张浩 南宁轨道交通集团有限责任公司

引言

我国改革开放以来，城市基础设施及轨道交通的发展速度不断提升，尤其是近几年来，服务行业的发展，人们对城市服务提出了非常高的要求，轨道交通作为城市服务的主要内容，受到越来越高的关注，除了开通城市轨道交通的城市以外，在建中的城市轨道工程数量不断增加，而且越来越多的城市都致力于城市轨道交通的规划。城市交通的发展作为评估城市发展的关键内容，重视交通服务行业的发展也是推动城市化发展的重要举措，对提高城市服务能力、推动城市化发展进程有重要意义。同时，还要构建现代化公共交通体系推动交通行业的发展，发展轨道交通的价值为改善城市交通、优化居民的出行，同时也为国家拉动内需作出积极的贡献。

一、城市轨道交通的内涵

轨道交通就是利用电能，通过轮轨元转的方式进行运输。城市轨道交通作为现代化城市交通的手段，与其他普通交通方式对比，具有准时、快捷、安全、能耗低、环保的特点。

随着我国城市化覆盖率的提升，城市人口不断提高，城市规模也不断扩大，原有的城市交通模式已经无法满足城市化发展的进程，要解决交通拥挤的问题，就要通过城市轨道交通的方式进行解决，城市轨道交通具有占地少、速度快、运输能力高的优势，因此轨道交通逐渐代替其他交通方式，成为城市发展的重点项目。轨道交通不仅能够解决城市的交通问题，也是城市发展的必然选择。城市轨道交通的经济特点主要包括以下几点：第一，城市轨道交通为准公共产品。准公共产品的意义为具有公共产品的特点和私人产品的特点，相比之下更加趋于公共产品。私人产品是由个人引入到市场环境中，公共产品则由政府引入。准公共产品在私人和政府的类型上未得到明确的划分，因此可以由私人提供也可以由政府提供。城市轨道工程是非常典型的准公共产品，呈现为非竞争性、排他性的特点，同时也存在着多元化投资和融资的特点。第二，城市轨道交通具有极强的外部性特点。外部效应属于经济学的内容，是指不以市场环境为主开展消费、生产的产品或服务，（1）生产者之间存在外部性的特点。轨道交通能够聚集人流量，那么有利于带动轨道交通沿线的经济发展。（2）轨道交通项目有利于带动沿线商业的发展，从而促进基础设施的完善，为人们的生活提供便利。（3）消费者的外部性特点。推动轨道交通作为城市的主要交通方式，能够减少车辆对环境造成的污染，选择绿色出行不仅保护了环境，改善了城市道路的拥挤状况，还能减少交通事故的发生。第三，城市轨道工程具有规模经济的特点。对轨道工程投入资金的提高，则规模经济也会明显提升。随着生产规模的扩大，企业经济效益明显提升。城市轨道交通项目的投资规模较大、施工周期较长、资金流动性较差，因此成本也会随之提高。城市轨道交通项目存在着最低效率规模，轨道交通线路的增加和拓展，规模效益也会明显提升。

二、城市轨道交通融投资的理论

（一）融投资概念

从广义角度上分析投资，投资主要表示资金盈利情况，通过资金筹集和应用两个方面进行呈现。从广义的角度上分析融资，就是表示资金的筹备，融资人员利用各种方式进行资金行为的管理；从狭义角度上分析，融资就是企业筹集资金的整个过程。

（二）对轨道交通项目的融投资影响因素

城市轨道交通采用何种融投资方式，具有很多影响因素：我国政策、经济环境等。受到资本市场发展不充分的影响，轨道交通工程最常用的融投资模式为政府投资和政府运营。市场经济发展成熟的国家，采用的为融资或投资主体多元化的融资模式。我国城市轨道交通融投资方式采用地方财政资金为主的融投资方式，对于初次进行轨道交通建设的城市，由于没有已经运营线路的经济收入支持，财政投入是唯一的资金来源，因此要构建以政府财政为主的投融资方式。已经有完善的轨道体系的城市，要构建市场化融资条件，形成多元化的融资方式。

（三）融投资方式的分类

第一，政府投融资方式。政府融投资的方式，能够更好地落实产业政策，利用政府信用进行直接或间接的有偿资金筹备，在政府的指导下并且结合我国经济和社会的发展情况，选择合适的融投资方式，就是在政府的指导下，评估信用原则在社会产品分配中的财政关系。政府的融投资模式包括地方政府融投资、中央政府融投资等。中央投融资模式还可细分为政府拨付资金、银行贷款、降低税收、政府补贴、国外政府贷款等。通过多年轨道交通的投融资经验分析，中央政府的投融资模式具有良好的信用和优势，能够保证政府资金及时到位、融资能力较好，由于成本较低因此风险也较低，中央政府的资金投入是必然的，中央政府由于自身的特殊性，一般为前期投入，轨道交通运营中的资金问题还需要地方政府来解决。地方政府常用的投融资模式为地方政府拨付资金、地方政府基础设施建设资金、城市维护税和公共事业附加费、国内金融机构贷款、国外开款、减免税收、政府补贴等。轨道交通对改善城市交通有重要意义，对推动城市经济发展有重要意义，地方政府则在城市轨道项目的融投资方面扮演着重要的角色，由于政府信用的原因，融资成本更小，地方政府在轨道交通建设中也发挥着不可替代的作用，能够为轨道交通工程提供法律、土地拨划等方面的支持，因此是促进轨道交通发展的保障。

第二，社会投资的融投资模式。社会投资的融投资模式就是社会投资人员以获取盈利为目的，结合企业盈利目标，通过商业化的融资模式准备资金，具体内容如表 1 所示。社会投资者的融资能力有限，并且在国家政策、宏观经济的影响下，存在很多的风险。并且，社会投资的信用度低于政府，且投融资模式也与政府有很大的差异，因此容易出现资金无法及时到位的问题，但其优势为管理效率较高。政府部门也要给予社会投资一定的帮助，可以优化相关政策以吸引更多的投资者，为轨道交通的融投资提供良好的平台。

表1 社会投资者的融投资模式

第三，混合投融资模式（PPP模式）。混合式的投融资模式中的主体为政府、社会投资者，是通过为轨道交通企业的开发部门提供资金、降低税收等方式进行投融资的方式。混合式的投融资模式可以选择政府或社会投资者的方式。混合投资在保证政府投资的情况下引进社会投资，积极解决轨道交通对资金的需求，并且也能降低成本，推动资金的充分利用。不过混合式的投融资模式也存在一定的问题，比如投资效益无法保障、政策变动引发风险等，因此该模式也离不开相关法律法规的支持。PPP轨道交通项目融资能够推动项目建设进程，PPP模式的应用能够吸引更多的民间资本用于基础设施建设，轨道交通建设阶段，若是缺乏私人企业的融资，那么就极易由于公共财政资金的短缺导致工期的推迟，影响着项目建设进程以及交付过程。PPP融资模式可以在最短时间内拓展到公共基础设施建设中，从而加快建设进程。PPP轨道交通融资模式能够节省更多的工程时间和成本，相比传统的融资模式能够减少项目的投资成本，缩短工程的施工周期。PPP轨道交通的项目融资是提高建设质量的主要手段，在私人部门的项目建设中灵活应用先进技术、管理模式等构建一个良好的施工环境，通过现代化科学技术和管理方式提高施工质量。PPP轨道交通项目融资有利于提高资产货币化的速度，该模式融资设计预先支付款项、收入分配安排等，公司部门通过折算资产的具体价值筹集轨道交通建设所需的资金，充分发挥资金杠杆效应提高公共部门的经济效益，也提供了资产货币化的速度。

第四，BT模式。BT是Build和Transfer的缩写，意为“建设-移交”，是从 BOT 模式上演变而来的。政府将项目在一定时间内授权给企业，根据签订的许可证书，投资企业进行基础设施的投融资。根据相关要求，在授权到期之前，投资企业要将基础设施项目转给授权部门，企业的回报则由政府通过股权回购的方式支付。BT融资模式其实就是“交钥匙”的方式，政府出资回购，给投资企业支付回报的手段就是BT模式。

三、轨道交通投融资渠道及存在问题

（一）政府间接投资

政府间接投资就是政府通过授权直接控制的城市基础设施建设的建设企业给予项目投资，投资资金通过融资方式解决，主要的融资渠道包括：（1）国际金融组织、外国政府优惠贷款等。通常来讲，这一类资金能够满足基础设施建设筹资成本低、使用时间长的要求，因此该类资金需要得到政府的重视。因为目前市场前景不清晰、市场规律不明确，并且管理措施落后且风险较多，会导致项目经济效益下降。（2）政府政策性的银行优惠政策。例如农业银行等政策性贷款，这一类贷款数额可观、担保方式简便，适用于多个项目，不过由于管理手段落后，因此存在着资金使用效率低的问题。（3）商业银行贷款。这一类贷款是政府授权从事城市基础设施建设的国有投资企业进行银行贷款，这也是地方政府主要的投资方式，具有金额小、期限短的特点，贷款行为规范性较差，从而形成巨大的安全隐患。

（二）PPP轨道交通项目融资风险

PPP轨道交通项目融资有利于提高资产货币化的速度，该模式融资设计预先支付款项、收入分配安排等，公司部门通过折算资产的具体价值筹集轨道交通建设所需的资金，充分发挥资金杠杆效应提高公共部门的经济效益，也提供了资产货币化的速度。首先，PPP轨道交通项目融资过程中有很多复杂的风险因素，轨道交通管理具有安全限制高、灵活性低、周期长的问题，因此轨道交通的建设则呈现为复杂性和系统性的特点，通过PPP融资模式平台介入到轨道交通的建设和运行中，能够改善轨道交通建设的复杂程度。（1）从技术的角度分析公司合作，会导致轨道交通网的分割，导致轨道交通的施工面临很多不同的技术风险。由于轨道交通建设周期较长，法律法规和技术标准在建设周期中会发生变化，从而对合同管理和项目完善带来不良影响。（2）复杂的轨道交通网络具有不稳定的特点，因此轨道交通部门要处理政策不稳定的问题。不稳定的情况会增加PPP项目的成本，最终导致财政部门无法承受资金带来的巨大压力。其次，PPP轨道交通项目的融资有很大的风险。政府部门参与轨道交通建设等多个项目中，因此容易出现政策和利益的矛盾，从而会产生调控筹集资金、财政资金、基础设施、运营列车所有权、交通规划等冲突的问题，政治风险会对轨道交通项目的开展带来不良影响。最后，PPP轨道交通项目融资会产生很多不可抗力的风险。（1）社会风险，是当事人无法预见、无法避免，也无法解决的问题，会造成轨道交通项目产生严重的经济损失，比如新冠肺炎疫情等。（2）地理环境的影响。例如流茶、泉眼、地下水、土壤地质状况等都会对轨道交通项目造成不良影响。（3）气候条件的影响。特殊天气、自然灾害、洪水、台风等都会对城市轨道交通带来严重的经济损失。

四、关于城市轨道交通项目的融资模式分析

（一）BT融资模式的概念及特点

BT模式表示建设单位根据业主招标的内容选择合适的施工方，由施工方开展工程的建设，而且在竣工后检查合格后由业主支付建筑方款项的融资方式。第一，BT是目前常用的投融资模式，相比一般的招标手段有很大的差异。第二，BT模式更加适用于政府主导下的工程项目建设。第三，通过BT模式利用非政府投资开展项目建设。非政府资金主要表示单位自行筹措的资金，属于施工单位自有资金，需要施工单位出面贷款。第四，项目投融资和建设均为建筑商，就是我们通常说的施工单位。之所以称之为建筑商，若是将追求收益作为BT模式应用的目标，投融资方会将项目转给建筑方，建筑方为了提高利益会导致成本增加，政府回购的款项也会提高。项目投资流程的增多也会延长建设的周期，而且流程复杂也会影响责任的落实，因此对政府来说有不良影响。BT项目投融资和建设必须为建筑商，具有较强的施工能力、管理能力和融投资能力，才能保证工程质量。第五，在规定的时间内，项目施工完成后要有偿转让，这是BT和BOT最大的区别，建筑商在BT模式下需要投资完成项目，不需要运营项目，业主根据合同回收款项。BT模式的应用，施工人员在完成建设后需要一段时间的经营获取利益，因此经营收入则是主要的收入来源。

（二）BT融资方式的应用模式

第一，BT方式应用的前提。城市轨道交通项目的建设利用BT模式开展投融资，其条件为：要做好充分的准备工作，制定完善的设计方案；业主需要为工程的承包商、融资银行提供担保，展现出自身的回购能力。工程要提高设计难度并且还要合理管控施工中存在的风险。合理管控工程投资规模，投资的额度也要控制在投资人的承受范围以内，如果工程的投资规模太大，则可分解成几个不同的阶段，分别利用BT模式。准确评估项目成本，方便投资者估算和成本管控。第二，BT模式的应用对策。（1）完全BT方式。利用招标的方式确定BT项目的施工方，而且工程的投融资、施工建设都要由施工单位完成，项目验收后要给建筑方支付回购款。完全BT模式的特点为：建设方没有特殊的资质要求，需要具备投融资能力即可；BT模式的主要融资对象为银行，由施工方做出担保，业主要出示回购承诺函。施工阶段业主几乎不会参与，项目公司则不会参与施工规划，主要工作为施工管理和统筹协调，见图1。完全BT方式的优势为：能够扩大投资者选择范围，减少投资风险。项目建设结构清楚，建设、管理各方面连接紧密，业主参与工程管理中，由于项目的施工方承担着建设的主要风险，那么业主承担的风险更低，施工方在施工阶段有自主掌控权，且具有较大的利润空间。（2）BT总承包方式。采用招标的手段选择合适的施工方，施工方根据合同开展项目的勘察、设计、采购、施工等环节工作，投资也由建设方承担，项目完成验收后业主支付回购款项。其特点为：施工方负责轨道交通的施工操作，因此对施工方的能力提出极高的要求，不仅需要具备完全 BT 融投资模式的能力，还需要一定的建设能力和建设经验。业主要与施工方签署承包及BT投资合同，还要聘请专业的工程监理机构针对施工过程进行管理和监督。

图1 完全BT方式运行示意图

（三）PPP轨道交通融资模式应用的注意事项

第一，确定政府的定位。PPP融资模式是特许经营权的政府与私人企业的合作，在该模式下，两者都是平等的社会主体，公共部门要转变自身在轨道交通中的角色，与私营部门共同发挥监督、指导和合作的作用，在轨道交通阶段要保持平等合作的意识。政府还要积极地探索轨道交通工程融资体制的改革方法，要扮演好服务类的角色。第二，经济可行性分析。在轨道交通建设阶段，私人企业急于寻找投资的机会，而公共部门着急落实项目建设，因此两者都会夸大市场的需求，对工程建设盲目乐观，忽略了其中存在的竞争因素，导致经济可行性的分析不具有科学性和有效性，提高了投资的风险。

结语

将城市轨道交通投融资与土地储备机制结合起来，才能更好地完成城市规划、土地规划和轨道交通的规划，结合土地储备机制将专项资金用于轨道交通的建设。政府部门规划的轨道交通周围土地资源，根据纳入储备和投融资机制的土地分期构建土地储备运作机构，由政府进行这一区域的管理。土地开发阶段，土地储备机构也承担着一定的投融资责任。同时，还可以促进地铁工程和房地产工程的联合开发，比如地铁车站周围商铺出租、物业开发、地铁广告经营、车站冠名等。轨道交通建设是社会的共同责任，政府在其中扮演着主导的作用。城市轨道交通建设的投融资要采用多元化的投融资模式，积极吸纳社会资本，筹集更多的推动城市轨道交通发展的资金。城市轨道交通的收益具有长期性和稳定性的优势，因此投资风险较小，合理的轨道交通基础设施建设的投融资方式能够减少资金支出，提高城市轨道交通的管理水平。还要构建现代化公共交通体系推动交通行业的发展，发展轨道交通的价值为改善城市交通、优化居民的出行，同时也为国家拉动内需作出积极的贡献。