司春霞

党的十九届四中全会指出：“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，特别提出要发挥民主协商在社会治理中的独特优势。由此可见，国家治理体系和治理能力的现代化，要求在基层社会治理中更多地运用协商民主的方式来推进基层治理现代化。社区是国家和社会治理的重要对象，是人民群众生活的共同家园，社区治理在基层社会治理中具有尤为重要的地位与作用。“社区治理现代化是顺应国家治理体系与治理能力现代化的题中应有之义”。[1]因此，协商民主与基层社会治理现代化成为学术界关注和研究的焦点。

一、问题的提出

协商民主(Deliberative democracy)这个概念起源于20世纪80年代的西方，最初由美国学者毕塞特在《协商民主：共和政府中的多数原则》一文中提出。从此之后，在西方关于协商民主理论的研究也越来越多，早期的“投票民主”以及发展到现在的“协商民主”。国内学术界对这一概念的研究可以追溯到21世纪初哈贝马斯访华期间发表的题为《民主的三种规范模式》的演讲，之后中国学者也开始对此进行研究并发表了相关文章进行讨论，并不断推进协商民主的研究不断拓展。尤其是党的十八大以来，学术界对社会主义协商民主研究更加深入更加广泛。主要围绕社会主义协商民主的发展历程、基本内涵、价值意义、作用优势、制约社会主义协商民主发展的因素以及推进路径等方面展开。如陈家刚的著作《协商民主与国家治理:中国深化改革的新路向新解读》，林尚立写的《协商民主:中国的创造与实践》，李君如的《协商民主在中国》等等。随着协商民主在基层社会治理中的发展和实践，协商民主作为基层社会治理的创新举措也成为专家学者研究的重点课题之一。

从国内外研究情况来看，当前学术界从不同学科和角度对协商民主与社区治理的相关问题进行了研究，并取得了一系列有价值的学术成果。然而，需要引起注意的是，一方面国外学术界对协商民主在社区治理方面的研究实践形式上仅局限于社区公共事务或具体事项的决策方面，还没有形成一套完整的运行机制。另一方面，国内学术界对该问题的研究主要集中在协商民主与基层社会治理区域实践层面的重复研究较多，创新性研究不足，难以指导实践。正如有的学者所说“现有关于社区治理的研究大多是对各地社区治理文件的解读抑或实践总结,研究碎片化明显,既缺乏政策与实践两者融合互嵌分析,也缺乏系统性与规范性的学理研究”[2]。特别是针对协商民主推进社区治理现代化方面的研究成果还不多，还不够深入和系统。可见，协商民主助力社区治理现代化的问题值得进一步研究和探讨。

二、协商民主助力社区治理现代化面临的实践困境

(一)协商参与主体有待进一步培育

“政府、民众和社会力量三者共同构成了基层治理现代化的多元化主体,这既是时代发展的必然结果,也是实现治理现代化的基础保障”。[3]调研中发现，当前社区治理任务主要落在社区工作人员和网格员身上，繁琐的社区事务使其疲于应付，社会资源参与治理力度不够。近年来多元协商治理主体虽有一定发展，但发展滞后、协商参与主体发育还不完善现象依然存在。其具体表现在：部分社区工作人员年龄偏大，文化层级较低，知识结构老化，思维方式固化，处理问题仍然以行政手段为主，有时为了响应上级的号召，临时应付，协商流于表面；协商参与主体单一；社会组织参与协商不充分等问题。

(二)协商参与意识有待进一步增强

群众参与意识的强弱直接影响着协商参与主体的数量以及协商结果的质量。随着社会转型的快速发展，人们主体意识的觉醒，参与管理社会事物的意识也在逐步增强，但是在基层社会治理领域，群众协商参与意识还有待进一步增强。调研发现：现代城乡社区治理中能够积极参与并发挥较大作用的主要是“社区精英”和“社区带头人”，而大多数基层社区群众以自我为中心，一些居民对社区治理的情况一概不知、很少过问，更不要说参与其中。此外，还存在“被动协商”现象即居民受到社区管理机构邀请才参与社区治理中，主动参与社区治理的很少。究其原因，部分基层民众根本就不了解基层协商民主的内在要求和深远意义，当然也就不会积极参与。

(三)协商主体的协商能力有待进一步提升

在调研中发现协商主体的素质与能力参差不齐。一是协商专业知识匮乏。有的社区居民虽然热心参与社区事务管理，但是由于缺乏法律知识和协商经验，无法有效地开展协商，直接或间接影响协商效果。突出表现在依法依规协商观念不强，在社区协商事务讨论中，部分参与主体不按照议事规则确定的程序议事，不能自觉地运用法治思维协商问题，尊法学法守法用法氛围还不浓，小区居民共同制定的居民公约、自治规则等软法功效发挥效果较差。二是协商主体文化素质普遍偏低。以重庆市大渡口区茄子溪街道辖区为例，具有中小学文化程度的参与主体占比50%左右，在协商民主推进过程中对国家理论政策理解不到位、重视度不够，发挥作用不明显。

(四)协商的智能化手段运用有待进一步推广

党的十九大报告强调，要提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。基层社会治理的智能化水平是信息时代推进社会治理体系和治理能力现代化的应有之义，是满足人民群众对美好生活向往的必然要求，也是提升社会治理精准化的现实需要。调研发现，部分社区治理者的大数据智能化意识较为淡薄，习惯于传统手段做事，欠缺互联网思维，对大数据的运用、管理能力不够强，对智能化的认识还不到位，不愿、不敢开展智能化协商服务，未能有效把传统民主协商优势与现代信息技术创造性结合。突出表现在：社区协商多数以会议形式协商，“互联网+协商”运用不足，利用电脑、手机等信息网络平台开展互动协商方式还没有广泛推广运用，部分社区对基层协商智慧云服务平台的宣传、运用还不够广泛，离上级要求还有一定差距。

(五)协商的制度机制有待进一步完善

调研发现各街道、社区在开展协商民主方面虽进行了有益的实践和探索，形成了一些做法和经验，但一些制度规定还比较原则，缺乏可操作性的细则。一是协商议题设置不科学。基层社会治理中常常存在为了“协商而协商”，协商议题往往自上而下，倾向于帮助村(居)委员会解决问题，需要大家来协商，而不是从居民的实际需求出发来确定协商议题。二是协商流程不规范。关于协商流程的设置各地不尽相同，有的过于概括，缺乏可操作性；有的没有具体流程，每次协商之前，临时决定本次协商的具体环节，从业也导致了要么协商效率低下，经多次协商不能达成一致意见，要么协商参与不充分，协商变成了“社区意见领袖”以及协商组织者的一言堂，使协商流于形式。三是反馈监督机制缺乏。突出表现在协商意见办理、协商成果转化、协商结果反馈缺乏完善的制度保障，有时存在“难以落实”的现象，致使协商达不到应有的效果。

三、协商民主助力社区治理现代化的创新路径

(一)发挥基层党组织的引领作用

习近平总书记指出:“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的[4]”。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，也是加强城乡社区协商民主建设的根本保证。城乡社区党组织要发挥好在协商中的领导核心作用，确保社区协商始终沿着正确的方向推进。如坚持“社区党委+网格党支部+楼幢党小组”的模式教育管理服务党员群众，组织引导辖区社会单位党组织积极参与社区建设，积极发挥党组织活力和动员能力，充分发挥居委会、业主委员会等自治组织的作用，不断吸收社会力量参与到公共事务和社会事务之中，把分散的“社会人”组织化，形成多元化治理格局。

(二)拓展多元化的协商主体

一是加大培育和发展社会组织的力度。当前，仅依靠社区内有一定影响力的居民个人发起协商的成效是非常有限的,组织才是通往政治权利之路。[5]所以，社区立足发展需求，针对性地培育社区服务性、公益性、互助性社会民间自组织，同时加大政策扶持力度。对一些专业性强、基础性好的社会组织也可以通过政府购买公共服务的方式加以支持。二是吸纳专业人才。在社区治理中除了充分挖掘本社区居民中各类专业人才资源外,还要广泛吸纳受过专业培训的社工人员参加到社区协商治理中来, 或者针对社区协商议事内容,可将律师、社区规划师等专业人才引入社区协商,为社区协商议题提供专业指导和规范程序，从而进一步提升社区治理质量。

(三)培育基层群众的协商参与意识

一是加强宣传引导。群众是社区治理的重要力量，要善于发动群众，教育引导群众，不断增强群众的主体意识、责任意识和自律意识。通过入户走访、宣传引导、召开院坝会等方式，向基层宣传国家关于基层社会治理的政策文件、其他地区关于协商民主在基层社会治理中的做法和经验，引导群众不断更新理念，增强协商共治意识。其次宣传好发生在身边的典型案例。尤其是在解决涉及居民切身利益的民生问题时，通过引导利益相关方参与协商，不仅问题得到了解决，而且增进了团结，切实从“替民做主”转变为“让民做主”，让群众在“看得见的正义”中感受协商的价值和意义。二是增强情感认同。从利益关联和情感认同两方面增强居民参与协商的动力，寻求居民与小区之间的共同利益并使其形成顺畅的利益互动机制。激发群众的“主人翁精神”，让群众真正从思想上认同、情感上接受、行动上践行“社区是我家，治理靠大家”。

(四)提升协商主体的协商能力

一是定期开展培训。“协商民主应成为一种基层生活的理念、生活方式和习惯,为此,应在经济条件许可的情况下,对基层群众进行民主意识的教育和技能培训”。[6]协商主体自身能力与素质的高低直接关系到协商议事能否有效开展。实践证明，协商主体能力愈强﹑素质愈高，协商议事的效果也会愈好。因此，社会工作者应定期通过党员会、居民代表会、楼栋长会、院坝宣讲会等形式开展社区居民协商能力方面的培训，从源头上出发，引导居民有效开展协商，为基层社区治理提供人力支撑。二是参与社会实践。协商能力的培养不仅需要自身的学习，更需要社会实践的参与，通过自身的参与潜移默化地提升责任意识、规则意识和合作精神，从而不断提高协商主体参与协商的能力。例如，重庆市大渡口区跳蹬镇党委利用每月的2日、5日、8日群众赶场的传统习俗，聘请专业律师团队，打造“律师赶场”品牌，免费为辖区提供专业法律咨询、文书代笔，为困难群众提供法律援助。

(五)运用网络民主协商形式

一是建立技术化协商平台。习近平总书记在一些重要讲话中，多次强调要利用好互联网和网络信息技术，提升社会治理的智能化水平。把智能化和协商民主结合起来，创新网络协商民主新形式。根据居民自治需求，开发智能化系统，开展线上民主协商，鼓励居民共同参与谋划社区的发展和治理事项，加快形成共建共治共享的社会治理格局。如重庆市大渡口区跳磴镇石盘村的“云上石盘”平台通过“以奖代惩”方式，激励村民积极参与石盘村各项工作，起到了很好的示范引领作用。二是拓展“互联网+社区协商”模式。利用微信群使用广泛、快速、便捷的特点，通过建立协商微信群，吸纳更多居民参与线上协商，及时回应居民的关切。当然，作为一种新生事物，网络协商民主也需要基层社区干部和群众具备一定的网络运用能力，为参与网络协商创造条件。

(六)完善基层协商民主的制度机制

一是建立协商议题遴选机制。坚持问题导向，搭建“居民自治议事庭”，推行实施“一问、二议、三谈”方法，通过“社区发展大家谈”等活动广泛收集居民意见建议。同时，可充分利用社区党委、居委会、楼栋长、网格员等与群众交流的机会了解居民需求，另外也可通过设立居民意见箱或设立网络留言板等不同渠道收集社区各方面的意见和建议，从中发现社区居民的需求和有待解决的热点、难点问题，通过汇总、登记、筛选，根据事情重要程度以及涉及利益群体的范围大小等因素最终确定拟协商议题，从“点题”协商向“接题”协商转变。“只有协商主题符合实际、贴近群众，协商于民、协商为民，才能真正体现社会主义协商民主的本质”。[7]二是构建协商结果执行监督机制。协商民主助力社区治理现代化不仅仅强调公众参与协商，更重要的是协商结果的贯彻落实。协商结果如何落实也需要有具体的制度规范。以重庆市大渡口区 “社区议事庭”为例，经“议事庭”民主协商达成共识后的议题，由社区居委会负责组织协调、落实。按照协商成果的不同类别，分别由不同的主体承接办理。办结后事项在下一次协商会议上通报，向相关方面反馈办理情况，在一定范围内向党员群众公布，确保协商共识的落实。

由于我国社区协商治理的发展还处于起步阶段，实现协商民主从理论到实践的转换，需要结合自身实际化解各种难题，当前各地城市已从协商治理要素完善、制度资源整合、党政角色定位以及协商治理形式、技术等方面开展各种创新尝试，协商民主将是我国推进社区治理现代化的一条重要途径。[8]总而言之，协商民主助力社区治理现代化是一项庞杂系统的工程，需要构建一套运行完善的协商制度体系，才能更好把协商民主的制度优势转化为社区治理的效能，为社区治理现代化的实现提供制度支撑。