□张海霞

（西宁市农业综合执法监督局，青海 西宁 810000）

1 县域经济和城乡融合发展取得的成效

1.1 综合实力显著增强

2021 年西宁市地区生产总值为1 548.79 亿元，较2012 年增长82%。第一产业、第二产业、第三产业增加值分别为58.93 亿元、518.22 亿元、971.64 亿元，较2012 年分别增长89%、18%、55.4%。2021 年，西宁市实现地方公共财政预算收入153.9 亿元，较2012 年增长81%；实现地方公共财政预算支出343.8 亿元，较2012 年增长86%。2021 年西宁市城镇居民人均可支配收入39 251 元，较2012 年增长123%；农民人均纯收入14 948 元，较2012 年增长92%；社会消费品零售总额621.09 亿元，较2012 年增长96%，其中城镇实现零售额555.99 亿元，较2012 年增长90%，乡村实现零售额65.09 亿元，较2012 年增长162%。由以上数据可知，西宁市城乡综合实力得到显著提高。

1.2 农业产业融合步伐加快

西宁市围绕提升产业发展质量，突出蔬菜、青稞、中藏药材、牦牛等特色产业，特色农作物种植面积占比达76.5%。建设高标准农田1.77 万hm、标准化蔬菜生产基地0.13 万hm，建成绿色优质青稞生产基地0.24 万hm、青稞良种繁育基地0.04 万hm、青稞精深加工生产线7 条。建设牦牛产业示范园、牦牛博物馆、生态牧场30 个，建设畜禽规模养殖基地300 个。创建全国农村创业创新典型县1 个，农村创业创新孵化基地2 个，创建省级现代农业产业园7 个、省级产业化联合体16 个、产业强镇2 个。

同时，西宁市加大了对新型农业经营主体的培育力度。西宁市现有农民专业合作社4 763 家，家庭农场1 459 家，其中国家级农民专业合作社示范社25 家、省级农民专业合作社示范社137 家、省级家庭农场示范场93 家。西宁市现有市级以上龙头企业212 家，其中国家级14 家、省级54 家。建成10 条乡村旅游示范带、乡村旅游接待点488 家。9 个村成功入选国家乡村旅游重点村，22 个村入选省级乡村旅游重点村。

1.3 城乡基础条件持续改善

实施畅通西宁、绿色交通工程，新建改建北川医院等医疗卫生机构30 所，全面完成村级卫生室标准化建设。建成15 分钟幸福生活圈、10 分钟体育健身圈，免费、低收费开放46 个学校和社会体育场馆。大通回族土族自治县、湟中区、湟源县3 个贫困县如期摘帽，330 个贫困村全部退出，6.3 万人脱贫。实施农村学前教育等9 大类291 个项目，改善了农村学校办学条件，推进了教育均等化发展。饮水安全全面保障，建制村全部通硬化路，客车通达率达100%，农网供电可靠率达99.9%，贫困村宽带、广播电视覆盖率均达到100%。新建和维修改造315 所村卫生室，基层医疗卫生服务水平得到提升。330 个贫困村的标准化卫生室覆盖率、家庭医生签约率达到100%。建设高原美丽乡村523 个。实施易地搬迁4 078 户，完成危旧房改造23 263 户，农户住房安全面保障。

1.4 城乡生态环境不断改善

开展新一轮“农村人居环境整治三年行动”，开展“三清一改治六乱”等村庄清洁行动。持续推进农村“厕所革命”，完成农村户厕新改建1.02 万余座。实施西宁市城区及周边农村环境综合整治环卫设施填平补齐项目，为61 个行政村配发户外环卫设施1 196 台。6 个村完成污水处理站智能化改造，170 个村基本实现农村污水收集处理。实施高原美丽乡村和高原美丽城镇建设，农村居住条件改善工程11 013 户。大力实施“国土绿化提速三年行动计划”，全力推进“高原绿建设行动”，加快构筑“一芯两屏三廊道”绿色生态格局，累计完成国土绿化18.97 万hm。西宁市森林覆盖率达到36%，创建了4 个省级森林城镇。全力推进“河湖清建设行动”，实施灾害沟道治理工程，抓好湟水流域水环境综合治理。2018—2020 年，西宁市治理水土流失面积240 km。

2 新型城镇化带动城乡建设快速发展的具体表现

2.1 提高转移人口市民化质量

西宁市推出非户籍人口便捷落户政策，对城镇中以居住证为基础的基本公共服务相关保障机制进一步完善，逐步推行以身份证替代居住证的模式，持续扩大住房保障和住房公积金制度覆盖范围。健全新型城镇化配套政策体系，按常住人口的规模对公共资源进行合理配置，加快流动人口市民化，对“人地钱”挂钩类配套政策进行相应改革，使2021 年西宁市常住人口城镇化率达到78.63%。

2.2 提升城市群和都市圈承载能力

西宁市提出兰州-西宁协作共建，加强生态环境联防联治，促进交通网络互联互通，促进市场要素对接对流，推进绿色产业协同发展，推动文化旅游融合发展，全面提升开放合作水平，积极争取省级和国家对兰西城市群及其核心城市的重视。对重大民生工程、产业创新平台以及开放发展平台进行全面布局，促使大西宁都市圈获得更加快速、协调的发展，为构建“经济生态文脉共同体”提供重要基础，从而推动区域深度嵌套、互联互通互助、交流交往交融。

2.3 加快建设现代化城市

西宁市建立健全住房保障制度，促进房地产市场平稳健康发展，加快发展租赁住房，改革完善公积金制度，推动住房公积金向新市民覆盖，建立健全农村住房安全保障长效机制。推动城市绿色智慧交通建设，加快建设公交专用道成网工作，合理布局和建设出租车停靠站点，推进智慧交通二期工程建设，完善停车场布局。加强基层社会治理，提升社区治理能力，建设现代社区，推动社会治理重心向基层下移，优化信访工作和矛盾纠纷多元化解机制。

2.4 加快推动城乡融合发展

西宁市推进土地要素市场化配置，落实城乡建设用地增减挂钩制度，加大存量土地盘活利用力度，提高土地利用效率，增强县域经济发展能力。大通回族土族自治县建设北部生态屏障和全省经济强县，湟源县建设湟水上游生态强县，湟中区建设宜居宜业宜游新城区。推进31 个村庄规划编制试点，大通回族土族自治县八里村、湟中区卡阳村入选全国优秀村庄规划推荐案例。新改建1.2 万余座农村户厕，实现192 个村污水收集处理，出台“三乡工程”30 条支持措施，培育打造20 个“三乡工程”示范典型，实现3 200 余名能人下乡返乡创业。

2.5 居民收入和消费不断增长

2020 年西宁市居民人均可支配收入30 203 元，其中城镇常住居民人均可支配收入为36 959 元，农村常住居民人均可支配收入为13 487 元，城镇常住居民人均可支配收入比农村多23 472 元。2020 年西宁市人均生活消费支出21 018 元，其中城镇常住居民人均生活消费支出24 811 元，农村常住居民人均生活消费支出11 633 元，城镇常住居民人均生活消费支出比农村多13178 元。城乡居民收入与消费相抵，农村与城镇差距明显。

3 城乡融合发展存在的问题

3.1 空间分布不均衡，县域城乡统筹发展难度大

2020 年底，西宁市全域人口密度324 人/km，其中西宁市4 个主城区人口密度为3 913 人/km，大通回族土族自治县、湟中区、湟源县3 县（区）人口密度120 人/km。2019 年西宁市按常住人口计算的城镇化率远高于3 县（区）城镇化率，西宁市主城区发展优势比较明显。由于中心城市极化效应，3 县（区）在吸聚人才、资金、技术方面处于劣势。

3.2 现有城镇难以承担以城带乡的重任

西宁市经济规模较小，尚未充分发挥带动青海省经济发展增长极的作用。西宁市辖区由于地理环境的限制，分布相对较散，所辖县域和小城镇综合开发程度较低，县域城镇定位不够明确，功能不完善，尚未形成分工协作的发展格局，平均土地产出效率低，空间资源未得到有效的利用。县域建制镇中，只有个别镇人口超过5 万人，其余城镇规模小。

3.3 基础设施建设不协调

西宁市整体基础设施建设滞后，交通网络、电网、水利等基础设施投资不足。从县（区）建成区质量来看，西宁市整体市政公用基础设施和公共服务设施建设缺口较大，除中心城区部分人均指标相对略高，其他县（区）市政公用基础设施和公共服务设施建设严重滞后。大多数城镇建成区面积较小，承载能力较弱，公共服务水平较低，城镇化质量较差。

3.4 县域发展水平差距较大

经济发展水平差距是人口向主城区集聚的首要原因。主城区具有更加完善的公共服务和较低的使用成本，当前西宁市区域收入差距日益扩大，人口不断向主城区聚集。如何加快提升县域的发展水平，缩小中心城区与县域的经济发展水平和公共服务差距，是实现区域合作发展亟待破解的难点之一。2020 年城西区人均地区生产总值为113 572 元，湟源县人均地区生产总值为23 825 元，城西区是湟源县的4.76 倍，人均相差89 747 元。

3.5 县域人口流失严重

当前，我国县域人口流动趋势正在发生变化，以县（区）为代表的县域经济体人口流失问题已经相当严峻。2020 年，大通回族土族自治县、湟源县、湟中区总人口分别为40.34 万人、10.98 万人、39.5 万人，比2019 年分别下降5.32 万人、3.39 万人、6.89 万人，共减少15.6 万人。

4 县域经济和城乡融合的思路对策

4.1 加快促进城乡融合发展

树立城乡一盘棋理念，以工促农、以城带乡，构建促进城乡规划布局、要素配置、产业发展、基础设施、公共服务、生态保护等相互融合和协同发展的体制机制。以西宁市主城区、鲁沙尔、甘河、多巴新城为环状发展核心，大通回族土族自治县桥头、湟源县城关为发展极，大通回族土族自治县城关、塔尔、东峡，湟中区上新庄、拦隆口，湟源县和平、巴燕、日月8 个重点特色镇为节点，构建“一核引领两极支撑多点激活”的城镇空间格局。

4.2 推进以县城为重要载体的城镇化

促进城乡之间的一体化发展，强化基础设施相关的规划、建设、维护、管理工作，逐渐统一城乡之间基本公共服务的标准和管理制度。落实各项强县工程，加强基础设施建设，持续发展公共服务设施，积极补足短板，优化县城居民的居住环境，使县城具有更加强大的治理能力以及综合承载力，有效接纳农业及牧业的转移人口。

市政公用设施需要加速改造、提档升级，不断提升路网系统合理性，开展客运站及公共停车场等配套设施建设工作。加速落实老旧建筑和小区的改造工作，进一步拓展集中供暖面积以及污水管网面积，使县城景观化水平更高。在公共服务方面，应该针对教育、医疗、养老、托育、社会福利、文化、体育等方面加大投入力度，提升县城赋能升级的速度，强化发展能力。发展县域经济，构建特色产业群，培育区域品牌，打造县域特色产品。

4.3 优化城乡产业结构

根据资源禀赋和比较优势，依托现有产业基础，满足当前需求结构，培育发展各具特色的城镇产业体系。着眼于现代新型产业体系建设，增强城市经济与农村经济的产业关联度，大力发展以农产品为原料的城市加工型产业发展。加快三次产业融合发展，在稳定发展工业的同时，大力发展服务业。依托生态强省战略，发展特色服务业和乡村服务业。

在产业发展政策上，要更多地向劳动密集型产业倾斜，促进城乡一体化发展。大力提升农牧业生产的综合能力，发展高产、高效、优质、安全的现代化生态农牧业。优化城乡产业空间布局，推进形成工业集中化的空间格局。

4.4 加强城乡基本公共服务，实现社会保障一体化

提升公共资源配置的合理性，强化农村公共服务，推进城乡基本公共服务均等化。提高教育设施水平和教学质量，提升农村医疗卫生服务能力，加强农村公共文化和体育设施建设，加快建立农民转产就业服务体系。建立健全农牧业转移人口市民化推进机制，拓宽住房保障渠道，完善公共就业创业服务体系，改善基本医疗卫生条件，保障随迁子女平等享受教育的权利，扩大社会保障覆盖面。落实户籍制度改革，全面放开城市落户限制，合理放宽城市落户条件。加强人口信息管理，全面实施居住证制度。

统筹城乡基础设施布局与建设，着力推进基础设施一体化，提高城区与县域同城化发展的辐射带动力。构建连接中心城市、重点城镇和特色城镇的立体快速交通与能源通道，提升交通、能源、信息等重大基础设施保障水平。加快基础设施向农村延伸的速度，推动城乡基础设施互联互通，辐射带动农村建设，推动中心城区和县域经济发展“双轮驱动”，推动城乡协调联动、双向发展。

4.5 创新收入分配制度，促进实现共同富裕

全面落实按劳分配的分配制度，同时辅以多种分配方式并存的分配模式，注重按照技术、资本、劳动以及管理等生产要素的实际贡献进行收益分配。进行初次分配以及再分配时，均要对公平与效率之间的关联性进行合理处理，特别是再分配时必须注重公平性。要促使居民收入持续提升，劳动报酬在初次分配过程中的占比应得到进一步优化，以促使群众财产性收入得到提升。

合理建立利益协调机制，积极提升低收入群体的收入，逐渐提升最低工资标准以及扶贫标准，构建企业职工工资的增长机制以及相应的支付保障机制。全面取缔合理性不足的高收入，科学限制具有较好合理性的高收入。在制度规范的基础上，根据制度对非法高收入进行全面铲除，扩大中等收入群体，构建起“橄榄型”的社会收入分配结构。