李杰 山东省调水工程运行维护中心东营分中心

一、跨流域调水工程概念

跨流域调水就是通过工程技术手段，将丰水区域的水资源调配到贫水区域，以实现对水资源的合理配置。远距离调水工程自古以来就是国家、王朝重要的工程项目，国内的京杭大运河、郑国渠等古河道，以及国外的罗马运河等都是古代人为调拨水资源而进行的调水工程。调水工程对农业和工业发展、人民社会生活都具有重要作用，比如南水北调，就从水资源调控和新能源开发方面为中国经济的发展提供了重要动力。另外，美国科罗拉多水道与加州工程、巴基斯坦西水东调工程等也都是通过跨流域调水实现对国内水资源的有效利用与其他资源的有效开发，取得了多种经济与社会效益。

二、跨流域调水工程的必要性

水资源不仅关系到人类的日常生活，也是生态环境的重要组成部分，更是社会生产的重要资源。我国淡水资源总体储量约为28000 亿m，仅次于巴西、俄罗斯、加拿大，位居世界第四。但在总量丰富的前提下，我国人均淡水占有量却较低，同时存在空间分布不均匀、南方多北方少的情况，这与我国的生产力布局呈现出明显的不匹配。水资源分布的不平衡，不仅会对当地人群的生活方式、处事态度产生潜移默化的影响，而且会从生产方式等多个方面影响地区经济发展。另外，由于我国地域广袤，地貌环境多样，水资源在我国境内各地区还呈现出年内、年际分配不均匀的情况，这也导致各地区旱涝灾害时有发生。随着近年来我国经济的迅速发展，水资源作为影响工业现代化发展的重要自然资源，时刻受到国家与社会各界的关注，为了保障现代化发展成果，保证当前社会发展进程下工业与农业用水，以及城镇居民日常生活用水，国家开始采取多种措施，在避免对生态环境造成严重不可逆影响的前提下，实现水资源的合理调配。

目前我国各项工程技术获得巨大发展，技术水平已经能够完成远距离调水工程的实现。以山东省为例，山东作为我国缺水较严重地区，人多地少、水资源匮乏已经持续了很多年，地处北温带的山东地区长年处于半干旱状态，多年平均降水量仅有680.5mm，全省平均水资源储量约为308.1 亿m。水资源的短缺给地区农业与工业发展带来了巨大困难，借助调水工程、调整水资源配置，对改善山东省发展状况具有重要意义。20 世纪80年代，山东省开始实施引黄济青工程，通过引入黄河水改善当地地表水储量。进入21 世纪，山东省又先后开展引黄调水工程、南水北调东线工程，以及相关配套工程等。以上调水工程的实施与开展，为山东省水资源配置提供了重要支持，极大地缓解了胶东地区社会生产与居民生活的用水情况，为当地经济发展与社会生活质量的提高提供了极大保障。

三、跨流域调水工程中的水价问题

跨流域调水工程并不是简单的单项工程，而是涉及多个部门、多种工作的系统工程，需要妥善协调管理、技术、经济、人力等多个方面的关系，其中经济因素对工程的正常开展与运行效率具有重要影响，尤其是工程投资分头问题、受水区对调水区的经济补偿核定等，直接影响着跨区域、跨流域调水工程的实施。为协调各方工作，平衡工程成本，调整工程水价对调水工程的正常进行具有重要意义。合理的水价定价能够实现水资源的有效配置，进一步提高对水资源的利用水平，同时保障调水工程的可持续发展和正常高效运行。但水价问题涉及多个部门，牵动多方利益，水价制定也受到多方面的影响。跨流域调水工程在进行水价制定时，必须要对供水价格的形成机制、涉及内容等进行深入研究，按照相应原则与核定方法，提出科学的价格参考。文章以山东省胶东调水工程为例，深入探讨调水水价问题。

（一）跨流域调水工程中的水价构成

《水利工程供水价格管理办法》规定，水利工程的供水价格应包含供水的生产成本、处理费用、税金与利润等。在水利工程水价成本监审规定中，供水成本主要指在水利工程进行过程中发生的合理支出，如工程材料、建设成本、制造费用、用工成本、供水费用等。其中制造成本单指在水利工程中由于供水生产发生的设备修理费用、管理费用、水资源费用、固定资产折旧、水资源质量检测等间接费用。供水费用则是指供水经营单位在组织供水过程中，因保障供水活动而发生的经营、管理、运营等费用，其中，营业费用指供水经营单位在供水过程中发生的运输费、包装费、代销费、销售服务费等，以及相关的部门人员工资、办公费用、管理费用、运营费用等；管理费用则是指供水经营单位在供水经营过程中发生的包括咨询费、诉讼费、审计费、排污费、管理机构经费等相关费用；财务费用则是指供水经营单位在供水经营过程中为保障供水活动妥善完成而进行资金筹集、管理、运转所发生的利息收支、汇兑损益、金融手续费以及其他相关财务费用等。

（二）目前实行的主要水价模式和存在的问题

目前调水工程的水价定价模式，主要实行的是两部制水价。两部制水价其实就是把供水价格中的供水生产、应缴税金、合理利润和其他运营费用等分成两个部分，将其中一部分划为基本水价，另一部分划为计量水价，采用分级收费。在具体实行过程中，居民用户或企事业单位在单位时间内用水量在某一固定值以下时，水价为某一固定值，且在这一区间内水价不随水量变化而变化；当单位时间内用水量超过这一固定值，则超出部分按照水量计费方式定价收费。对于跨流域、跨区域调水工程来说，在供水对象单一的情况下，两部制水价模式极具科学性与实践的优越性。但在不同的供水方案下，受供受水区用水量、水价承受能力等因素的影响，两部制水价定价模式也存在一定风险性。

当供水单位供水量能够达到设计的供水量时，无论是否计算利润，核定的基本水价、计量水价都能限定在用户的可承受范围内。因此，在正常情况下，基本水量不宜超过设计供水量。

当供水单位的实际供水量低于设计供水量时，水价受工程水价影响，再加上工程方的利润部分，很容易超出用户承受能力，进而导致用户减少计量水量，只购买基本水量。

当供水单位的实际供水量低于设计供水量、供水单位只收取基本水费时，此时照顾用户承受能力，但水价压力却要由供水单位承担，费用成本随用水量增加急剧升高，不利于供水单位和调水工程的健康发展。

四、关于调水工程水价问题的建议

文章以山东省胶东调水工程为例，对工程水价问题进行分析，并提出以下几点建议。

（一）加强工程建设和管理维护

山东省胶东调水工程是针对胶东地区缺水问题而进行的跨区域调水工程，其成效主要会受到地区需水量、调水量、洪水等自然气候条件等的影响，为保障工程的有效性，相关部门和单位需要加强对工程建设的关注，并定期加强管理维护。具体包括：第一，增加对各类基础调控设施的建设，如增设引水泵站、增加调节水库等，提高区域内调水系统的调节能力；第二，进一步加强安全监测，在调水工程沿线建立水文、气象等监控系统和预警系统，提高对水文预报的分析能力，提高灵活调度能力，同时对特殊地段进行加固护理和定期检测，确保工程安全；第三，积极引入现代化管理技术和信息化技术平台，建立水资源联合调度系统，将工程、区域、流域等信息纳入统一管理，提高调水工程的系统整体性。

（二）建立合理的水价机制

两部制水价制度的实施也应建立在科学研究、数据分析的基础之上，一般工程水价的核定需要主管部门对调水工程实际投资规模、融资方式、还贷程序、管理机制、运营模式、地区经济和社会承受力等因素进行考量后，综合分析。水价方案的形成最重要的目标是在帮助供水工程回收成本、稳定供水价格的前提下，使水资源得到合理配置。首先，相关部门要加强对两部制水价定价模式的管理与落实，通过深入分析具体工作细节，保障该定价模式的顺利实施。同时，在研究两部制水价的实施细则时，应重点参考其他周边省、市经验，详细分析足额缴纳基本用水费用的方案，并以政府文件的形式对具体实施方案予以明确。其次，相关部门要强调合同管理，对各级供水单位的水价核定问题进行落实。供用水双方在签订合同后，双方要严格按照合同要求履行责任义务，约束双方行为，探索双方共赢的实施方案。

（三）实行合理的水价政策

从运营成本的角度来看，山东胶东调水工程存在较高的运行风险，要想保障供水工程的持续良性运行，在水价政策方面可从以下几个方面进行考量。第一，降低工程投资的贷款比例。目前胶东调水工程贷款比例较高，对工程运营已经产生了较大压力。在这种情况下，如果完全按照工程成本对水价进行核算，水价定价将会进一步上升。因此建议政府通过增加财政投入的方式，降低贷款比例，从而平衡工程成本和供水水价。第二，建立工程调水基金，主要用于调水工程的运营管理、供水价格补贴。尤其是基础水费部分，通过基金补贴的方式，降低用户负担，同时弥补供水单位部分损失，推进调水工程的持续发展。第三，进一步加大优惠政策力度。政府可以从税费减免、电价补贴、投资补贴等方面，对供水单位进行一定程度的补贴与优惠，从而减轻其经济压力，不断提高运营管理水平，提高工程建设与管理能力，从工程成本的角度进一步降低水价。

（四）统筹考虑影响水价的多种因素

两部制水价作为一种新型的工程水价定价模式，虽然国家在20 世纪80 年代就已经在相关管理办法中提出了计量水费和基本水价的构想，但直到近年来供水价格管理办法正式实施之后，两部制水价才作为具体的水价定价方式在各地区陆续开始试点和实施。要想进一步贯彻实施这一水价模式，充分发挥其在资源配置、水价调节中的有效作用，各部门还有很多工作需要进一步完善。第一，相关部门仍应继续加强法制建设，根据跨流域调水工程的实际情况，不断建立和健全供水价格定价规范与水费收费管理制度，从制度和规范的角度，对水价政策、收费标准、运行机制等进行规范。同时为兼顾供水方与用水方双方的利益，相关部门在制定供水价格定价规范时，也应对供水单位的利润空间进行核算与考量，通过政策性补偿、投资补贴或水价补贴等方式，保障水利工程的合理利益，推动其良性发展。另外，国家还应加强对两部制水价的宣传工作，向用户强调这种定价方式的科学性、有效性，并号召用户自觉缴纳水费、节约水资源，推进用户与供水单位的相互理解。第二，提高水处理能力，进一步强调水资源的可持续性。水资源可持续性是指地区内水资源的可使用量能够在较长一段时间内满足地区经济与社会发展的需求。为保障地区内水资源的可持续性，地方相关部门在积极开展调水工程的同时，还要从水资源节约、污染治理、水资源储存监管等多个方面，通过加强公众对水资源以及其他资源的节约意识，在整个区域内构建完整化、系统性的水资源管理体系，使水资源可持续发展的观念深入人心，从而推进地区经济正常发展。

五、结语

水价中包含有资源水价、工程水价、污水处理等多种费用，其中核心部分是工程水价，工程水价会对水价产生决定性影响。目前水利工程对工程水价定价一般遵从以下原则：工程水价采用有偿供水，用水费用覆盖工程运营成本、税金、贷款与相应利润。目前针对工程水价的争论主要集中在两部制定价方面，但在具体解释方面仍存在一些不一致。两部制水价模式，应采用计量水价与容量水价相结合定价，还是采用计量水价与基本水价相结合，以及其中税收的税种安排、税率核定等都需要进一步论证和分析。影响两部制水价模式的另一问题是对调水工程的定性以及国家投资政策下合理利润与税收标准的确定，这些方面会对工程水价的基本成本和利润占比产生影响，进而对水价定价原则产生影响。在这方面，仍需要国家与水资源管理相关部门通过在全国更大范围内开展数据收集与分析，对调水工程的成本核算与管理、工程水价界定方法与模式等进行进一步分析和测算，为跨流域调水工程水价问题的分析提供更加科学合理的评价标准和理论依据。水资源的特殊性与重要性都导致国家在水价计算时格外慎重，这不仅关系到调水工程的经济效益，更关系到地区经济发展与人民社会生活。未来一段时间内，对水资源价值的深入分析和对资源水价、工程水价的科学核算仍是相关专业与部门的研究重点。