□ 中国法学会立法学研究会秘书处

2022 年4 月9 日下午，由中国法学会立法学研究会、中国人民大学国家发展与战略研究院联合举办的“基层立法联系点的实践与理论研讨会”以视频会议形式召开。立法学研究会会长许安标、全国人大常委会法工委办公室主任孙镇平、六个全国人大常委会法工委基层立法联系点有关负责人以及来自全国高校、科研院所和法治实务部门的专家学者做了主题发言和学术交流。会议全程进行了网上直播，观看人数共达15 万余人次。立法学研究会秘书处现将有关讲话和部分发言摘报如下。

一、主题发言

（一）许安标对基层立法联系点制度在践行全过程人民民主中的重要意义和实践效果作了概括凝练，提出下一步理论研究的重点与方向

第一，要深刻认识基层立法联系点制度在践行全过程人民民主中的重要作用。人民民主是社会主义的生命，是中国共产党始终高扬的旗帜。基层立法联系点制度是践行人民当家作主制度体系，体现全过程人民民主，彰显社会主义民主政治的创新举措。全国人大常委会法工委为落实党的十八届四中全会提出的“建立基层立法联系点制度”的举措要求，于2015 年遴选东、中、西部4 个单位设立基层立法联系点，并不断总结经验，扩大推广，取得了良好效果。实践充分证明，基层立法联系点已经成为倾听民意、了解民情、汇聚民智、发扬民主的重要平台和载体，对于发展全过程人民民主、提升国家治理效能具有重要意义。

第二，要始终坚持理论与实践相结合，深入研究阐释基层立法联系点的设立原则、运行机制和功效作用。把握好五个方面内容：一是关于基层立法联系点设立的“三有”原则，即有基础、有特色、有意愿；二是关于基层立法联系点的工作格局；三是关于基层立法联系点的工作机制和联系网络；四是关于基层立法联系点反映意见建议的方式方法，介绍情况、反映问题、发表意见、提出建议都是重要成果；五是关于基层立法联系点的功能作用，要紧扣设立初衷、使命定位，发挥功能作用。广大立法理论研究者和实务工作者以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，秉持求真务实的作风，交流经验、研讨问题、阐发思考、启迪智慧，将基层立法联系点的理论认识、实践运行上升到一个新的高度、新的水平。

（二）孙镇平结合相关事例系统分析了基层立法联系点的制度创新和实践发展

第一，基层立法联系点是新时代发展全过程人民民主的产物，在坚持和发展全过程人民民主中应运而生、蓬勃发展。基层立法联系点与民主立法紧密相关，是民主立法的重要实践平台和载体，是完善人大民主和民意表达的创新举措，是新时代中国立法制度的原创性贡献。全国人大常委会坚决贯彻落实习近平总书记关于全过程人民民主的重大理念和党中央决策部署，推动法工委基层立法联系点建立并蓬勃发展，基层立法联系点已经成为新时代实践和发展全过程人民民主的生动写照。

第二，基层立法联系点工作彰显了全过程人民民主的机制和本质特征，要义是全过程，核心是人民。基层立法联系点在设立和发展的过程中，充分体现人民民主原则：一是统筹设点布局，兼顾不同区情；二是丰富联系点形式，逐步扩大立法信息反馈的来源、深度与广度；三是壮大工作队伍，逐步扩大收集民情民意的功能；四是创新工作方式，把群众参与立法做得更细更实；五是尊重人民群众的主体地位，增强人民群众民主参与、民主决策的获得感。

第三，推动基层立法联系点工作在发展全过程人民民主中不断创新发展。基层立法联系点工作要始终坚持党的全面领导，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，把党的大政方针贯彻落实到基层立法联系点工作全过程各环节各方面。基层立法联系点工作要坚持和完善人民当家作主制度体系，为发展全过程人民民主提供更加完备的制度机制保障。同时基层立法联系点要坚持尊重群众首创精神，创新发展基层立法联系点工作，以更加有为的进取精神实现人民对美好生活的向往。

二、基层立法联系点制度的地方实践与专家评述

（一）甘肃临洮基层立法联系点的开门问策

甘肃省定西市临洮县人大常委会党组副书记、副主任刘映菊以“开动民意‘直通车’架起立法‘彩虹桥’”为题作报告，在简要介绍临洮县基层立法联系点20 年工作情况的基础上，发表了四点主要意见，包括提高政治站位，增强立法联系点的使命感责任感；建立“两联系”制度，使“全过程人民民主”立法更接地气；坚持开门问策，确保基层声音直达立法机关；实现功能拓展，赋能立法工作多点开花。

甘肃省人大常委会法工委主任、立法学研究会常务理事李高协总结了临洮县立法联系点设立20年来的四个特点，即首创性、持久性、示范性、广泛性。他同时提出：建议全国人大常委会法工委研究出台加强和改进基层立法联系点发展的指导意见；建议立法学研究会发挥自身优势，跟踪研究立法联系点面临的理论与实践问题，提高立法联系点工作的科学化、信息化水平。

（二）江苏昆山基层立法联系点的赋能提效

江苏省昆山市人大常委会副主任俞武军以“积极践行全过程人民民主高水平建设昆山基层立法联系点”为题作了报告。他指出在联系点的实际运行中，应当注重以下四个方面：加强组织领导，加快构建工作网络；深入基层群众，着力提升工作质效；创新方式途径，注重打造工作特色；服务发展大局，积极践行全过程人民民主。

全国人大常委会法工委发言人办公室主任、江苏省昆山市副市长（挂职）胡健报告了昆山的基本市情，将昆山市立法联系点的工作经验总结为：满足昆山的立法需求，推动法治政府的建设，合力推进全民守法，与法治宣传和民主制度建设工作紧密结合。

（三）上海虹桥街道基层立法联系点的“虹桥经验”

全国人大常委会法工委虹桥街道挂职干部陈宇博以“虹桥经验：基层立法联系点六大工作法”为题进行了报告。虹桥街道为深入贯彻落实“全过程人民民主”重要论述，在实践中探索出“重在参与、形式多元、质量第一”的立法意见征询原则，根据不同法律草案内容，积极探索立法意见征询新形式，丰富民主立法新实践，形成了“广参与、全覆盖、不拘形式、深入倾听，以立法意见征询，推动法治建设、讲述民主故事”的虹桥经验。在这些经验的基础上，摸索了一些工作方法，包括征询广覆盖、全流程参与、建立信息点、联动汇聚合力、推进法治建设、讲述民主故事等。

华东政法大学教授、立法学研究会副会长刘松山在评议中提出值得深入讨论的问题：如何完善基层立法联系点的相关法律？如何理解全过程人民民主中基层立法联系点的定位和重要作用？如何解决立法联系点的意见优先性问题？基层立法联系点可不可以按照市县乡行政级别层层设置？

（四）广东江海基层立法联系点的“江海经验”

全国人大外事委法案室处长，广东省江门市江海区委副书记、区人大常委会党组副书记（挂职）易立以“江海基层立法联系点的实践和生命力”为题进行了汇报。他总结概括了五点“江海经验”，即：联系点的“根”在基层，在广大人民群众的沃土之中；“魂”在特色，融汇了地方特色的立法才是健康灵动的；“体”在制度，必须依托制度的力量强健筋骨；“相”在传播，要自信笃定地强化宣传功能、发挥窗口作用；“梦”在有为，在国家和地方发展中不断进取、担当作为。

中山大学法学院黄瑶教授在评论中就江海联系点的经验向外扩散的可能性和条件、特色作了进一步阐释。

（五）北京朝阳基层立法联系点的人民民主创新举措

北京市朝阳区人大常委会副主任宝月凤以“北京市朝阳区人大常委会基层立法联系点践行全过程人民民主的实践”为题发言，强调了以下四个重点：一是加强党的领导，构建工作网络；二是建立健全制度，强化制度支撑；三是推进四个结合，完善工作机制；四是发挥五个优势，彰显朝阳特色。

北京大学法学院教授、立法学研究会副会长湛中乐提出五点建议：一是基层立法联系点要尽快实现31 个省份全覆盖；二是基层立法联系点的工作机制与经验要尽可能辐射到其他区县；三是省人大立法联系点应当及时向上反映并公开；四是希望中央和省市人大建立的基层立法联系点跟行政部门建立的基层立法联系点紧密联系起来；五是设点要科学谨慎，防止滥设。

（六）四川雅安基层立法联系点的畅通民意建设

四川省雅安市人大常委会法工委主任王琼以“让立法‘直通车’满载民情民意”为题，结合雅安基层立法联系点工作情况作了报告。主要包括以下五点：一是提高政治站位，强化使命担当；二是加强规范化建设，推进协作化运行；三是一体搭建征集网络体系，畅通民意表达渠道；四是聚力窗口阵地建设，发挥法治引领作用；五是畅通立法“直通车”，“原汁原味”反映雅安声音。

中南财经政法大学胡弘弘教授指出，要追问基层立法联系点的构成要素，如“基层”的级别或者类别，“立法”过程包括立法前、立法中、立法后的全过程参与，“联系点”联系方式的多样性。建议基层立法联系点要注重人民参与的便利性，结合联系点工作性质予以工作保障，并强调不忘“基层立法联系点价值取向是践行全过程人民民主”的初心。

三、基层立法联系点制度的理论逻辑和深化研究

（一）孙龙教授总结了基层立法联系点制度的主要成就与演化逻辑

中国人民大学国际关系学院政治学系教授孙龙以“基层立法联系点：近二十年的制度建设进程与演化逻辑研究”为题发表了研究报告：第一，从实践历史角度，提出基层立法联系点推行过程中的四个关键发展节点；第二，45 份基层立法联系点工作制度的内容分析；第三，基层立法联系点制度发展的历史逻辑、理论逻辑与实践逻辑。孙龙教授认为，相较于其他立法参与制度，基层立法联系点的制度优势在于：从组织形式来说，基层立法联系点真正实现了自下而上的立法参与；从制度功能来说，基层立法联系点可以大幅囊括其他立法参与制度，并将其做到有机整合。但目前基层立法联系点也存在制约发展的问题需要完善：一是应明确立法联系点工作职能，避免功能过分增量；二是应科学规划立法联系点选点，防止过度专业化；三是应完善立法联系点人员配备，建立联络员相关培训机制。

（二）严行健副教授尝试阐明“基层立法联系点”制度属性与理论范式

华东政法大学政治学研究院副教授严行健以“后发优势与制度嵌入：‘全过程人民民主’探索中的基层立法联系点”为题作了汇报，他概括了联系点制度演进的三个阶段，运用“嵌入理论”与“制度后发优势”理论来分析基层立法联系点的制度属性，指出联系点制度嵌入的三个空间：一是联系点制度嵌入现有民主立法、科学立法有关制度，以此提升立法民主性和科学性；二是联系点制度与协商民主，特别是人大协商制度的整合；三是探索联系点制度和基层民主各类形式的有机结合，促进后者的发展和丰富。他还阐述了联系点制度与全过程人民民主的关系：一方面，全过程人民民主论述为联系点制度的发展创造了广阔的制度空间——增加了政治生活各链条民主性、参与平等性、广泛性以及拓展协商机制；另一方面，联系点制度可以充分发挥“后来者”的制度灵活性，以其对于民主制度的探索丰富全过程人民民主的内涵和制度实现形式。

（三）冯玉军教授提出立法学研究要在基层立法联系点制度的生动实践和创新发展基础上深化升华

中国人民大学法学院教授、立法学研究会常务副会长冯玉军提出，立法理论研究者和实务工作者要一起研究基层立法联系点制度的知识图谱与实践创新问题。基层立法联系点制度是典型的“小切口、大主题”，其理论知识图谱涉及民主与法治的关系、公民立法参与、法制统一性、央地事权划分、基层治理现代化、立法能力、立法质量、立法效率等一系列法学和政治学基础范畴，目前的理论滞后于实践，亟需以此为突破口对传统理论研究范式、学术体系和话语体系进行立足实践的中国化重述。

一般的实践创新涉及制度创新、体制机制创新和方法创新以及如何巩固成果、评估监督等诸多问题。观察七年来全国人大常委会基层立法联系点的制度变迁，可以发现，相关试点和实践过程中不仅有传统的诱致性变迁、强制性变迁，还有大量的参与性变迁、过程性变迁、组织性变迁和统合性变迁的现象，属于极具张力的制度创新，理论延展性特别宽，需要理论研究者和实务工作者主动作为，把知识图谱研究和实践创新连接起来。

（四）宋方青教授提出要加强全过程人民民主的立法法理学阐释

厦门大学法学院院长，立法学研究会副会长宋方青提出要深化对全过程人民民主体制机制和实践的研究，主要包括五方面内容：一是全过程人民民主的法理学阐释，二是民主政治立法的完善，三是立法体制机制的完善，四是人大代表履职能力的提高，五是数字人大建设水平的提高，并提出了解决问题的思路和建议。

此外，专家学者还围绕如何保障立法工作原汁原味，如何把“一事一议”完善为制度性形态，如何处理好基层立法联系点小系统与大系统以及外部环境之间的关系，如何实现基层立法联系点的研究成果与实践有效对接以及基层立法联系点的价值取向等问题作了深入交流。