□ 李 波 王 丁

近年来，山东省济南市人大常委会认真学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想、习近平法治思想，深刻把握发展全过程人民民主的精神内涵和重大意义，在立法的全过程各环节广泛听取和吸纳各方面的意见，通过开门立法、民主立法的丰富实践，使人大立法工作成为实现和体现最广泛、最真实、最管用人民民主的典范。

一、秉承和贯穿以人民为中心的立法理念与定位，务求每一部法规都成为接地气、可操作、真管用的良法

市人大常委会始终把以人民为中心的发展思想作为立法原则，在注重提高立法质量、强化制度刚性约束的同时，更加注重在贴近市情民意、彰显民主法治上下功夫。

一是运用法治思维和法治方式推进社会治理，更好地使改革成果惠及广大人民群众。《济南市12345 市民服务热线条例》系全国首部专门针对市民服务热线的创制性地方性法规，法规将宪法规定的公民参与社会事务管理等权利予以具体化，在地方立法中生动地体现了宪法精神。自条例实施以来，济南12345 热线不断创新举措，推出多项便民服务，搭建起了党委政府与群众之间的“连心桥”，真正成为“泉城总客服”。面对突如其来的新型冠状病毒肺炎疫情，及时出台《济南市人民代表大会常务委员会关于依法全力做好当前新型冠状病毒肺炎疫情防控工作的决定》，为依法开展疫情防控工作提供有效的法治支撑。《济南市院前医疗急救条例》贯彻落实人民至上、生命至上理念，从院前医疗急救体系、急救资源配备标准等方面完善制度设计，依法保障群众生命健康权。

二是顺应新时代人民群众对立法的新需求新期待，加大民生领域立法力度，聚力解决群众反映的难点痛点堵点问题。《济南市文明行为促进条例》巩固创建全国文明城市成果，把社会主义核心价值观精神内涵外化为法规规范的具体要求，进一步提升市民素质。《济南市文明养犬管理条例》规范市民养犬行为，维护社会公共秩序和市容环境卫生，构建多元共治的养犬管理模式，助力创建全国文明典范城市。《济南市物业管理条例》聚焦民生需求，围绕社区物业管理涉及的专项维修资金使用、物业服务质量标准、小区停车管理等“堵点”进行制度设计，推动物业服务和社会治理深度融合。

三是深入贯彻落实习近平生态文明思想，满足人民群众对美好生活的向往，立法层面融合泉城独特“山泉湖河城”自然生态全面布局。近年来，先后制定了《济南市名泉保护条例》《济南市山体保护办法》《济南市城市建筑垃圾管理条例》《济南市禁止燃放烟花爆竹的规定》《济南市机动车和非道路移动机械排气污染防治条例》《济南市河道管理保护条例》《济南市生活垃圾减量与分类管理条例》等生态环保类法规，用最严格的制度最严密的法治保护生态环境。《济南市名泉保护条例》划定了名泉生态保护红线，覆盖保护整个泉水生态系统。《济南市山体保护办法》突出规划源头管控和修复治理监管，将全市642 座山体全部纳入保护范围，实现“显山露水看济南”。《济南市历史文化名城保护条例》，建立了名城保护制度，传承城市根脉、历史文脉，全面彰显古城与商埠并举、山泉湖河城一体的独特风貌，切实增强了人民群众的获得感、幸福感、安全感。

二、坚持开门立法民主立法，畅通公众参与立法渠道

创新公众参与立法的途径和方式，把全过程人民民主贯彻到立项、起草、审议、论证评估、监督和宣传等立法工作全链条、全方位，不断扩大全社会对立法工作的有序参与。

第一，广泛征求意见凝聚社会共识。每件法规草案都通过济南市人大公共信息网、济南日报、12345 市民服务热线等媒体渠道广泛征求社会意见，吸收采纳省人大常委会法工委、市政府有关部门、人大代表、立法咨询员、学者专家等意见建议。《济南市禁止燃放烟花爆竹的规定》审议时首次利用12345 市民服务热线进行了民意调查，凝聚20 多年来全市从立法禁放到限放再到禁放的历史过程所形成的社会共识，数据显示90%以上的民众支持立法禁放，并就禁放范围提出了可行的意见建议，群众的广泛有序参与为立法和法规的执行奠定了坚实的民意基础，确保了法规顺利实施。该法规被山东省人大常委会称之为“济南现象”和“良法善治”的典型。同时，注重发挥“外脑”作用，委托立法研究基地山东政法学院就立法问题进行专题论证。及时在市人大公共信息网、新媒体等公开立法信息和市人大常委会会议审议情况，便于公众了解、知晓法规的起草、审议等动态过程。法规经批准公布后，借助市委市政府新闻发布平台，会同有关部门就每一件法规的贯彻实施组织召开新闻发布会，由人大宣传解读法规，部门提出实施法规举措，推动全社会形成广泛参与的法治氛围。

第二，牢牢把握社会公平正义这一法治价值追求。针对法规调整涉及不同利益群体或行政相对人，深入调研论证，充分吸纳民智，增进社会认同的最大公约数，努力让人民群众在每一项法律制度中感受到公平正义。法规内容涉及市场主体的，专门听取企业、行业协会等意见。制定《济南市城市建筑垃圾管理条例》过程中，充分听取建设单位、施工单位、运输企业、建筑垃圾综合利用企业等不同层面意见，确定循环经济发展立法思路，实现建筑垃圾资源化利用。《济南市户外广告和牌匾标识管理条例》直接涉及城市形象，又关系营商环境改善，针对各方面反映集中的店招牌匾的设置等诸多问题，专题召开了商贸流通、连锁品牌以及商会协会等方面21 家企业单位参加的立法座谈会，并到商业综合体现场调研，明确规定非大型户外广告和牌匾标识一律不实行许可审批，通过立法有效避免户外广告任性设置、店铺“千店一面”等现象，既扮靓了泉城“风景线”，又突出了显山露水“天际线”，国家住建部予以充分肯定，相关工作经验在全国推广。

第三，重视发挥基层立法联系点“民意直通车”作用。进一步促进人大代表和人民群众有序参与立法活动，让群众更直接地参与到地方立法中来。市人大常委会确定章丘区双山街道唐王山社区、历下区龙洞街道转山西路社区作为基层立法联系点，实现立法工作向基层延伸。在《济南市物业管理条例》立法过程中，依托立法联系点，将物业管理立法直接开到物业管理小区，现场召开座谈会听取历下区小区物业管理情况，将荷兰庄园小区作为样板，针对物业管理收集存在的问题100 余条，解剖麻雀式调研论证物业管理区域划分、业委会运行等难点，为法规修改奠定了实践基础。通过基层立法联系点直接听取基层群众的意见建议，保障了地方立法直接反映和体现民情民意、民智民心，实现了立法从群众中来、到群众中去，极大地丰富了全过程人民民主的实践。

三、健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，不断提高地方立法的生命力

发挥地方人大在立法中的主导作用，是加强和改进新时代地方人大工作的一个重要着力点，有利于依法推进地方治理体系和治理能力现代化。在地方立法工作实践中，个人感觉人大主导立法尚有薄弱环节。比如，法规立项过于依赖政府部门，人大代表、社会团体、其他组织机构提出的立法建议项目很少，质量也不高。科学立法、民主立法不够深入，法规立项论证、草案表决前的评估等机制不健全不科学。那么，如何克服这些不利因素，发挥人大在立法中的主导作用呢？在总结济南市人大立法的经验做法基础上，需要把握几个方面。

第一，保证人大正确有效主导立法。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的，人大工作和人大立法当然不能例外。地方立法首要一条是坚持党的全面领导，坚决贯彻党的基本理论、基本路线、基本纲领以及中央决策部署，通过法定程序使党的主张固定下来，确保中央决策部署和地方党委工作安排更好地得以贯彻落实。不管是编制五年立法规划、年度立法计划，还是在法规项目确定、内容的设定上，必须始终坚持积极主动地服务服从于党委的中心工作，确保立法能准确反映经济社会发展和改革要求。从人大角度讲，党对立法工作的领导，很大程度上要依靠人大常委会党组来实施。因此，人大常委会党组必须发挥好管方向把大局保落实作用，研究决定立法工作中的重要问题。凡是立法规划和年度立法计划、重要法规草案中的关键条款或对常委会审议中分歧较大的问题，均需交党组研究讨论，提出原则意见。对于立法涉及的重大体制、重大政策调整和重大争议，要作为重大事项及时向党委请示报告，积极主动争取党对立法工作的支持。

第二，保证人大全程有序主导立法。这几年在制定地方法规时，济南市人大常委会相关部门都提前介入立法启动、调研等工作，在法规草案形成过程中，包括工作推进，都做到全程参与其中，及时掌握工作信息，熟悉相关专业知识，提前做到“胸中有数”，为常委会审议通过打下了很好的工作基础。建议完善立法项目征集和论证制度，广泛征求社会各方面的立法建议，根据经济社会发展和全面深化改革的需要确定立法项目，把好“源头关”，把有限的立法资源用在刀刃上。人大法制委员会和有关专门委员会要加强与政府部门的沟通联系，提前介入起草工作，掌握法规案起草的进度，防止夹带部门利益，提高法规草案的质量，推动其按时提请审议。审议是人大发挥主导作用的实体环节，要更好地发挥专门委员会审议在入口把关和方向引导方面的作用，发挥法制委员会审议在维护法制统一、保证法规体系协调性、提高立法科学性和文本质量方面的作用。提高审议质量，逐步增加三审制的适用，并创新审议方式，引入审议辩论机制，规范常委会审议不同意见的沟通协调机制，提高审议效果。

第三，保障群众畅通有序表达立法诉求。立法中的群众参与是一项重要工作，既决定着法规质量，更影响着法规实施。地方性法规不是做摆设的，而是要用来依法推动解决群众急难愁盼问题的，必须把畅通立法诉求渠道作为重要工作来抓。发挥好人大代表“民意直通车”作用，积极创新人大代表参与立法的形式和途径，落实好代表通过代表联络站、专题活动、代表小组活动等方式参与立法的制度，让代表更方便、更全面、更深入地参与到立法中，真正把人大代表代表人民的作用在立法中体现好。进一步拓展和规范公众参与立法的途径，健全法规公开征求意见、立法听证会、立法基层联系点、网上征求意见等公众参与立法的形式和渠道。专家学者和相关科研机构在人大组织下参加立法，既是科学立法的需要，也是提高人大主导立法质量的有力保障。专家参与立法，要依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度，完善人大常委会立法专家库制度，搭建多层次、多维度的专家参与立法工作形式和平台。建立第三方评估制度，对部门间争议较大的重要立法事项，委托相关研究机构、专业评估组织、社会组织等开展专题评估，促进科学决策。

在立法过程中我们还有许多问题：一是人大代表、人民群众参与立法还缺乏制度设计；二是立法征求意见过程中与群众互动交流还不够；三是基层立法联系点工作人员还缺乏系统培训等问题。从“良法”到“善治”是一个过程，需要我们继续努力。法的生命力在于实施，重点在基层，人大执法检查在推进法律法规实施上具有重要作用。栗战书委员长将人大执法检查称之为“法律巡视”监督利剑，更充分说明这项工作的重要性和权威性。下一步，我们要围绕国家法律贯彻落实，统筹做好地方性法规的实施工作，紧扣法律法规的要求，认真查找和分析问题，用事实说话，尽量通过准确、翔实的案例和数据说明实际情况，形成监督的压力，让压力转化为相关部门单位依法改进工作的动力。