文／张 乔 上海同济城市规划设计研究院有限公司 主任规划师 高级工程师 注册城乡规划师

高传龙 上海同济城市规划设计研究院有限公司 副主任规划师 工程师 注册城乡规划师

黄建中 同济大学建筑与城市规划学院 教 授 博士生导师（通讯作者）

引言

新形势下伴随着国家治理体系的结构性调整，我国的空间规划迎来了一场前所未有的自上而下、全面而深刻的变革[1]。2019 年5 月，中共中央国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（下文简称《若干意见》）正式出台，这一里程碑事记标志着国土空间规划体系顶层设计基本确立[2]。我国当前国土空间规划工作实质上进入了整体探索完善、各级同步推进的特殊过渡时期[3]，学术研究和实践探索多集中在省市级层面，区县级作为国土空间体系建构的基本单元，是中央事权向地方事权过渡的“界面”[3]，在实践过程中、区县级国土空间规划面临着上层次规划指导缺位、管控内容与力度未明、下层次规划亟须指引等现实问题[4]，需要深入研究。

文章基于实施的视角，提出从聚焦要素的开发利用到注重空间多元价值；从蓝图式到多层次、多方式传导与管控体系；从横向协调到综合治理三个方向的转型思路，并以深圳市龙华区碧道规划为例，探索区县级国土空间专项规划的实施范式，以期为其他地区的专项规划提供思路和参考。

1 区县级国土空间水系专项规划的作用与实践困境

1.1 区县级国土空间水系专项规划的作用

《若干意见》指出“五级三类”的国土空间规划体系，并强调国土空间总体规划是相关专项规划的基础；明确了相关专项规划之间相互协同，并与详细规划做好衔接的关系。在编制工作中要体现战略性、提高科学性、加强协调性和注重操作性[5]。同时根据层级差异，分级分类施策，其中国家级规划侧重战略性，省级规划侧重协调性，市县级和乡镇级规划侧重实施性[6]。

区县级水系专项规划是深化国土空间总体规划的重要专项规划，是上传下导的重要环节，侧重实施性。

1.2 区县级国土空间水系专项规划的现实困境

1.2.1 聚焦局部要素、忽视空间多元价值

长期以来的规划建设实践表明，传统工程技术型的水系专项规划在某种程度上表现出考虑局部的价值，侧重于河渠、湖泊、水库等工程建设[7]，而对环境美学、公共服务、社会经济、公共健康等方面关注不足[1]，使得空间资源的多元价值不能有效释放。

1.2.2 上位规划指导缺位、实施层面传导有待加强

目前，多数国土空间规划尚在编制过程中，使得专项规划处于缺乏上位规划指导的过渡状态，面临上位发展导向、底线约束条件和管控力度不明，下位的规划及建设又亟须指导的尴尬境遇[4]。与此同时，在实施操作中，又往往难以面对发展的不确定性，对下位规划和建设指导乏力。

1.2.3 横向协调困难、空间治理机制有待创新

水资源环境要素本身错综复杂，其事权事实上又分属水利、住建、自然资源等多个职能部门管理[8]，不同编制主体编制的水乡专项规划存在着法律依据、技术标准、规划事权间的冲突[9]以及利益诉求难以平衡的问题。

2 区县级国土空间水系专项规划的转型

2.1 从聚焦要素的开发利用到注重空间多元价值

长期以来，传统专项规划聚焦自身领域的要素开发利用，各说各话。国土空间规划体系下，已形成了需要建立以生态文明为基础的规划认识论和价值观的共识[10-12]，有学者进一步强调，不能将生态文明简化理解为静态、绝对的生态保护，而是要重视自然资源属性、资产与资本属性、人文社会属性等多重价值属性[1]，实现高质量的发展[13]。

2.2 从蓝图式到多层次、多方式传导与管控体系

传统规划的传导和管控是基于蓝图式的，是一种通过对用地分类、边界管控、指标管控等图式化的管控体系[2]。国土空间规划体系的水系专项规划需要建立多层次、多精度、多方式的综合传导和管控体系，实现从单一目标导向向空间地域综合治理的转变，从而增强专项规划的实施性[11]。

2.3 从横向协调到综合治理

与传统规划不同的是，国土空间规划实现了真正的“纵向到底”和“横向到边”[14]，既要落实国家战略，又要兼顾地方发展需求[2]，强调“自上而下，上下联动”的原则[15]，构建上下衔接的纵向传导体系，协调横向关系，从而建立协同责任机制[4]，实现治理能力现代化。

3 实践探索——深圳市龙华区碧道规划

改革开放四十余年，龙华区在深圳过往的发展中，承担着传统工业大区的角色，尤以电子信息产业为突出特征，2019 年其产值占全区工业总产值的66%。新时代，龙华区迎来了大湾区建设的历史转折点和深圳市建设全球创新城市的契机，进入提档升级的转型阶段，将由传统的工业化向第三产业发展转型、由低端制造向科技创新转型。

广东省自2018 年以来从省市层面大力推进碧道规划建设工作，碧道规划成为龙华区提质更新的重要抓手。

3.1 突出规划引领、重视多元价值

碧道规划的本质在于“碧一江春水，道两岸风华”，以高标准、高品质的碧道建设为抓手，以水为魂，统筹山水林田湖草生态要素，兼顾生态、安全、休闲、文化、景观、经济和社会多种功能[16]，激发两岸活力、释放多元价值。规划从生态与安全、活力与业态、休闲与空间三个维度构建五大系统（即河岸安澜的安全系统、蓝绿交融的生态系统、公共开放的休闲系统、缤纷荟萃的文化系统、水城融合的产业系统），形成“安全的行洪通道、健康的生态廊道、秀美的休闲漫道、独特的文化驿道、绿色的产业链道”[17,18]（图1）。

图1 碧道“五道合一”示意图（图片来源：《深圳市碧道设计导则》（试行））

3.1.1 强化安全与生态价值

采用工程和非工程措施，保障龙华区碧道河湖库的防洪及内涝标准，保障碧道水安全目标的实现。工程方面，岸墙除害，消除老旧挡墙的安全隐患。非工程方面，通过“渗、滞、蓄、净、用、排”有机结合的水系统，缓解城市内涝，构建区域生态海绵。

由于上位国土空间总体规划尚在编制中，规划采取向上延伸和向下细化的策略。向上基于上轮总体规划和国土空间总体规划阶段成果确定的生态红线及管控要求，对接区域生态格局，形成在地化的特色生态空间。向下基于用地现状和国土空间法定图则，厘清现状蓝线与城市建设的冲突情况，有序推进暗渠复明、蓝线还原工作，编织连续系统的蓝绿网络。

3.1.2 提升休闲与景观价值

规划从空间景观、交通设施和公共服务设施三个层面着手，通过营造高品质的城市空间景观序列、建立优质完善的交通和公共设施系统来提供相应的休闲与游憩空间。景观方面包括开放空间与重要节点打造、滨水景观和碧道岸线打造；交通设施方面包括特色慢道系统、轨交与碧道衔接点、停车场等；公共服务设施主要包括驿站、公厕等。

3.1.3 导入经济与文化价值

结合产业亲水需求的强弱程度，构建“水上经济”“水岸经济”“水城经济”的“水+”主题经济功能区，引导绿色高端的现代产业向滨水空间集聚。

对照龙华区水质情况分布图以及高污染、高能耗工业企业核密度分布图，划分重点减排区和深化减排区，并分区采取治理措施。

梳理碧道规划范围内的历史文化资源、市区级重点文体设施等要素，对其进行活化保护、传承和利用，并通过碧道慢行系统串联、景观界面优化提升等措施，让文化与生态、生活、生产交融，串珠成链，共同构筑龙华文化体验长廊。

3.2 建立多层次、多方式的传导与管控体系

《龙华区碧道规划》是处于上传下导关键环节的专项规划，以《深圳市碧道建设总体规划》为依据，深化全区层面碧道体系的整体空间布局与建设安排，充分对接并纳入《龙华区国土空间分区规划》，实现对重点地区碧道详细规划和项目建设的约束与指引（图2）。

图2 《龙华区碧道规划》在规划体系中的定位（图片来源：作者自绘）

3.2.1 基于事权构建刚柔并济的指标体系

由于碧道范围涉及到职能部门的事权，根据碧道建设范围划分的三个层次（核心区、拓展区、协调区）、五大系统，制定指导性和约束性指标。其中涉及生态与安全的部分，采取刚性控制的方法保障底线；涉及文化、产业和休闲的部分，依据事权情况、必要性，提出建议性要求（表1）。

表1 不同范围建设指引要素表（表格来源：作者自绘）

3.2.2 基于规划意图的图式化引导

不同功能类型的碧道对两侧用地功能、活动特征以及空间形象都有不同的要求和建设目标，同一河流和湖库也可以根据分段实际情况划分不同碧道类型段落。龙华区碧道类型以城镇型为主，局部为都市型（商业商务型）或郊野生态型，考虑到较为复杂的城镇特征，将城镇型细分为四个子类型，包括：公共活力型、文化体验型、休闲游憩型、创新创意型（图3、图4）。规划采用图式的语汇对碧道功能、长度、定位进行向下传导。

图3 河流碧道功能分段图（图片来源：作者自绘）

图4 湖库碧道功能分段图（图片来源：作者自绘）

3.2.3 面向实施的分区管控指引

为保障龙华区碧道规划的落地性，加强对碧道建设项目的指引，采取分区建设指引的方式确保规划的上下传导作用。规划以国土空间总体规划、法定图则和城市更新计划为底图，提出总体定位、空间结构指引、生态与安全、活力与业态、休闲与空间层面的设施要求，指导下一级的碧道建设工程项目。

3.3 寻求治理创新、构建多向联动机制

3.3.1 明确事权范围

按照“一级政府、一级事权、一级规划”的原则，划定事权范围，明确权责。龙华区碧道规划将建设范围划分为三个层次，即核心区、拓展区和协调区。核心区为水务主管部门事权范围，拓展区和协调区涉及发改、自规、城市更新、文体等部门事权（图5、图6）。

图5 河流型碧道建设范围示意图（图片来源：《深圳市碧道建设总体规划（2020—2035）》）

图6 湖库型（非水源型）碧道建设范围示意图（图片来源：《深圳市碧道建设总体规划（2020—2035）》）

3.3.2 构建多向联动机制

（1）“河长制”和“碧道办”组合拳

龙华区从区到街道构建两级河长制和碧道办组织体系，每级河长由该级政府主要同志作为负责人，从而加强碧道工作的协调性。碧道办则将同级相关职能部门、街道人民政府等相关部门纳入工作小组。以河长制推进碧道规划的组织、协调、考核等工作，以碧道办推进碧道规划的工作落实。

（2）责任规划师和驻场制度

通过组建规划、水利、水务、产业、交通等方面专业技术负责人，成立责任规划师制度，负责碧道规划后续建设项目的顾问工作，保证碧道规划得以更有效地向下传导。此外，还派驻现场驻场人员，负责现场技术问题的服务，通过建立联系人制度、工作周报制度和研讨制度，实现与相关部门、碧道设计单位的有效沟通和全程参与。

（3）搭建高效的沟通平台

一是加强横纵向（区、街道级）沟通，即定期开展相关部门协商会，对最直接利益相关的职能部门采取现场沟通会的形式，参与项目的沟通与决策；对非直接相关的职能部门则采取征求意见的方式。碧道规划将相关部门的要求和诉求纳入成果，确保成果不冲突，并与部分相关部门的规划形成良性互动，共建共享服务设施，避免规划浪费。二是坚持公众参与，除法定的公众公示之外，规划编制过程中也邀请相关领域的专业代表、人民群众代表参与规划、献计献策。

结语

《深圳市龙华区碧 道规划》是国土空间规划体系构建过渡阶段的一次专项探索。碧道规划以水为主线，统筹山水林田湖草各种生态要素，在坚守生态和安全底线的同时，从产业、文化、空间多元维度激发城市水系两岸活力，实现保护和利用的协调与城市高质量转型发展，也是区县级层面面向实施的现代化治理创新的一种尝试。