陈兆旺

2015年12月，中央第四次城市工作会议召开；2019年11月3日，习近平总书记在上海市杨浦区首提“人民城市”理念；最近学术界也追随城市建设实务工作者的步伐展开相关研究，这些都促进了人民城市理念和治理策略的初步研究和探讨。[1]人民城市理念为新时代指明我国城市发展的政治方向，对于不断提升我国城市建设和发展的质量和品质等具有重要的引领意义。

一、城市发展的人民属性及其理据何在

新时代城市建设发展的目标或者方向为：“人民城市人民建，人民城市为人民”。在实践过程中，我们又可以将其进一步细化为“共建、共治、共享城市建设”的理念或者目标。我们可以探究贯穿其中的一个关键理念：“以人民为中心”的政治理念在人民城市建设全过程中的践行。本文将其总体归纳为当代中国城市建设的人民属性及其提升的理论与实践问题。也就是说，我们首先要明确，古今中外的城市建设和城市发展都存在人民性不足的问题，同时也伴随着市民争取城市建设和发展的人民性不断提升的努力甚至斗争。由此，我们方可以确立新时代中国城市建设和发展的人民性提升的现实困境和逻辑前提，进而能够挖掘出城市发展过程中对人民性提升的历史经验教训，这就是本文研究问题。

当然，为了能够更加清晰地探究城市发展的人民属性意欲何指，我们还需大致界定人民属性的具体表现。不过，新时代中国城市发展的人民属性的表现已经广为人知，那就是“共建、共治、共享城市建设”的城市发展理念，即在发挥我国的社会主义制度优势前提下，我们的城市建设的宗旨或者目标是要实现中国共产党领导政府(机构)、社会(组织)和广大人民群众共同建设、共同管理和发展我们的城市(家园)，并且最大程度地实现最广大的人民群众共享城市发展的物质和精神成果。在此前提下，人民城市建设和发展依然可能存在诸多的潜在问题值得探讨：人民城市理念的社会政治基础到底是什么？为什么必须是坚持城市建设和发展的人民属性，如果不坚持，那后果将会怎样？我们之所以漠视甚至忽视类似问题的探究，实际上又是因为我国社会主义建设和发展总是坚持“以人民为中心”的理念和实践。[2]不过，从学理上而言，这些问题却绝非自然证成的，我们还需要对其社会政治基础甚至历史基础做一定的回顾和阐释。

二、中西方城市发展历史的共同体基础

(一)人民城市发展的经济基础及其有限超越

城市发展的人民属性就是城市归根到底要明确城市是人民的城市，而不是封建地主(领主)、资产者(资本家)、“官老爷”(官僚)的城市，而是最广大人民群众，甚至是底层的劳动人民群众(城市无产阶级)的城市。这种地方性政权或者地方性国家机构的人民属性，显然需要建立在一定的经济发展基础上。因为作为地方人民政权的城市中的政治社会关系，显然属于一定生产关系基础上的社会关系。不过，这是否意味着这种社会关系必然保持与其相对应的生产力水平和经济发展水平保持亦步亦趋的步伐？从马克思主义基本原理和政治经济学分析的角度，以及科学社会主义的一百多年的实践来看，我们其实是可以在一定限度内实现对“卡夫丁大峡谷”的超越。例如，诸多社会主义国家通过人民政权的建立，并由此确立起先进的生产关系和社会关系。这一历史进程的关键性因素就是作为无产阶级先锋队的中国共产党的能动性及其发挥。

那么，由此就值得我们去探究，过往历史中是否存在一定生产力和(城市)社会发展基础上而在某种程度上实现“人民城市”的可能性？如果我们将人民城市的“对应物”归为“官老爷”的城市、皇家都城、领主城堡、精英者之城、资本之都等，那么古今中外历史上反对、反抗这些少数人占据主导地位甚至完全统治和压迫地位的城市的实践，其在理念和实践层面上可以被视为对人民城市或者民众城市，或者最起码平民城市的追求。我们可以将人民城市的对立面或者对应物的城市属性归为个别人或者少数统治阶级的“私人城市”或者“私有城市”，而非市民共同所有的集体性质的城市。[3]由此可见，我们在此部分的主要工作就是探寻：在人类的历史长河中，人民是如何借助于城市建设的共同体属性或共有属性，而实现对人民城市的追求，即反抗性抗争。

(二)古代城市的功能与属性：军事共同体和宗教共同体

由上一部分，可以明确我们的理论探究的目标是探究城市建设和发展过程中的共同体或者人民群众共有、共建甚至一定限度程度上共享的历史支撑或理据。总而言之，就是探寻历史上作为一种独特共同体形式的城市建立、运行、扩张甚至扩散的共同体属性，如此也就可以呈现其一定程度上的人民属性。众所周知的是，人类从原始社会的采集文明到农耕文明的发展是历史的一大进步，[4]不过各古代文明体系都不同程度地发展出城市文明来。“城市”在汉语中实际上是两个词的合成词：“城”与“市”，“城”实际上就是我们一般意义上的城市，而“市”则主要是指承担市场交易和贸易功能的集市或者市集。[5]不过，无论在哪个古代文明体系中，城市的首要功能其实是军事保护：从最原始的防护猛兽以及敌对氏族或者部落的侵扰，到抵御洪水、风暴以及降雨降雪等自然灾害的侵袭，原始的城市从根本上来看，都是一个重要的军事堡垒，或者首先是一个军事堡垒，然后才发展或者演化出诸多社会政治功能。例如，所谓“国之大事，在祀与戎”，即在军事防卫功能基础上同时也伴生了祭祀这一宗教功能，而军事征伐、图腾或者宗教崇拜等实际上就是古代城市的政治生活的主要内容。[6]

故此，笔者将古代城市的属性归纳和命名为“祀戎共同体”，即在古代，城市是典型的政治共同体，而且主要功能是军事和宗教性质的。然而，这种军事与宗教共同体属性的人民属性到底何在？其实，宗教共同体虽有意识形态欺骗和虚假的一面，但是又无不建立在民众属性的话语基础上，例如周公“敬天保民”的政治思想就是对这种原始宗教信仰的民众基础的归纳。而军事共同体的人民属性则更为现实甚至充实，因为其延续了原始社会的军事共产主义的共有属性，因为军事守卫和征伐无不建立在人数众多的民众的共同努力的基础之上。故此，在军事征伐和战斗中，王侯将相等最容易深刻地认识到城镇、城市甚至国都都需要民众来守卫。这种属性其实一直延续到近代，不过分别有所转换。在西方，由于古罗马帝国的崩溃以及诸多“蛮族”的入侵，西方世界陷入战乱和社会解体的悲惨境地，“中世纪”的起源实际上就是广布各地的大小军事首领建立起大大小小的城堡，并实现对区域内的民众的军事保护。“城堡首先是军事设施”，“他们(王侯们——引者注)最明显的关系是保卫和保护已经成为他们的土地和他们的人民的那些土地和人民”。[7]所谓的“封建领主权力”等实际上又都建立在“军事保护”的前提下。所以，真正的封建主义城堡内含比较严格的契约精神：民众以封建义务换取领主军事保护。中世纪的城市，也是在其契约精神影响下得以兴起和扩张，即以城市税收换取封建领主的特许权利(以“特许状”或者“城市宪章”为标志)，从而能够换得市民诸多自由权利，虽属封建制海洋中的“孤岛”，但却为近代自由、民主和权利等政治实践奠定了基础。[8]当然，古代中国的城市除商贸等经济属性之外，其主要的功能是军事、行政和政治统治功能。秦始皇统一六国之后的中国城市，是不断得以强化的郡县制下的皇权专制的重要“实践地”甚至“实现地”，郡县首府往往都是非常重要和比较繁华的城市与城镇。虽然宋朝的开封和临安城繁华一时，却是宋朝克服前朝——唐朝和五代十国的军阀混战并实施“以文制武”统治谋略的结果之一。[9]当然其也不过是为了汲取商贸税，以避免军事战争的不得已之举。

(三)近代以来的西方城市的功能与属性：经济与资本共同体

综上所述，近代之前的中西方城市的属性很大程度上是政治性的，而这种政治性又和我们当代的政治性有所区别，更偏重于军事共同体和宗教共同体的复合属性。由于平民大众在军事守卫和军事征伐中总是起着重要的作用，所以军事头领、国王贵族、城市精英等对城市的总体把控反而是比较有限的，甚至城市被用于经济剥削和政治压迫的程度反而有限。与此同时，历史上的城市市民暴动等频频发生，尽管多为“昙花一现”，但也算是反复通过政治行动“表达”了民众的革命诉求，显现了民众的力量，进而使得政治、军事与行政属性隐藏与压制城市的人民属性的情况一直被控制在一定的范围之内。不过，近代以来的城市发生了翻天覆地的变化，中世纪中后期与近代的城市往往都是商贸型城市，商业精英往往以商业、协会和行会等组织为依托，建立起寡头统治来。尽管，早期的工人阶级和无产阶级群体也实施了激烈的政治反抗，但是伴随着资本主义的大发展，这种在城市范围内的经济剥削和政治压迫变得更为隐蔽和具有欺骗性，因为资本主义生产方式往往是以自由劳动、自主经营、自由贸易和城市自治等名义实施，实际上掩盖了资本主义城市中阶级统治的实质。

直到当代，这种资本属性的城市依然在不断扩张，例如欧美国家的城市美化、城市更新、城市改造等背后都是金融资本或者剩余资本的操控。“城市成为永无止境地消化过度积累资本的受害者。”[10]当然，二十世纪尤其是二战之后，普通城市市民在自由权利和福利保障等方面是有了一些收获或者“共享”，尤其是在技术革新和大众民主运动推动的基础上，普通民众亦可以有更多的物质获得和生活改善。不过，当代西方城市建设和发展的主要问题依然是民众获益太少，即共享城市发展成果不够，其政治的基础性问题是城市之间的资本、政客、利益集团等实现了政治经济的联合和互动。与此同时，大量有利于贫富差距控制的城市间和城市内部的财政转移往往受阻，由此使得城市整体治理和民众福利水平往往受制于城市财政状况，“老年人援助水平、对未成年儿童援助的数额和失业救济的水平等，都严重依赖于州和地方政府的财政资源。”[11]这就使得城市政治在根本上受制于资本的操控，即西方城市往往是“资本的城市”，而非民众的城市，即“人民城市”。

三、当代中国人民城市建设和发展亦需不断提升其人民性

坚决贯彻落实城市发展的人民性理念显然是当代中国政治发展的重要实践内容。其实，早在1949年新中国成立之前，我们就意识到要将工作重心从农村转移到城市，“从现在起(1949年3月5日)，开始了由城市到农村并由城市领导乡村的时期。党的工作重心由乡村移到了城市。”[12]不过，我们在新中国成立后的探索有得有失，这种工作重心转移始终有着现实的困难：经济基础和社会结构性基础不足。不过，到2011年，我国城市常住人口数量首次超过农村人口数量之后，就意味着我们的城市工作重心调整已经不是理想和理念的问题，而是非常紧迫的现实任务。当然，我们还是在“城乡融合发展”的理念和实践基础上，并未割裂城市工作和“三农”工作互动联系，这充分体现了我国在城乡和区域统筹等方面的制度优势。

由上述城市政治理论和实践的阐释来看，人民城市的对立面主要是“资本的城市”和“权力的城市”，即“统治阶级的城市”。唯有如此，我们方可理解“人民城市”的意向所指，即“人民”其实在当代中国政治概念和话语体系中是一个政治概念，当然也曾经是一个重要的阶级概念。由此，我们方可以更好地理解“人民城市”及其对立面的相互对立关系。从西方城市的历史发展中，我们可以明显看到，城市政府或者行政的权力相对比较弱小，而且往往受制于资本的力量和操控，即城市政府也不例外地成为“管理整个资产阶级的共同事务的一个委员会罢了”。所以，西方城市共同体的私有属性比较明显，并且通过城市政治和社会结构的诸多方面体现出来。相比而言，我国古代的城市文明也比较发达，但是其往往建立在强大的皇权和官僚统治的基础之上，政治权力往往可以压制甚至压倒社会中的经济文化权力，从而实现对城市共同体的总体把控。由于我国古代皇权一统的历史比较漫长，自由和自治城市的基础非常薄弱，这就使得我国的城市政治的皇权和行政官僚控制特征非常鲜明。不过，庆幸的是，我们城市管理中的资本操控和统治的时间和基础却比较薄弱，即使国民党统治时期也出现了“官僚资产阶级”对城市某些方面的支配，但其往往还是会根本上受制于政治控制。“……新官僚政治诸特质的加强……特别是政治与买办金融结合或混一所造成的特殊官僚政治经济体制，更加成为整个国民政治经济生活的严重威压与窘息……”[13]

基于此，我们可以大致将当代我国城市建设和发展的困境和障碍归为：中国共产党领导下的社会主义城市建设和发展前提下，相对比较有限的资本逻辑的干扰以及根深蒂固的过度权力依赖等政治顽疾的阻隔。由此，我们可以将“共建、共治、共享城市建设”理念或者目标及其实现做一定的分析(表1 所示)。其中，所谓城市市民、资本所有者和城市管理者共同建设城市，这是现实也是事实，而且中国人民群众更广泛地、全面地建设其城市基础设施和各式建筑等，同时也维持着城市的基本运营。同时，各社会阶层和群众都参与到城市各行各业和各方面的建设确实无可争议。而所谓的共治可能涉及多方面的问题，例如城市治理主体的“关门决策”则是传统政治以及管理惯性所致，而我国各城市政府也在社会经济发展基础上不断通过各种协商、对话、互动等方式方法改变这一治理痼疾。资本所有者的隐性影响实际上可能会在不同程度上存在，但是城市地方党委和政府的主导力量还是巨大的，并且可以对此实现有效地规制和引导。而人民城市的最终落脚点或者归属必然是人民群众共享城市发展特别是经济社会发展的成果。

表1 人民城市建设主体及其作为

不过，我们在经济建设为中心的发展战略前提下，人民群众普遍共享改革和发展的成果的总体水平还是有待提高的。在此方面，我国有制度性和体制性的优势，也有历史性经验。例如，我们诸多城市的美化、改造和更新等，首先会去解决大量城区普通民众现实居住困难问题。而西方资本主义国家以及大量的发展中国家在此方面的主要问题或者困境是，大量贫民窟的存在使得城区的改造成为资本驱逐“原住民”的疯狂而野蛮的行径。“(印度：引者注)国家背景下的各种金融力量推动着对贫民窟实施强制性拆除，有时会粗暴地剥夺贫民窟居民整整一代人占据的土地。”[14]我国各大城市均不存在城市贫民窟，而且数十年来一直致力于“棚户区改造”，近些年来不断推出“老旧小区改造”、加装电梯和“一平方米卫生间”等工程，而非一拆了之，这些都在根本上保证了城市平民的居住权利，甚至不断优化内城区居民居住条件和环境。[15]城市市民的广泛权利和福利诉求，实际上也就是“共享”诉求，使得城市越来越成为一个福利共同体，“城市日益被理解成为一个再分配系统。”[16]当代西方的城市理论家现在也纷纷注重城市建筑物、文化地标、象征物等城市共有资本的民众共享问题，这就使得城市的人民属性从物质层面深入到文化层面。[17]我国的很多城市纷纷通过城市公园、市民(文化)广场、公共文化和体育建筑和设施的建设和投入，不断提升人民群众共享城市物质和文化成果水平。

总而言之，在我国社会主义制度和体制优势下，相对于西方国家以及诸多发展中国家，我们能够很好地控制资本力量，推动人民城市建设具备了政治和经济力量上的优势。虽然，由于历史和时代的局限，我们在城市治理过程中以及城市发展成果共享中，依然存在不少的发展空间，例如如何平衡城市公共积累和投资发展，如何更好地实现居民的城市融入，如何通过制度性设计实现最广大市民群众特别是困难群众分享城市公共福利等。这些也成为我们今后人民城市建设的重要努力方向，同时其也必然会彰显出我们中国特色社会主义制度和中国共产党领导的优越性。