□王雨寒

（南京航空航天大学金城学院，江苏 南京 210000）

国家统计局统计显示，截至2021 年末我国乡村人口总数接近5 亿人，占全国人口总数的35%，农村农业经济发展和农民生活质量改善会对我国整体经济发展及民生状况产生较大影响。近年来，全面进行“三农”建设一直是我国重点关注的发展领域，“三农”是指农业、农村和农民，这三者的可持续发展离不开资本市场的服务和支持。“三农”建设推动了我国农村金融体系改革，农村普惠金融是农村金融体系发展的重要组成部分。党中央在十八届三中全会中提出要大力发展普惠金融；2015 年中央一号文件中指出要强化各类农村普惠金融体系的建设。在完成全民脱贫攻坚战尤其是农村区域的脱贫战后，党在2022 年中央一号文件中进一步提出要全面推进乡村振兴的相关工作，普惠金融是农村脱贫战的重要支持，更是完成乡村振兴不可或缺的力量。

1 我国农村金融体系和农村普惠金融发展情况

普惠金融本意为包容性金融，其服务对象主要有农民、中小微企业、低收入人群以及偏远地区的弱势群体等，从其服务对象和定义可看出，大力发展普惠金融是为了能够让金融惠及所有人，从而达到缩小社会贫富差距，最终实现社会公平的目标。乡村振兴离不开经济与金融的支持，但大多数金融机构以追求利润为目的，不愿意过多或过深地涉及农村金融业务，使得农村金融产品较为匮乏。普惠金融重点扶持的对象包括“三农”群体，因此发展农村普惠金融对完善农村金融体系和促进乡村振兴起着重要作用。目前，各类普惠金融机构已逐步进入农村，为“三农”金融服务带来多元化的力量。当前，我国农村普惠金融服务的供给方主要包括中国人民银行、中国农业发展银行、各类农村商业银行、农村信用社、村镇银行以及新型互联网普惠金融服务。

由于“三农”建设的政策性需求，政策性相关银行成为我国农村地区普惠金融建设的先锋力量。中国农业发展银行是我国成立的专门处理农村金融业务的政策性银行。农业发展银行支持的农村金融信贷主要包括农村基础设施建设、农村产业化推进和农业相关中小企业贷款等方面内容。农业发展银行在我国农村金融体系中发挥着不可忽视的作用，其长期专注于农村整体金融体系的建设，在农村普惠金融发展中扮演着领头和探索的重要角色。

国有商业银行中的中国农业银行和邮政储蓄银行，长期在农村金融产品和服务的供给上发挥着重要作用。中国农业银行是我国最早成立的为农业提供金融服务的金融机构，目前业务涵盖城镇地区和农村地区。2010 年整体上市后，农业银行将自身的支农业务逐步分离出来。由于商业银行具有追求利润最大化的企业特点，其服务重点逐渐聚焦到城镇用户。中国邮政储蓄银行自成立以来依靠其母公司的网点优势，在农村和城镇地区广泛开展业务。支持社会新农村建设是其设立和经营的宗旨之一，在发展阶段，虽然农村邮政储蓄机构只能吸收存款，无法为当地客户提供贷款业务，但经过改制后，该机构逐步向农村地区农户和中小型企业提供小额贷款、农户联保贷款和农户保证贷款等普惠性金融服务。

农村信用社（以下简称农信社）和农村商业银行一直是我国各农村地区金融体系中的中坚力量。我国农信社早期是中国农业银行的下属机构，后来从中国农业银行独立出来。农信社的发展主要靠集中农村地区的闲置资金，经过统一调度和分配，将其配置到需要的农业生产中。由于农信社在发展过程中出现了管理结构混乱和产权关系不明确等问题，经营风险增加，影响了整体的发展进度。为了更好地规范农信社业务，我国开始对农信社进行改革，部分农信社借鉴商业银行的模式，发展成了地区性的农村商业银行。农村商业银行内部治理和风险控制体系要优于农信社。但经过长期发展，农村商业银行普遍出现为追求更高利润而将业务集中于中高端农村用户和城镇客户的趋势。

我国为了更好地推进农村金融体系建设，于2006 年提出村镇银行，以弥补已有农村金融体系的空白。村镇银行为“三农”对象提供更为普惠型的金融服务，其业务主要是为农村低收入群体提供小额贷款。由于我国早期农村基础设施建设较慢，已有的农村金融体系无法满足“三农”建设的需求，村镇银行发挥了重要的补充作用。其主要通过组织调节农村基金，从而发挥支持农业生产和农村综合发展的作用。村镇银行在农村地区具备信息和管理层级扁平化的优势，可以根据不同农村地区的实际情况快速开展创新型普惠金融服务的开发和供给。

近年来，随着金融科技的快速发展，互联网金融企业在传统金融机构的模式上开创了大量新型金融产品，很多产品都是普惠型金融产品的补充，目标客户是一些银行类金融机构目标体系外的用户。但是这类产品的合法性和风险性问题较为突出，导致使用者的权益常受到侵害，因此我国近年来出台多项政策对国内互联网金融科技公司进行整治。

2 我国农村普惠金融发展面临的困境

2.1 农村信用信息体系建设不完善，产权关系不明确

与城镇个人、企事业单位信用体系相比，农村信用体系的建立较为缓慢，使得普惠金融管理成本增加，并增加了“三农”群体的融资成本。首先，农村地区尤其是偏远地区的电子化相关基建设施建设和群众信用观念普及工作进展较慢。缺乏信息管理会增加普惠金融机构在农村地区金融业务的风险，降低相关机构的投资意愿。其次，“三农”对象的信用需求规模较城镇用户小且更为分散，协调管理时会加大普惠金融企业的成本，缺乏健全的信用体系环境会极大增加普惠金融企业经营管理成本。再次，集体产权等问题使得农村地区的产权管理不够明晰，也没有完善的信息记录系统，在进行普惠金融服务时，出于金融机构对自身业务的考量，大量业务需要普惠金融服务需求方提供一定的担保和抵押，较为混乱的产权关系加大了普惠金融机构的服务难度，容易形成企业不良资产，降低了金融企业提供普惠金融产品和服务意愿。

2.2 农村地区普惠金融相关法律制度不健全

农村金融法制建设是农村普惠金融发展的基石。目前，农村普惠金融机构要想坚持以市场化运作为目标，就会违背当地政府促进经济发展的意愿，只有明确的法律监管和激励措施，才会为农村普惠金融供给提供长期稳定的支持。但目前农村金融立法基本属于空白状态，即使地方政府出台了一些相关指导意见和规章制度，但大多是为了响应上层号召，无法运用于现实纠纷的处理，使得原本不健全的农村金融法制框架变的更加失效、复杂以及难以运用。除了建立适合农村普惠金融发展的法制体系外，农村居民的法律意识相对城镇居民更为欠缺，这与农村金融产品匮乏有关。此外，不同区域的“三农”服务对象的法律意识和对金融产品的需求也不一致，经济欠发达的农村更需要引入多元化的普惠金融服务产品和政府及各方的普法教育，但在实际中，越发达的农村越容易获得较多的金融服务和较高质量的法制教育，而相对贫困的农村地区则是相反的情况。

2.3 农村普惠金融产品匮乏，结构单一

从农村普惠金融整体业务来看，我国农村普惠金融产品普遍存在供不应求、产品同质化严重和创新产品种类较少等问题。尽管国家多次提出通过发展农村普惠金融带动“三农”建设和乡村振兴，但由于民众缺乏相匹配的金融素质、产品供需双方沟通成本较高和普惠金融产品盈利情况等问题限制，使得农村地区普惠金融产品较少。同质化的普惠金融产品大多针对普通“三农”群体，例如比较常见的有针对种植类、畜牧类和安家类的农村普惠金融产品，而适合各地情况和特殊人群的创新型产品种类较少。创新型金融产品需要金融企业投入较多的财力、物力进行研发和校验，这个过程需要较长时间。商业性普惠金融企业出于盈利性目的的考量，要根据竞争对手的经营策略作出决策，大多企业为了降低新产品带来的风险并保证企业利润的稳定性而选择了市场上的同质化产品。此外，不同普惠金融企业会给同一类产品起各种名字，这就使得从表面上来看，“三农”群体似乎有很多选择，但原本未被满足需求的群体仍无法在市场上找到合适的产品。

同时，由于“三农”群体普遍文化水平不高，缺乏常识性金融经济知识，对普惠金融产品态度比较保守，部分人不了解甚至不愿意去了解此类产品，出现资金问题习惯通过找亲朋好友借款等传统方式来解决，而较少通过资本金融市场来获取资金。

3 我国农村普惠金融未来发展路径探索

3.1 加强与基层党组织合作，共同完善信息系统和信用体系

经济发展离不开基础设施和信用环境的配合，我国长期的二元经济体制使得农村地区经济发展较为落后，“三农”对象对于信用观念的认知和意识较为薄弱，并且政府较难在短时间内形成类似于城镇信用体系的搭建和信息系统的全覆盖。在没有建立起完善信用机制或信息系统的农村地区，农村普惠金融机构可加强与当地党组织部的合作，达到普惠金融机构有利可图和当地“三农”经济良好发展的双赢局面。基层党组织在其中扮演着十分重要的协调角色，例如将“守文明讲信用”纳入到农村当地的规章制度中，村党组织成员和当地党员起到领头示范作用，进而协助金融体系建立起关于“三农”用户的基本信用档案，并提供给相关普惠金融企业用于调整企业的风险监测和管理。同时，农村基层领导还需积极引导欠债农民和中小企业偿还债务，以此提升当地金融服务对象信用度，从而进入良性循环。普惠金融机构应根据农户信用情况进行差别化管理，以降低自身的管理成本，对信用好的地区和当地党组织给予一定的政策倾斜，包括简化审批流程和降低资金使用成本等，对于信用非常好的农户和企业也要给予更多优惠，从而树立典范。相反，对于信用情况不好的地区应设立相配套的风险防范指标，在风险达到警戒线时，减少普惠金融产品和服务的供给，上调资金使用成本，并要求与当地基层组织合作修复有关农户的信用，对信用极其不好的服务对象要及时停止产品供给，以减少企业损失。关于农村产权关系的界定和转让，党中央、国务院等政府部门一直给予高度重视，在此基础上，各级政府需相互配合，通过改善激励机制来调动农村基层干部推进产权界定与转让相关工作的积极性。“三农”建设基层干部也需要结合当地情况因地制宜地利用自身资源完善产权制度，例如可以与普惠金融机构展开合作，农村普惠金融机构也可从中长期获益。

3.2 农村地区政府需要完善政策制度，向“三农”人群普及金融常识

要想引入普惠金融企业参与“三农”经济建设和乡村振兴工作，在农村相关区域构建合理的金融体系保障制度和配套的法律法规是至关重要的。当普惠金融企业和服务对象的合理金融诉求一旦无法得到实现和满足时，就会导致供求双方主体不愿入场。目前，我国农村金融相关立法内容空缺较大，需要从宏观层面加强相关法律法规的建设。除立法工作外，各地农村政府应当出台适合当地农村金融体系的保障制度和政策，但是农村地区政府推动相关政策制度发展的主观能动性并不高，为了提高相关地区政府构建制度的意愿，中央财政支持和创新性税收体系配套显得十分重要。党中央也曾提出政策性银行要加大对乡村振兴的支持力度，提供配套资金。农村地区政府可以在此经济基础上有意识地构建适合当地且能够真实落地的农村普惠金融保障制度、金融投资政策、因地制宜的金融企业准入和退出机制以及各种可持续普惠金融发展的引领办法。加强相关法制政策，构建可以切实保障普惠金融企业和“三农”服务对象双方利益的合理制度，就能达到吸引更多普惠金融企业入驻，进一步带动农村发展。普惠金融机构需要与当地的宣传教育部门合作，加大普惠金融产品的宣传力度和农村金融法规制度的教育普及，鼓励合适的“三农”主体了解普惠金融产品类型、特点和偿还方式，让需求方对产品使用的义务和责任有明确的认识，帮助客户了解信用的重要性和法制的严肃性。

3.3 增加普惠金融服务，引入更多创新产品

加强“三农”群体金融相关思想的建设和引导需要较长时间，政府和普惠金融机构可合作进行金融理念的宣传和知识的普及。目前，创新农村普惠金融产品可以从供给端着手。农村普惠金融服务主体主要由各种银行类金融机构组成，政策型银行和商业银行的上级分行可以在满足金融监管的条件下适度放权于下级分支行机构，让底层根据当地调研的信息自主拟定适合当地特色的普惠金融创新产品，上报和审批后再投入市场，这样能够有效避免高度同质化的产品出现在农村。这两类银行的总行可配合国家加快农村普惠金融发展政策出台一些新型绩效考核标准，在原来以利润为重的考核体系中加入对产品创新能力的评估。农村信用社和村镇银行相对于商业银行和政策性银行更能专注于促进农村地区经济发展，当地政府应针对此类金融企业出台适合当地情况的支持性政策和税收优惠。金融机构也应通过创新产品和服务来提高自身核心竞争力。随着科技发展，各类互联网普惠金融产品出现在市面上，但此类产品风险较难把控，对于有条件的农村地区而言，可适度引入大型互联网企业的正规普惠金融产品，但一定要注意风险把控和用户权益保障。我国农村普惠金融体系还缺乏保险和基金类等更高端的金融产品，更需要国家宏观层面上的政策支持。