□ 王伊瑶

一、问题的提出

基层立法联系点是指经享有立法权的国家机关批准，符合一定条件的基层单位。基层立法联系点以经常性的联系机制为依托，组织采集基层群众在国家立法上提出的意见和建议，实现立法机关和基层公众之间的信息直通与工作的良性互动，其通过公众有序参与立法，有效收集人民群众第一手的立法建议和意见，为基层群众搭上国家立法“直通车”发挥着重要作用。因此，基层立法联系点制度的建立是“参与式民主”在我国立法领域的实践。目前，基层立法联系点制度尚处于探索阶段，各个地方基层立法联系点在全国人大常委会制定的《基层立法联系点工作规则》指导下，通过制定地方基层立法联系点工作规定的形式进一步细化基层立法联系点的工作职能。本文以广东省江门市江海区人大常委会基层立法联系点为例，从中汲取推动公众参与立法的实践经验，进一步完善基层立法联系点工作制度，充分发挥其在公众参与立法中的作用，以期推动全过程民主在立法领域的实现。

二、作为公众参与立法的新途径：基层立法联系点的工作职能

全国人大常委会法工委《基层立法联系点工作规则》明确发挥联系点六个方面的作用：一是就立法规划、立法计划、法律草案征集意见建议；二是协助立法机关赴联系点开展立法问题调研，或接受立法机关委托开展立法问题调研；三是派员参加立法机关组织的立法座谈会、论证会、听证会；四是跟踪法律实施情况，收集修改完善法律的建议；五是结合立法工作开展法制宣传活动；六征集对立法工作的意见建议。同时，明确把联系点工作与普法宣传工作结合起来，与参与社会治理工作结合起来。

目前，有不少省市对基层立法联系点如何开展工作以地方性法规的形式进行规定。如2015 年广州市人大常委会通过的《广州市人大常委会基层立法联系点工作规定》，2019 年7 月12 日江苏省人大常委会通过的《江苏省人大常委会基层立法联系点工作规定》，2020 年4 月16 日上海市人大常委会通过的《上海市人大常委会基层立法联系点工作规则》，2020 年5 月18 日成都市人大常委会通过的《成都市人大常委会基层立法联系点管理办法》，2020年6 月17 日潍坊市人大常委会通过的《潍坊市人民代表大会常务委员会基层立法联系点工作规定》等。各地方人大常委会制定的基层立法联系点工作规定，既是基层立法联系点开展工作的规范依据，也是其履行职责的行为准则。

根据各地方基层立法联系点工作规则的内容，总结出基层立法联系点的法定职责包括如下方面：一是组织征求对地方人大常委会立法规划、年度立法计划草案的意见建议；二是组织征求对法律法规草案的意见建议；三是协助地方人大有关专门委员会、常委会办事工作机构开展立法调研、法规评估以及跟踪了解法律地方性法规实施情况，并及时反馈法律法规实施过程中的问题；四是协助宣传生效的地方性法规，将征求意见过程转变为社会动员、法律知识普及和为法律制度执行创造条件的过程；五是对地方人大立法及其他方面的工作提出意见建议。由此可见，基层立法联系点作为我国公众参与立法的新途径，其职责正在不断地被挖掘与拓展。结合我国的立法工作应当由人民全过程参与，将立法前调研、立法前评估、立法问卷调查、接受委托起草法规草案或法规条款、社情民意的收集、立法后评估、法规清理工作、执法检查、普法工作、法制宣传等都可以涵盖在基层立法联系点拓展的新职责之中。

三、积极推动公众参与立法：来自江门市江海区人大常委会基层立法联系点的经验

基层立法联系点的率先探索始于2002 年甘肃省人大常委会的试点，随后各省市纷纷效仿建立起基层立法联系点。2014 年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，要求“加强人大对立法工作的组织协调，建立基层立法联系点制度，推进立法精细化”。据此，各地人大常委会制定的立法联系点工作规定都赋予了基层立法联系点众多的职责和义务，基层立法联系点制度体系雏形初现，下面以江海区人大常委会立法联系点的实践为例。

对照全国人大常委会法工委《基层立法联系点工作规则》，进一步细化基层立法联系点制度，层层细化职责分工，其工作制度包括制订联系点年度工作计划、设置立法联系点工作流程、信息收集、上下联系联络和管理服务制度等内容。基层立法联系点作为民意直通车，推动制度化、规范化建设，为人民全过程参与立法提供了程序上的保障。截至2022 年3 月，江海区人大常委会基层立法联系点共完成《反食品浪费法》《科学技术进步法（修订）》《突发事件应对管理法（草案）》等38 部法律法规草案的意见征集工作，上报意见建议490条，有61条被采纳，为科学立法、民主立法、依法立法提供了基层声音。

立法意见义务收集员由社区退休人员、党代表、人大代表、各行业代表、入驻社区律师组成，人员队伍组成呈现多样化特征，对及时收集基层立法意见起到至关重要的作用。社会议事会以基层立法联系点为平台，以市人大基层立法联系点工作规定为准则，进行社区问题讨论时，征集立法意见，让人民全过程参与立法落到实处。立法意见征集与社区“议事会制度”结合的成功案例是2021 年出台的《江门市文明行为促进条例》，在该《条例》出台前江翠社区议事委员会针对文明养犬问题主持召开居民论坛，邀请社会各界人士参与讨论，为规范文明养犬行为提出了不少切实可行的建议，被吸纳进立法之中。将立法意见征集融入社区“议事会制度”，立足于人民眼前最关切的问题，让基层群众参与到立法的全过程中。

2021 年9 月江海区基层立法联系点将一份7000 余字的有关反食品浪费的立法建议寄往全国人大常委会。其协同市场监管、城管执法、教育部门、宣传部门、辖区街道等单位对餐饮浪费情况开展调查，从餐饮行业层面和消费者层面总结出铺张浪费的问题。与此同时，江海区人大常委会举办“百姓说法”社区论坛征集群众意见，通过立法专题调研和法律法规条款的讨论，将“法言法语”转换为“百姓语言”，群众广泛参与讨论，再由立法联系点将群众意见梳理整合转化为有效的立法建议，保证人民群众的意见“原汁原味”地上达。一方面，通过双向沟通方式把人民群众的利益诉求以法律形式固定，为法律的执行奠定了民意基础。另一方面，以基层立法联系点为平台，拓展立法调研新功能，开辟了普法宣传的新窗口，让群众懂法、守法、用法，依法有序参与社会的共商共建共治。

江海区地处粤港澳大湾区，是改革开放的前沿地带，是国家级高新区，经济社会发展充满活力。江门市还是中国著名侨乡，依托侨的资源，江海区发挥联系海外华侨华人和港澳台同胞的桥梁纽带作用，听取他们的意见建议，同样具有独特意义。江海区基层立法联系点邀请区内10 家名优企业担任立法意见义务收集企业，从企业经营、经济发展的角度收集和反映工商界、企业职工对立法方面的意见建议；结合侨乡特色，与市侨联、市侨商总会、海外侨团组织建立联络机制，扩大基层立法工作对侨胞群体的覆盖面；与江门律师协会、市内外知名律师事务所建立合作关系，同时，邀请五邑大学地方立法研究院专业团队协助开展工作，增强意见建议的专业性。充分发挥江海区人大侨务代表专业小组、政协港澳委员、侨眷委员和区侨联、香港澳门江门同乡会的作用，借助“侨梦苑”的平台作用，为华侨搭建参与国家立法的桥梁，加大对涉侨法律法规的宣传和立法意见征集，并结合制定《江门市华人华侨文化合作交流促进条例》，全力推动华人华侨交流平台建设。

四、制度完善：充分发挥基层立法联系点在公众参与立法作用的思考

评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的，其中重要一项就是看“人民群众能否畅通表达利益要求，社会各方面能否有效参与国家政治生活”。如前所述，江门市江海区人大常委会基层立法联系点在公众有序参与立法方面积累了经验，推动了立法由人民全过程参与。基层立法联系点作为我国新时代发展全过程人民民主的生动实践，为进一步发挥其公众参与立法的作用，可以从以下四个方面努力。

2022 年3 月11 日通过的《地方组织法》第六十条第二款规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会通过建立基层联系点、代表联络站等方式，密切同人民群众的联系，听取对立法、监督等工作的意见和建议。由于基层立法联系点的法律地位和权限范围，尚缺乏法律的明文规定，可能导致实践运作过程中基层立法联系点的工作机制不健全、职责不明确和实施效果不明显等问题。有学者认为，应在实践探索中总结，加快立法建设步伐，明确基层立法联系点的基本定位、选点布局、组织架构和工作机制，为基层立法联系点在人民全过程参与立法实践中发挥重要作用提供法律保障。江海区人大常委会基层立法联系点近年来开展工作实践表明，全面而系统的工作保障机制是发挥基层立法联系点在公众参与立法重要作用的先决条件。江海区基层立法联系点细化职能分工，在深入视察访谈和广泛调研的基础上，制定了《信息收集制度》《上、下联系联络制度》《管理服务制度》《关于专门委员会组成人员、咨询专家和公民参与立法、监督、重大事项决定等工作的奖补规定》等多项保障联系点依法履职的制度规范，更好地调动基层立法联系单位、联络员、信息员参与工作的积极性。这不仅有助于提升基层立法协商的民主化程度，而且彰显了基层立法联系点在公众参与立法中的特殊价值。要进一步发挥基层立法联系点在公众参与立法的重要作用，前提是要进一步加强基层立法联系点工作的制度化、规范化建设，使得基层立法联系点在开展公众参与立法工作得到坚实的制度保障。

基层立法联系点如同在人民群众与国家立法机关之间搭建起“沟通的桥梁”，形成了国家立法机关与人民群众的双向互动。意见征集形式和反馈制度的建立让“发声”成为新的赋权方式。基层立法联系点的工作要把握由党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的工作格局，各方参与即动员全体人民参与到国家社会治理中来，创新立法意见征集形式并及时反馈成为实现人民当家作主的集中体现。立法反馈机制完善是立法程序正义的必然要求，基层群众的意见得到了立法机关某种程度的回应，会使得参与热情更加高涨。为此，基层立法联系点在探索创新立法意见征集形式中，一方面对传统的意见征集方式，如听证会、论证会等予以保留，进一步完善传统意见征集形式；另一方面紧随时代步伐，借助数字化、信息化平台，让基层群众在相关平台发表意见建议，运用大数据技术及时收集、反馈相关立法信息，有效提高意见征集的时效性和民主性，切实保障人民群众参与立法。

基层立法联系点工作的推进和完善，既离不开阵地建设，也离不开一支高素质的专业队伍。加强基层立法联系点的阵地建设，要配备必需的办公条件，地方人大常委会适当予以资金倾斜，将基层立法联系点建设与法治基地建设有机结合，将联系点打造成为具备立法、普法作用的法治基地。基层立法联系点的人才队伍建设，也是立法工作队伍建设的范畴。强化基层立法联系点的人才支撑，通过聘请退休的法律工作者、法律教育者、人大代表、律师等具有法律专业背景的人员加入联系点的工作队伍中，充分发挥法律专业优势。积极开展对基层立法联系点工作人员的培训，定期开展立法培训，着力实现立法工作人员培训常态化、专业化，以更好地指导立法实践。

基层立法联系点的确立都有确定的条件，每一个基层立法联系点具有一定范围的联系面，具有某些方面的专业共性是保证联系点采集民意的民主性、科学性的基础。江海区人大常委会基层立法联系点与市侨联、市侨商总会、海外侨团组织建立联络机制，扩大工作网络对侨胞群体的覆盖面，为华侨华人、港澳同胞开设法律法规意见征集“专场”，定期组织、参与涉侨座谈会，开展专题性的摸底调查，及时了解侨胞群体的困难和意见，培育侨胞参与立法活动的意愿，及时收集侨胞法治需求。江海区人大常委会基层立法联系点立足“侨乡”特色，为侨胞参与国家治理建言献策创造良好的环境，拓展联系网络，提高参与国家社会治理的积极性。因此，基层立法联系点的选取，在遵循基层性、便民性前提下，更要突出典型性和代表性，结合各自联系对象的特点，建立联络机制，延伸联系网络，构筑地域范围广、代表突出、立体的、全方位的基层立法联系点网络，从而丰富公众参与立法的广泛性与多样性。

[1]参见上海人大工作研究会课题组林荫茂：《上海市基层立法联系点工作制度研究》，载《人大研究》2021年第6期。

[2]参见《架起“江海桥”开好“直通车”力争跻身全国基层立法联系点先进行列》，2022年2月14日，http://www.gdr d.cn/pub/gdrd2020/xwdt/202202/t20220214_185884.html,20 22年4月10日访问。

[3]参见李雨溪等：《江海区“国字号”基层立法联系点交出优异答卷！逾300 条“侨”味意见直通最高国家立法机关》，载《江门日报》2021年9月16日。

[4]参见孙笑侠：《拆迁风云中寻找法治动力——论转型期法治建构的主体》，载《东方法学》2010年第4期。

[5]参见全国人大常委会法制工作委员会：《基层立法联系点是新时代中国发展全过程人民民主的生动实践》，载《求是》2022年第5期。

[6]参见席文启：《基层立法联系点:立法机制的一项重要创新》，载《新视野》2020年第5期。

[7]参见李林主编：《立法过程中的公共参与》，中国社会科学出版社2009年版，第16页。