广州市城市规划勘测设计研究院 周小天

一、引言

受益于早期较高的人口自然增长率，年轻化的人口年龄结构推动了我国经济和城镇化的高速发展。其中，自20世纪80年代至21世纪的前十年，大量的农村劳动力涌入城镇、城市，使我国先后经历了以小城镇为主导的农村城镇化和以大城市为主导的快速城镇化历程[1]。伴随着近十年来总体人口增势的放缓，我国的经济发展趋势和人口空间结构也出现了新的变化。在宏观层面，人口流动呈现省内流动为主、省际流动为辅的特征[2]，人口回流的趋势也开始出现[3]。受落户限制放宽、公服均等化等一系列政策措施影响，人口用脚投票的现象和区域一体化的趋势越来越明显。一方面，我国人口进一步向城市群、都市圈以及各省内中心城市集聚[4-6]。另一方面，人口的不断涌入在为北京、上海、深圳、广州等超大城市带来经济发展动力的同时，加大了城市在公服设施、资源环境等方面的承载压力，交通拥挤、住房困难、环境恶化、资源紧张等“大城市病”愈发突出。

常住人口也逐渐从中心城区向外围地区的蔓延[9-11]，出现了职住分离的候鸟人群[8]这类候鸟人群与以商务、就医和游憩为目的的其他短期驻留人口一起对城市的规划、建设和管理等方面提出了新的要求[12、15]。

在人口流动性日益加强的背景下，如何响应人民对交通、住房、公共服务设施的需求，成为区域发展所要思考的重要问题。本文基于人口普查数据、手机信令数据等多源数据，以南海区为例，分析了辖区内的人口特征与发展趋势，并提出了对应的规划发展策略建议，为同城化地区人口的发展研究和规划应对提供参考。

二、研究范围与研究数据

（一）研究范围

南海区地处佛山市东北部，自改革开放以来，探索出了以集体土地工业化、民营经济、农村土地股份合作制等为特征的南海经济发展模式，激活了民营经济，是领衔全国的县域经济体。临近广州市荔湾区、白云区和番禺区的特征使其成了广佛同城化的核心区域。近年来，随着两城轨道交通建设与互联互通的不断推进，南海区内出现的跨城候鸟人群规模不断扩大，在激发城市经济活力的同时也带来了新的挑战。因此，本文以南海为研究范围，分析其人口规模、结构、空间分布等特征，以期为同城化地区的人口研究与规划应对提供参考。

（二）数据来源

本次研究数据主要包括两种来源。其中，常住人口规模、结构等主要采用了人口普查、统计年鉴等政府部门公布的传统统计数据。候鸟人群、实有人口数据主要来源于技术处理后的手机信令数据。在基础数据处理方面，本研究根据手机信令工作时间段、非工作时间段可获取最小单位时间间隔内位置的众数，选取连续10个工作日内，至少3天有稳定识别结果的手机信令，并根据两个时间段位置的众数判断工作与居住点。

三、南海区的主要人口特征

（一）人口增长动力充足，较大规模的实有人口加剧辖区内资源环境承载压力

人口普查数据显示，南海区常住人口规模由2000年的197.93万 增 长 至2020年 的366.72万（见图1）。其中，户籍人口规模达157.8万人，流动人口规模达208.92万人。从人口增长情况来看，南海区常住人口年增长率由2000-2010年期间的2.72%提高至2010-2020年间的3.54%，人口增长动力充足。

图1 2000-2020年南海区常住人口规模变化情况

作为广佛同城的核心地带，南海还会承担服务周围地区的区域性功能，其与广州在轨道交通上的互联互通以及相对低廉的生活成本吸引了大量短期驻留人口的流入，这类人口由于在南海的停留时间具有较高的不确定性，增加了统计上的困难，因此在传统的统计口径上常常难以被有效覆盖。本次研究将传统统计方法所得人口数据与手机信令大数据相结合，对南海实有人口进行初步预估。参考手机信令数据，南海区2020年实际管理服务人口约440万，约为常住人口的1.2倍，其中包含了以跨城通勤和居住为目的的候鸟人口和以商务、医疗、游憩、就医等为目的的短期驻留人口，加重了南海区交通、市政、医疗等设施的压力。受产业发展、大湾区建设的影响，预计南海区2025年之前为建设高峰期，对人口吸引力较大，实有人口规模将进一步提高。

（二）“一老一小”占比逐渐提高，家庭育儿养老压力加大

“七普”数据显示，全区常住人口中，0-14岁人口为55.75万，占15.2%；15-64岁人口为286.06万，占78.01%；65岁及以上人口为24.91万，占6.79%。与2010年第六次全国人口普查相比，0-14岁人口的比例上升3.88个百分点，15-64岁人口的比例下降4.96个百分点，65岁及以上人口的比例上升2.08个百分点。“一老一小”人口占比的提高给辖区的规划建设管理带来新的要求。一方面，南海区的劳动力年龄人口主要集中在桂城、狮山、大沥等东部街镇，西樵、丹灶、九江三个西部街镇的劳动力年龄人口仅占全区的21.09%（见图2）。与之相对的，西樵、九江和丹灶镇的老龄化情况尤为突出，三镇65岁及以上的老年人口占街镇人口比例均在7%以上，这种人口年龄结构的空间错位要求南海加大对西部养老设施建设的投入（见图3）。

图2 南海区各街道劳动力年龄人口占比

图3 南海区各街道65岁及以上人口占街道人口比例

另一方面，0-14岁人口占比的提高意味着义务教育适龄人口占比的提高，给南海区教育设施带来较大的压力。从在校生人数的增速上看，小学在校生人口增长率从2016年的7.83%增长至2018年的9.34%，初中在校生人口增长率从2016年的4.20%增长至2018年的7.95%，高中在校生人口的增长率从2016年的1.91%增长至2018年的1.97%（见图4）。三个阶段在校生在人口规模和增长速度方面都有所提高，但义务教务阶段的在校生人数增长率明显高于高中阶段的在校生人数增长率。据当前趋势推算，10年之后要增加两个万个高中学位，意味着要增加10所高中，建设形势非常严峻。

图4 2015-2018年南海区各类学校在校生增长

（三）人口流动性加强，职住分离现象日益突出

人口流动性加强是“十三五”期间南海区人口变化的主要特征，一方面表现在人户分离的情况逐渐凸显。第七次人口普查数据显示，南海区常住人口中人户分离的人口规模自2010年以来显著增加，由145万人增长至208万人，增幅达43.94%。其中，跨省流入人口达119.88万，常住在南海、户口在省内市辖区外的人口规模达89.03万，内含大量候鸟人口。常住在大沥镇、户口在省内其他城市的流动人口规模最为庞大，达26.17万。里水镇、丹灶镇省内市辖区外人户分离人口增长率较高，分别为162.26%、154.82%。常住在狮山镇的省外流动人口规模最大，达34.38万。（见图5）

图5 2010-2020年南海区省内市辖区外人户分离人口对比

另一方面，人口流动性加强的特征还表现在跨城候鸟人群规模的不断壮大。随着区域轨道交通一体化建设的不断推进，跨城通勤、商务、旅游、就医的人口规模不断增加，高频往返于城市之间。结合手机信令以及第七次人口普查数据推算，2020年广佛间往返的候鸟人口达60万。其中，居住在南海、工作在广州的候鸟人群达28万，居住在广州，工作在南海的候鸟人口高达12万。候鸟人口根据跨城通勤频率上的差异可以分为日际往来通勤人口和高频往来通勤人口。其中，居住在南海，高频往返广州与南海的候鸟人口约18万，日际稳定往返广州与南海的候鸟人口约为10万。居住在广州，高频往返广州与南海的候鸟人口约7.5万人，日际稳定往返南海与广州的候鸟人口约为4.5万。从年龄结构来看，居住在南海的广佛候鸟人口中约45%的人在30-41岁之间（见图6），中青年人口是跨城候鸟的主力人群。

图6 居住在南海的候鸟人群的年龄结构

人口流动性的加强使广佛高速-北环高速、沙贝立交、广佛新干线等两城交界的交通要道在通勤高峰时期均存在着较为严重的拥堵情况，早高峰时期，从广佛交界处时间到达广州市中心10公里就需要60分钟以上。此外，南海区为候鸟人群提供了居住、公服设施，但这些候鸟人群工作地却在广州的中心城区，无法为南海本土创造出更多的价值，部分候鸟人群在广州亦有置业，使得其在郊区的房屋长期空置，手机信令数据显示，佛山市内大沥、平洲、龙溪一带房屋空置率较为严重，普遍空置率在37%左右。在同城化不同推进的今天，南海如何摆脱依附于广州市核心资源的困境，是其所要思考的重要问题。

四、南海区面向人口变迁的规划发展策略建议

（一）加大对教育、医疗、养老设施的投入

南海区应结合当前劳动力跨区域流动加强的趋势，加快建立公共服务投入与常住人口挂钩机制。持续加大对学前教育、义务教育、高中教育设施投入，为转移人口随迁子女提供普惠性学前教育和义务教育。大力推进基层医疗服务设施建设，合理配置民营医疗机构的发展空间，引入优质的民营医疗机构与公立医疗机构进行互补，强化养老设施建设的场所和用地保障。在新建供地阶段，应将配建社区养老用房设施纳入土地出让方案。对于已建住宅小区、城市社区、农村地区等，无社区养老服务设施或未达到要求的，通过政府无偿提供场所、集体物业改造、土地综合整治、利用闲置的集体资产等措施，按照每百户不低于十五平方米的标准建设社区养老设施。

（二）整合优势资源，加强产业外引内培

随着各类生产要素成本的上升，南海区制造业的疲态逐渐显现，产业急需转型升级，应加快构建“两高四新”的产业体系，外引内培。在内培方面，南海应发挥毗邻广州的地理优势，优化双创环境，深入推进“放管服”改革，持续推行企业申报的流程的简化，强化优惠政策配套，降低初创企业税收负担。外引方面，南海区应紧盯“两高四新”产业中的龙头企业，完善企业跟踪服务链条，以到基层一线解决问题的方略为导向，统筹多部门资源和工作人员建设服务企业的实体机构，征集企业发展中的需求和问题，根据企业的实际问题研究引进方案，依托龙头企业，打造战略新兴产业集群，形成规模经济。

（三）完善一体化交通运输网络

通过高铁、城际轨道、高速公路等强化与广州的快速交通联系。加强跨城轨道网络和公共交通网络建设，促进广佛都市圈核心区轨道交通规划、建设、运营的一体化，推动实现运输服务无缝互联。推动广佛边界地带交通建设从着重高速公路对接建设向同时兼顾城市主次干道建设转变，缓解高等级道路交通拥堵情况，构建形成过境、通勤、生活休闲等出行功能分明的衔接路网体系，形成多层级、深融合的道路一张网。

（四）加强就业服务与住房保障，营造宜业宜居环境

将就业服务纳入网格化管理，开展就业状况摸查，推进全方位就业创业服务，营造公平就业创业环境。大力推进青年就业创业孵化基地载体建设，为青年创业提供扶持。进一步推动住房保障对象从以户籍家庭为主转为覆盖城市常住人口，住房保障方式从政府单一供给转向政府、企业和其他机构多主体供给、多渠道保障、购租并举。重点发展保障性租赁住房，促进解决外来务工人员在内的新市民阶段性住房困难。引导住房租赁企业、房地产企业等企事业单位，利用市场上的闲置物业改建青年公寓、白领公寓、蓝领公寓等，为外来新生代农民工、新就业大学毕业生提供更多租赁用房选择。

五、结语

伴随着我国人口规模增速的逐渐放缓以及区域一体化建设的不断推进，我国的人口流动趋势也出现了新的变化。本文结合人口普查数据、统计年鉴数据和手机信令数据分析发现以下三个特征：一是南海区人口增长动力充足，实有人口规模远高于常住人口规模，且在短期内将持续上升。二是辖区内“一老一小”人口比例持续提高，人口年龄结构存在空间错位，教育资源存在供不应求的风险，三是人口流动性在“十三五”期间逐渐加强，辖区内候鸟人口规模较大，加剧了局部地区的交通拥堵和住房空置。在此背景下，本文提出了积极推动公共服务均等化建设、加强产业外引内培、完善一体化交通运输网络以及加强就业服务与住房保障四项策略建议。对于本文的数据来源、研究方法和主要结论，有以下值得讨论之处。

（1）从过往的研究[3-6]可以看出，人口流动是经济基础、空间环境、市民自身诉求等因素相互影响下的结果，上述三种因素之间的相互作用和规律在本文中讨论较少，值得进一步研究和挖掘，如地区不同的产业结构吸纳劳动力的效率、外来人口对城市空间环境的偏好与诉求等。

（2）现有经济基础、空间环境、市民诉求可以看作是一种“自由市场”下的要素，三者受市场的“无形之手”调控，从而影响人口的流动。与之相对的，政府管理者出台的政策、建设计划、产业引进和培育计划等措施则可以看作是“行政干预”的要素，诸如落户政策、人才引进政策、轨道交通基础设施建设等“有形之手”如何影响人口的流动，在本文中的讨论较少，可以结合具体案例研究分析等方式在下一阶段的研究中深化。

（3）本文对人口特征的分析主要是从人口规模、年龄结构、流动方向等较为宏观的角度进行的。在“一老一小”人口占比、人口受教育水平逐渐提高的背景下，可以结合国家、省、市、区的人口发展规划与目标，对老年人、家庭户、高学历人口等特定人群进行细化研究，为儿童友好型、老龄友好型城市的建设提供参考。