实施智能化改造，促进港航系统一体化。推进港口与园区、企业系统衔接，通过数据积累拓展大数据服务。交通运输部、工信部、国家发改委等有关部门抓紧研究出台港口信息化标准规范和准则。

（二）加强多式联运运输无缝连接

加强多式联运设施无缝衔接，着力解决“最后一公里”和两种运输方式的“中间一公里”。一是贯通多式联运运输链，加快建设进港铁路线。加强主要运输节点和枢纽的基础设施建设，完善集疏运体系建设，加快建设进港铁路线，完善与铁路相关的仓储、装卸、配送等配套基础设施建设，完善疏港公路和铁路集装箱中心站建设，积极开展内陆“无水港”建设等提升了多式联运效率。二是完善重点港区“铁公水”衔接顺畅的港口集疏运体系。推进区域港口航资源整合、优化功能、提档升级。协调推进港口型物流枢纽建设，发展临港经济，推进水运物流与生产制造业融合。三是加强内河港口集装箱与沿海港口无缝对接，完善集装箱江海联运体系，提升区域港口枢纽江海联运中转功能。

（三）提升多式联运服务水平

从软件上支撑多式联运发展，大力发展多式联运服务业以及建立相关配套政策。一是健全多式联运法规政策。建议国家加快制定多式联运的相关规章。加强多式联运的标准、规范建设，统一和规范铁水联运市场，出台多式联运发展的价格体系和扶持政策。二是打造多式联运信息互联共享平台。从国家层面协调、开放多式联运信息的共享、交换，提升社会整体物流水平和业务协同能力。以智慧物流产业平台和“信息大脑”为支撑，构建多式联运数据交换平台。三是加快长江航运数据中心建设，继续统筹实施“云上长航”项目，全面推进北斗导航系统在长江航运应用全覆盖。搭建长江航运信息公共服务平台。从国家层面建立长江航运信息公共服务平台，加强交通运输、海关、市场监管等部门间信息开放共享，打破跨省市之间船舶、物流等信息对接，打造统一开放的航运大数据应用生态。

（四）完善长江经济带交通合作机制

长江经济带发展战略出台以来，主要依靠国家项目推动上中下游的协同，缺少地方区域间的合作机制。应借鉴长三角一体化合作办机制，成立“长江经济带地方协作发展办公室”，将地方协作工作具体化、常规化。将长江经济带多式联运作为重点专题，纳入长江经济带合作重点内容。完善长江经济带交通合作协调机制。长江经济带交通合作涉及跨部门、跨地区多方协调，要从体制上给予制度保障。一是建立长江航运跨部门多式联运机制。建铁路、公路、港口、航运等部门之间年度联席会议制度，对多式联运遇到的重大问题和难点进行协商，推进多种运输方式的有效衔接。二是建立跨省际的区域航运服务协调机制。国家有关部门应该协调长江经济带三大城市群建立11个省际组成的各城市市长联席会议制度。下设若干个工作委员会，包括航运服务协调、多式联运等，定期召开会议，沟通信息，及时反映区域内发展中面临的问题，提出解决办法。