孙弘扬 浙江理工大学

引言

为贯彻落实《深化政府采购制度改革方案》，规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，2020年12月财政部发布了《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》，针对现阶段政府采购活动中出现的问题，在制度层面提出了解决方案。2021年1月浙江省财政厅发布了《浙江省财政厅关于进一步规范政府购买服务采购管理的通知》（浙财采监〔2021〕2号），在契合“放管服”改革精神的同时，还强调要规范政府购买服务项目的采购绩效管理。作为政府采购的重要管理部门，高校财务更需要提升自身管理水平，完善管理流程，做到与高校采购部门、设备管理部门、资产管理部门、后勤服务部门等共同形成管理闭环，整体提升高校对于政府采购的财务管理水平。

一、高校政府采购财务管理现状及存在的问题

（一）政府采购预算编制基础不准确

1.对政府采购的财务工作宣传不够

2018 年国务院印发《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》（国发〔2018〕25 号）文件，提高了科研单位科研项目经费管理使用自主权。“放管服”改革，以“放”促“管”，寓“管”于“服”，通过合理下放科研人员采购自主权促进财务管理制度的完善，凭借健全的财务管理制度提升高校科研活力，这对高校的财务管理水平提出了更高的要求。

由于采购部门、财务部门、资产管理部门等业务相关部门对政府采购政策宣传不够，使科研人员对于政府采购政策认识不充分、业务流程不了解，对于政府采购预算的编制也不重视。采购部门和财务部门没有定期开展政府采购相关业务的宣讲活动，教职工对于每年变化的采购流程、采购政策不了解。财务部门对采购资金的配置、采购预算的执行、采购业务的报销等宣传不到位，很多教师对于经费的预拨款项和财政资金的使用不了解，使得教师对于经费冻结、指标配置有很大的误解。主要表现在：对经费来源、经费性质不了解；经费有余额却不能申请政府采购业务；确认书有结余仍不申请结束确认书；履约保证金退款不及时等。

2.对政府采购预算管理工作不够重视

现高校将采购管理业务集中在采购部门、财务部门、资产管理部门等业务部门，缺少既熟悉业务又对采购标的专业性了解的人员，各部门只对自身业务负责。然而，政府采购业务是要多个部门协调完成的，使老师在办理政府采购相关业务时体验感较差，经常在部门与部门业务衔接处产生沟通问题。另外，科研人员对采购政策、财务制度不清楚，对政府采购预算编制不了解、不重视，经常有未将政府采购范围内的标的纳入预算编制中的情况，或者漏报采购项目，这都会导致后期申请采购时没有相应采购指标，只能通过指标调整、追加进行配置，使政府采购的预算管理处于被动局面。财务部门主要管理各学院的政府采购预算是否及时上报、流程是否完善，但是没有关注其预算编制是否科学合理，立项论证环节流于形式，缺少专业人员对项目必要性、科学性进行评估。

3.政府采购预算资金编制内容宽泛

国务院于2021年4月发布了《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号），文件强调要细化政府采购预算编制，确保与年度预算相衔接。现阶段，高校政府采购预算编制仅罗填报采购标的类别、数量、总价，而不是具体到采购标的型号、参数、规格、具体用途、期限等，采购预算管理部门对于采购标的了解不清晰，不利于评估政府采购活动产生的效能，无法实施高校的全覆盖预算绩效管理。

4.政府采购预算方案监督机制不健全

高校预算编制主要是财务部门负责，根据各级学院部门的采购预算上报数据进行汇总，由于学院部门的采购预算是依据自身发展计划预估的，主要依据上一年度的数据进行上报，缺少市场调研环节，没有从高校整体角度考虑预算申报的科学性，尤其是高校对于通用设备及专用设备的采购预算编报，这需要资产管理部门、采购中心、后勤服务中心等多个部门共同参与评估、监督，提高财政资金安排的合理性。例如：移动图形工作站的功能基本能够满足便携式计算机的功能，就不应再申报具有重复功能的采购预算；被列入大仪共享管理的专用设备应提高仪器利用率，对新增同型号专用设备采购预算的审批应与资产存量挂钩，审批采购的必要性。政府采购预算编制不科学、支出不明确将严重影响高校采购活动的顺利进行，延缓高校科研工作进程，降低财政资金的使用效率。

（二）政府采购内部控制机制不完善

1.校内政府采购审批环节不规范

政府采购活动的开展由采购申请人在线上提交采购申请，经项目负责人或学院负责人审批后，流转至财务部门进行采购指标配置，最后到采购部门组织实施采购活动。在这个流程缺少审批采购事前调研结果的模块，采购申请人应根据法律法规及市场调查情况，进行可行性分析，也可以邀请相关专业人员或者第三方机构参与咨询论证。而这一环节在采购申请时并没有体现，采购审批各部门无法判定采购需求的必要性、科学性。

另外，采购审批联动性差，学院负责人或项目负责人对采购需求的必要性缺乏审查环节，财务部门只关注采购项目是否有预算可以依据，采购中心只关注采购活动是否合法合规，缺少从学校整体角度判定采购申请是否厉行节约、科学合理。

2.政府采购执行率管理较薄弱

财务部门在审批政府采购申请时，需要配置采购指标，采购申请人完成采购后，经常不会主动办理采购确认书结余，确认书结余资金被闲置，降低了财政资金的使用效率，阻碍了高校其他政府采购项目的进行。采购部门应及时办理确认书结余，财务部门应及时办理支付结余、指标结余。但是实际操作中没有一个较为完善的机制定期进行清理，高校大多在下半年采购指标紧张时，才会批量清理采购预算结余，使采购工作的进行陷入被动的局面，降低了财政资金的使用效率。

3.履约保证金退还不及时

政府采购合同中涉及的履约保证金都是提前打入学校，验收合格的采购项目，采购人应当根据采购合同约定，及时向供应商支付采购资金，退还履约保证金。由于采购申请人、采购经办人以及采购部门等不积极处理保证金退款业务，缺少完整的采购业务流程管理，导致财务往来款项无法及时清理，不利于维持采购人良好的声誉形象，降低了采购人的信誉。

4.政府采购验收流程流于形式

高校的政府采购验收只有采购申请人、采购部门以及财务部门参与，财务部门的审核主要在报销阶段查看验收单是否填写完整、签字盖章是否齐全，但是经常会面临验收单后补的情况。另外，验收单没有注明验收人的身份，会导致经办人为了应付财务报销乱补签字的情况，这大大降低了验收流程的功效。征求意见稿中还提议验收结束后，验收人员应当出具验收报告并签字，验收报告应当列明各项标准的验收情况及项目总体评价等事项，现有的验收环节有损害采购人的合法权益的风险。

5.政府采购监督问责机制不健全

高校现阶段缺少能够对政府采购活动贯穿始终的监管部门，该部门应负责政府采购合法合规情况；采购政策、采购范围、采购方式和采购程序的执行情况；政府采购人员的职业素质和专业技能；内部控制制度建设和执行情况等。监管部门的缺失，大大降低了对采购行为的事前、事中管理，削弱了各职能部门对政府采购业务的统筹管理能力。

（三）政府采购绩效评价体系不健全

高校政府采购绩效管理缺乏理论基础，制度建设较为薄弱，政府采购行为的主导部门对于政府采购的绩效不够重视，评价较为单一，一般只从经费支出方面进行评价，只重视投入不重视产出。高校的政府采购行为的绩效评价主要由财务部门主导，从财务的角度，以经费使用效率的视角评价采购绩效情况。但是，高校的政府采购的绩效评价应从高校整体内部管理角度进行评价，不仅仅涉及采购行为的直接主体：采购用户（即高校教师）、财务部门、资产管理部门、采购中心，还涉及高校内部控制建设以及内部控制评价相关部门，如：纪检部门、审计处、组织部、人事处、信息化中心等。高校的采购绩效的提升需要人事处对于采购人员的服务意识和专业培训进行管理；审计处、纪检部门应对政府采购的廉政风险管理以及风险评价加强管理；信息化中心应对于采购部门与各业务部门的信息化程度的提升进行管理等。

二、提升高校政府采购财务管理水平的几点建议

（一）提升政府采购预算管理信息水平

财务编制采购预算主要依据各院部上交的预算表格汇总审查，这样的预算申报流程急需变革，应建立健全高校的预算管理信息体系，串联财务管理系统、采购管理系统、资产管理系统、合同管理系统、维修管理系统等。依据预算管理信息系统，通过资产编号、经费项目号码、采购单号，确认书号等字段实现多职能部门的统筹管理。各院部在上报统一格式的采购预算后，审核工作应该通过多个维度进行，对于各部门预算的上报，财务部门、资产部门、采购部门、科研院、人事部门、后勤部门等都应进行审查预算编制的合理性，例如：资产处、人事处根据各院部的编制人数确定办公设备购置的上限，后勤部门根据办公人数确定办公室面积，进行房产管理，后勤部门根据院部的报修情况预测每年日常零星维修维护预算等。对于专业性强的采购项目，预算申报应通过专家组进行评审，审查预算编制的精确性、必要性。学校各院部在预算管理系统中提交预算申请后，财务通过系统检查核实预算数据，并及时反馈各院部预算审核情况，使各院部通过系统查看预算明细。各职能部门通过系统同步接收采购预算明细，以便及时审批采购申请。预算下达情况也应展现在预算管理系统，使采购需求方及时提交采购申请。在采购预算执行过程中，根据财务支付信息、采购冻结款项、项目余额等信息实时更新预算执行情况，在预算执行的各个时期根据执行率提醒经费负责人。预算管理系统还有很多模块可以进行完善，设置精细化的业务管理模块，可以依靠数据共享，提高教师办理业务的效率，减轻教师办理业务要到多个部门的负担。

（二）完善政府采购内部控制机制

进一步落实政策与机制，高校政府采购内控制度建设主要围绕纪检监察处、审计处、采购中心、财务处等部门，内控制度建设以及执行应切实落实到学院各位教师，内部控制制度的建设应该不仅要求各职能部门对于各个风险点进行控制，还要深入学院，使采购需求人了解采购流程，树立风险意识，了解业务流程中可能涉及的风险点，提升资金使用效率。

加强采购过程中的财务监督。首先，对于采购标的进行精细化管理，在执行高校“放管服”政策的同时，要提升风险防控水平。例如：货物类采购，应通过采购管理系统流转到资产管理部门，资产管理部门要根据各院部资产台账确认设备购置的必要性。若涉及大仪设备等需要上传市场调研报告、专家论证等。其次，加强对合同签订以及执行的管理。应将合同签订与执行等流程加入采购管理系统中，在中标单位公示期后，系统应提供采购申请人及时签订采购合同，并根据采购合同中的约定，及时提醒供货方打款履约保证金，并在系统中上传支付记录，货物收到后根据相关物流信息的提醒采购申请人及时验收并上传验收单，在合同款项全部支付成功后，采购管理系统根据财务报销系统显示合同已付清，提醒采购申请人在财务报销系统提交履约保证金的退回。采购管理系统还应增加采购业务分析功能，例如：定期对供货方为同一家且采购标的相近的业务进行筛选分析，判定是否有恶意拆分合同行为等；对供货方的公司信用信息、法定代表及业务主管信息等加强资料库管理，加强对供货方资质、履约能力等方面的管理分析，进一步保障政府采购的公平、公正、公开。

（三）健全政府采购绩效评价体系

2018年财政部出台了《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（财预〔2018〕167号）文件，其中指出要建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，做到“花钱必问效、无效必问责”。政府采购涉及多个业务部门，完整的预算闭环应该包含预算编制、执行、反馈、调整、评价等过程，多数高校仅停留在预算编制和执行环节，虽已按上级要求开展专项资金绩效评价及部门整体绩效评价工作，但很少能将绩效评价结果与次年预算编制挂钩，自评工作形同虚设，主要是没有通过信息化手段将绩效评价结果固化于预算管理流程。高校政府采购活动制定绩效考核体系涉及两个方面，对于采购预算与实际支出有较大差异的，应设有惩罚机制，例如：增加审查流程；按比例削减采购预算等。对于采购预算精准、采购合规与采购预算执行率高的，设立奖励机制，例如：提升绩效奖金、制定快速通道提升业务审批顺位等方面提供奖励。

2020年12月财政部、工业和信息化部印发了《政府采购促进中小企业发展管理办法》（财库〔2020〕），对预算单位政府采购行为产生的社会效益提出了更高的要求，要求预算单位要对涉及中小企业采购的预算项目实施全过程绩效管理，合理设置绩效目标和指标，落实扶持中小企业有关政策要求，定期开展绩效监控和评价，强化绩效评价结果应用。在制定政府采购绩效评价时，应加入社会效益，将扶持中小企业的情况细化为指标作为采购绩效评价指标的一部分，进一步完善绩效评价体系。

结语

综上所述，提高高校对政府采购的财务管理水平，要在落实“放管服”政策的前提下，提升学校财务精细化管理水平，在业务细节分析风险点，优化业务流程，做好服务工作，细化内控管理，提升资金使用效率，为提升高校整体管理水平的提升添砖加瓦。希望通过上文的研究，为改善高校财务管理提供支持。