简桂梅 福建卫生职业技术学院

引言

行政事业单位依托国有资产以履行各项职能、保障行政运营和提供公共服务。国有资产为党和政府执政能力提供了重要保障。行政事业单位固定资产是国有资产的重要组成部分，其种类多、使用时间较长、规模较大，因此固定资产的管理工作就是重点且存在一定难度。许多行政事业单位存在“重购置轻管理”的思想、资产管理制度不健全、主体责任不明确、制度执行不到位等现象，使得固定资产账实不符、账账不符、重复购买、闲置浪费、处置不规范的现象经常发生。为了强化国有资产管理，2016年财政部、省财政厅、市财政局发布关于国有资产清查工作的通知，进一步强化了行政事业单位对国有资产的管理。2016年起，F市全面展开行政事业单位国有资产清查工作，Z管委会于2018年全面开展资产清查工作，在清查工作中发现许多问题。笔者通过Z管委固定资产清查案例，分析行政事业单位固定资产管理上存在的问题，针对存在的问题提出优化策略，提升资产管理水平。

一、行政事业单位固定资产管理问题分析

Z管委会为省属市管的行政单位，于2015年获国务院批准成立。与2011年批准成立的Y管委会、1992年批准成立的X管委会是“一套班子”。Z管委会下设8个部门，办公室是Z管委会的资产管理部门。Z管委会的办公场所由辖区政府提供，名下无房屋建筑物。Z管委会固定资产主要有通用设备和办公家具。固定资产均未粘贴标签。1992-2018年期间，Z管委会固定资产逐年增加但较少清理资产，除1998年做过固定资产清查处理了盘亏资产、2010年报废一辆车和2017年车改上交车辆外未再处置过其他固定资产。资产清查是资产管理的重要手段。结合Z管委会资产清查情况，可以看出行政事业单位资产管理上存在的一些问题。

（一）资产管理制度未细化

在固定资产清查前，F市的固定资产管理文件为2012年5月发布的《FZ市级行政单位国有资产管理暂行办法》。该办法面向全市所有的行政单位和事业单位，具有通用性，但在固定资产的实际管理过程中遇到的具体问题和难点问题，缺乏详细的操作步骤。无法包罗从预算、购置、使用、维护、处置和绩效评价等全面的事项。管理办法给行政事业单位的固定资产管理工作指明了方向，但在操作细节方面无法面面俱到。比如资产处置申报表中关于资产报损、报废的技术鉴定，应该由资产管理部门自行鉴定还是请专业机构鉴定。若是资产管理部门自行鉴定，那是否应先设立囊括所有资产种类的技术鉴定标准、是否应聘请专业人员负责鉴定。若应由专业机构鉴定，那是否应该先由财政部门还是各单位通过招标或其他方式成立专业机构鉴定库。又如涉及资产在单位内外部流转应履行哪些程序、由哪些具体部门审批，这些事项都需要各单位逐步进行细化完善。虽然大部分的行政事业单位也都有制定细化的资产管理办法，但Z管委会资产管理部门未结合单位的实际情况对资产管理办法进行细化和完善。

（二）资产管理意识薄弱

Z管委会缺乏固定资产的管理意识。资产管理部门热衷于申请购买资产，而忽视了对购入固定资产的日常管理和维护。未指派专人管理和维护资产：无专职资产管理员录入固定资产台账，未更新固定资产台账信息，所有资产均未粘贴固定资产标签，不利于辨认资产，固定资产移动未做记录也无移交手续，部分固定资产无处置记录，也未向财务递交资产处理原始材料，未定期（至少一年一次）盘点固定资产，无法及时确认资产盈亏，未组织人员定期维护资产以延长资产的使用寿命。大部分行政事业单位在提出国有资产清查前，其管理意识也是较差的。

（三）固定资产配置不科学，使用率不高

资产管理部门在制定资产采购计划时没有进行必要性论证，造成一定的资源浪费。早期X管委会为配合海关做好网络视频监控业务（全球眼）在X综合大楼二楼新装一批配置较高的机房设备，安装完还未启用，同年保税功能全部转移至X物流园区，X管委会新购置的机房设备一直处于闲置状态。

资产管理部门只负责购买资产，未登记固定资产台账、未定期清查资产，因此不知道单位存在哪些闲置资产。在需要办公设备时多采用购买新设备来满足需要，较少在各部门间调剂使用固定资产。另外，配置资产时未根据实际工作需要和人员编制情况进行配备。比如单位的电脑和打印机购置太多，可以达到人均2台的现象。

（四）固定资产账实不符，账账不符，信息系统不完善

本次清查发现一些问题：资产信息系统不完善；产权关系不清晰；毁损、已达报废年限资产未做报损报废处理；存在资产盘盈和盘亏。

1.资产信息系统不完善

Z管委会资产管理软件落后，仅存在基础的资产录入功能，资产的存放地点只能体现最后录入的地点，不能体现出固定资产在各个部门间转移的记录、资产划拨转出记录以及资产处置记录。资产信息系统独立于财务系统之外，两系统不兼容，无法实现数据共享，这给财务人员对账带来不便。

2.产权关系不清晰

根据1994年F省与H关的一份协议：X管委会给H关无偿提供办公场所、办公设备、交通设备、住宿以及办公经费补助。X管委会无偿提供办公设备给驻区海关办事处，但未办理资产划拨手续。后续X管委会也按照H关总署的协议无偿提供办公设备给驻区国检部门，也未办理资产划拨手续。

2000年，X管委会为海关购置家具一批。X物流园区封关运作期间（2008-2015），Z管委会为驻物流园区国企（A保税港区开发建设有限公司）、驻物流园区的Z管委会各局室、海关国检部门购买大量的办公设备、家具。Z管委会给驻江阴港区单位、海关国检部门添置办公设备和家具，未办理划拨手续，导致大量账面资产无法找到。2016年FQ市政府接管X物流园区，Z管委会原先为各局室购置的办公设备也由FQ市接管，也未办理划拨手续。

1998年底，办公场所迁至X综合大楼后，4家区属国有企业、国检、法庭、工商和多家租赁在楼内办公的民营企业一起办公。2011年，Y管委会获国务院批准成立，2家区属企业与Y管委会均在X物流园区一起办公。因与区属企业一起办公，许多资产混合使用，Z管委会迁址后原有资产仍留给区属企业使用，但未做资产划拨审批手续。

3.毁损、已达报废年限资产未做报损报废处理

自1992年X管委会获国务院批准成立以来，单位经历过多次搬迁：从一层仓库搬到X综合大楼，期间在江阴办公，后搬到XX自贸区综合大楼，多次搬迁办公场所，导致部分家具毁损。

X综合大楼、XX江阴港大楼堆积大量已达报废年限的电脑、打印机、电视等电器和毁损的桌椅衣柜等家具。这些固定资产均未做报损或者报废处理，导致实际可用资产与账面资产相差较大。另外，早期处理的固定资产未做报废手续。如2000年举办了“闽台商品博览会”，期间购买了大量铝合金柜、展览桌，在博览会结束后，这些铝合金柜、展览桌直接闲置而未出售，存放多年后进行处理时未从固定资产台账和财务账里转出。

4.存在资产盘盈和盘亏

2015年，Z管委会获国务院批准成立，Z管委会为XX保税港区办事大厅、XX保税区办事大厅、XX自贸区办事大厅、XX自贸区办公大楼购买办公设备，购买款项均由区财政直接支付，未从行政经费列支，导致管委会行政账户未入账该批资产，由此引起资产盘盈137万元。

1994年，XX服务公司财务兼任X管委会会计，X管委会账户代收代付了XX服务公司购置的办公设备和办公家具款，另外代收代付其他单位办公设备款，财务人员将这两拨代收代付款错误登入固定资产台账，并计入会计账。

X物流园区员工宿舍四台格力空调坏掉，经办人员未做报废手续直接丢弃，造成资产盘亏。

（五）固定资产管理缺乏监督和问责机制

外部监督非常重要。在委托代理理论中，行政事业单位作为资产的代理方对固定资产有守护责任。代理双方的目标一致且在信息对称的情况下，委托方能有效监督代理方。但在双方信息不对称的情况下，对代理方的监管就比较困难。因此，监管委托代理事项就变得十分重要。Z管委会在资产管理上的问题归根到底还是管理制度不完善，这也是大部分行政事业单位都存在的缺点。从资产使用者视角看，Z管委会未建立细化的资产管理制度，在预算、采购、使用、转移、处置等环节无详细的操作指南，使得资产使用部门在执行中存在困难。从资产管理者视角看，固定资产的主管部门在监管中存在这些问题：未定期对固定资产管理部门的总体资产情况进行监督检查，如资产管理部门从1999年至2015年之间均未按规定进行每年一次的资产清查，主管部门也未对其发出清查通知；固定资产制度执行不到位，如早期的资产采购预算比较形式，主管部门对于资产管理部门的提出采购预算一般都会审批通过，使得资产管理部门在做采购计划时缺乏必要性的论证，易造成重复配置资产、闲置资产的问题。另外纪检监察部门缺乏对固定资产的监管，使得资产管理部门、资产使用部门责任意识偏弱。

固定资产管理中奖惩制度不可或缺。行政事业单位因其特有的公共服务性质，其所有权是人民大众，而代为行使所有权的单位缺乏管理好资产的动力，这时建立激励约束机制就变得尤为重要。制度中的激励措施能提高资产管理者的工作积极性和主动性，惩罚措施能在一定程度上约束单位和员工的行为。Z管委会未在制度上建立约束固定资产预算、购置、使用、调拨、处置等环节责任人的条款，也未建立惩罚机制来追究相关人员责任，因此员工责任意识较弱。

二、优化固定资产管理的对策和建议

（一）完善制度建设

制定资产管理制度。各单位根据财政的国有资产管理办法，结合各单位的工作实际，制定出从固定资产购置、验收使用、日常维护、资产清查、调拨、处置等各个环节都清晰明了的《固定资产管理实施细则》，以便更有效地管理固定资产。

建立职责制度。在固定资产日常管理中，要明确责任分工，细化监管责任、资产管理部门直接责任人、各部门具体人员岗位责任，确保固定资产管理每个环节出现问题都能追责到具体人员。

建立报告制度。资产管理部门每年应向本级财政部门书面报告资产管理情况，本级财政向上级财政部门报告本单位固定资产管理情况，实现资产管理的公开、透明、规范。

（二）严格资产配置管理

确定配置标准。在固定资产购入环节，应坚持勤俭节约、合理配置、促进工作履行的原则。根据省级行政事业单位通用办公设备购置费预算标准，结合单位在职在编人数、行政职能、工作任务等情况，确定单位各项固定资产的配置数量、价格限额、功能标准、报废年限等指标，严格按标准配置固定资产。

实施预算管理。预算管理不能流于形式。要根据预算法的相关规定，行政单位配置固定资产需先进行预算审批，未纳入财政预算的新增固定资产，一律不予批准购置。年初未纳入预算、确实需要购买固定资产的，应当追加预算，预算审批通过后才能购置。

（三）强化资产使用管理

定期资产清查。固定资产管理部门每年应组织一次全面的固定资产清查工作，不定期或者定期清查部分固定资产，将固定资产检查常态化，从源头对固定资产变动状况进行监控，确保账实相符、账账相符。

信息化管理。资产管理部门应建立信息化资产管理平台，及时掌握单位固定资产增减变化情况，实现固定资产全过程动态监控。定期分析单位资产构成，及时发现单位闲置、超标配置固定资产等问题，采取针对性措施，提高资产的利用率。

日常维护。资产管理部门应对使用中的资产做好经常性维护，如办公沙发、公务用车等，应组织人员或实施外包养护资产，保持固定资产功能，尽可能延长资产的使用期限。

（四）规范处置管理

单位无偿调拨和报废处置固定资产要严格执行固定资产的处置审批制度。对需无偿调拨的固定资产，资产管理部门应先提出申请，报单位负责人、财政部门审批后再划拨；对达到报废年限且不能使用的固定资产，由使用部门提出申请，报经资产管理部门负责人、单位负责人、财政部门审批后处置；对未达报废年限已毁损或不能使用的固定资产，由使用部门提出申请，经技术鉴定需淘汰的，报经资产管理部门负责人、单位负责人、财政部门审批后处置。

（五）强化监督问责

明确监督责任。监察部门在资产购置、调拨、处置环节进行监督，财政部门实行综合监督，Z管委会在资产预算、购置、使用、调拨、处置所有环节进行监督。

强化问责力度。发现固定资产管理中的问题，要制定措施，整改到位；若造成一定后果的，要问责到人，按规定予以惩处并通报，以达到警示作用。

结语

总之，随着我国现代化建设的发展，行政事业单位应对自身的固定资产管理水平有更高的要求。各行政事业单位应认真梳理单位的资产情况，摸清家底，分析单位资产管理上存在的问题，优化本单位的固定资产管理水平。这就需要分清各职能部门的职责，完善资产管理制度建设；要严格资产配置；要强化资产使用管理，规范处置管理，强化监督问责。