屠越栋

（1. 上海市地矿工程勘察（集团）有限公司，上海 200072；2. 上海亚新城市建设有限公司，上海 200436）

党的十八届三中全会以来，我国全面启动了以征地制度改革、农村集体经营性建设用地入市和农村宅基地制度改革为主要内容的农村土地制度“三项改革”[1]。在农村土地制度“三项改革”中，征地制度改革是关键[2]，而征地制度改革的关键点又集中在缩小政府征地范围上[3-4]。缩小征地范围的核心目标是要尽可能规避既往征地模式所带来的负面效应[5]。

2020年1月1日开始实施的新《土地管理法》第45条提出了“成片开发”的概念，规定六类情形可以征地，前四项为军事外交、基础设施、公共事业、扶贫搬迁及保障性安居工程，第五项为成片开发，第六项为法律规定的其他情形。同时规定成片开发的具体标准由自然资源部制定。2020年11月，自然资源部印发了《土地征收成片开发标准（试行）》（下称《标准》），对“成片开发”定义、方案编制内容及批准程序等进行了规定，指导地方操作。

上海也根据实际情况出台相应的指导意见和技术指南。但成片开发方案编制过程中仍面临诸多问题，而其中的核心问题聚焦于范围划定。本文从上海成片开发规范、成片开发范围划定主要问题、范围划定问题的实践案例分析、成片开发范围划定问题的原因剖析、完善土地征收成片开发方案规划范围编制的建议等方面，对成片开发方案编制与审批提出建议，以更好地衔接国土空间规划体系。

1 上海成片开发规范概述

2021年7月30日，上海市规划和自然资源局结合本市实际，形成了《本市落实土地征收成片开发标准的若干意见（试行）》（沪规划资源规[2021]5号，下称《意见》）及《土地征收成片开发方案编制技术指南》（沪规划资源施[2021]285号），规定尚未批准征地的项目，应当按照本意见完成土地征收成片开发方案批准后，再行批准征地。

明确成片开发是指在国土空间规划确定的城镇开发边界内的集中建设区，由区政府（特定区域管委会）组织的对一定范围的土地进行的综合性开发建设活动。具体规定包括：

（1）开发方案编制。区政府（特定区域管委会）依据当地国民经济和社会发展规划、国土空间规划，组织编制土地征收成片开发方案，纳入当地国民经济和社会发展年度计划。

（2）开发方案主要内容。成片开发的位置、面积、范围和基础设施条件等基本情况；必要性、主要用途和实现的功能；拟安排的建设项目、开发时序和年度实施计划；成片开发范围内公益性用地比例一般不低于40%，产业基地一般不低于15%，产业社区一般不低于25%。国家和本市重大战略性产业项目需要征收集体土地，以及征收剩余零星集体土地的，不受比例限制；土地利用效益以及经济、社会、生态效益评估。

（3）开发方案需广泛征求意见。充分听取社会各界意见；充分征求农村集体经济组织和农民意见，并需经三分之二以上成员同意。

（4）开发方案论证批准。根据市政府要求，区政府（特定区域管委会）承担土地征收成片开发方案的论证和审批工作。

（5）不得批准成片开发方案的四种情形。涉及占用永久基本农田的；未完成本市年度下达的批而未供土地处置目标任务或者未达到闲置土地处置目标要求的；各类开发区、产业园区内纳入全生命周期管理的新供产业用地投产履约率低于要求的；已批准实施的土地征收成片开发，连续两年未完成方案安排的年度实施计划的。

结合《标准》发布以来在上海范围内进行的部分成片开发方案编制实践经验，笔者认为范围划定是成片开发方案编制的核心问题。受诸多因素影响，导致结果一定程度悖离成片开发初衷。

2 成片开发范围划定影响因素

《意见》中规定，土地征收成片开发的范围，应当符合国土空间规划、国民经济和社会发展规划，符合自然资源部和本市关于成片开发标准的有关要求，依据单元规划、新市镇总体规划和控制性详细规划等，结合近期建设计划确定，也可以包含国有土地。

在具体编制方案过程中，范围划定主要考虑以下几个方面因素：

（1）近期拟安排项目，即近期城市建设或者土地出让需要，拟报批用地中涉及集体土地征收的地块。

（2）避让限制性条件，不能涉及永久基本农田、生态红线等限制开发的因素。

（3）位于城镇开发边界的集中建设区内。

（4）满足公益用地比例要求。《意见》规定，成片开发方案中要明确依据国土空间规划确定的一个完整的土地征收成片开发范围内基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地比例。该比例一般不低于40%，产业基地一般不低于15%，产业社区一般不低于25%。因此规划的公益性用地比例成为范围划定的关键。

（5）形状规整。成片开发范围尽量规整，以便于周边其他地块后续编制成片开发时划定范围。

3 成片开发范围划定主要问题

成片开发范围划定主要存在范围形状、规划衔接、实施时序3个方面的问题。范围形状指成片开发范围线的形状，规划衔接指成片开发与法定规划的衔接，实施时序指成片开发实施计划。

3.1 范围形状——范围不规整

成片开发的范围应充分协调片区内规划组合与建设时序的关系，衔接公益性配套设施服务半径，形成范围相对规整、功能相对完整的开发片区[6]。在公益性比例难以满足要求的情况下，实践中常将道路用地、绿地、水域等划入成片开发范围。部分成片开发范围出现鱼骨形、哑铃形、长条形等形状，但不规整的成片开发范围容易对其相邻的其他地块后续编制成片开发方案编制造成影响。

3.2 规划衔接——与国土空间规划体系衔接不足

与国土空间规划体系衔接的问题主要体现在以下方面

（1）控制性详细规划不满足成片开发方案公益性用地比例要求问题。在公益性用地比例刚性要求下，只能修改规划，如为满足公益性用地比例要求在产业园区旁增加大面积公园绿地等。

（2）成片开发近期实施与规划远期控制衔接问题。例如，受拆迁难度限制，切割一些地块，成片开发只划入规划地块的局部，导致留下边角地，与成片开发解决边角地和插花地的初衷相矛盾。

3.3 实施时序——需求导向明显

实践中倾向于将目标用地安排近期实施，城镇道路用地、公园绿地、防护绿地、河流水面等配套用地（公益性用地）则时序靠后。这种需求导向做法，不利于配套设施的同步建设。

4 范围划定的实践案例分析

笔者结合上海市松江区两个实际案例，阐述在编制成片开发方案中遇到的划定成片开发范围的难点与解决的方法。通过实践案例的总结提升，为成片开发范围划定优化提供建议。

4.1 某高科技园区单元成片开发的范围划定问题

（1）基本情况

本方案成片开发片区位于上海市松江区某镇高科技园区。本次成片开发区域首批拟实施的地块2个，10-05号地块已完成征收审批，15-13号地块预计2025年完成土地征收工作。

（2）确定成片开发范围

成片开发范围要求将拟开发的10-05号地块、15-13地块纳入成片开发范围，同时公益用地比例大于40%，区域相连成片。

根据以上需求，确定成片开发范围如图1(a)，公益性用地比例63.61%，满足公益用地比例大于40%的要求，符合《意见》的规定。

但本方案范围内的公益用地是现状道路和两侧绿化带，虽然严格满足公益用地比例要求，但没有新建的公益设施。另外，成片开发范围的形状不规整，按照成片开发范围不应重叠的原则，以后涞坊路路两侧其他地块编制成片开发方案，范围都不能跨越涞坊路，会一定程度增加涞坊路两侧地块后续编制成片开发的难度。

4.2 某产业社区土地成片征收开发方案的范围划定问题

（1）基本情况

本方案成片开发片区位于上海市松江区某镇产业社区。本次成片开发方案区域内近期拟实施的项目1个，占用3个地块，为01-02、01-03、03-05号地块，计划2023年底前完成征收审批。

（2）确定成片开发范围

成片开发范围要求将近期拟开发的01-02、01-03、03-05地块划入开发范围，同时公益用地比例大于25%，区域相连成片。

根据以上需求，确定成片开发范围如图1(b)，公益用地比例25.28%，满足产业社区公益性用地比例大于25%的要求，符合《意见》的规定。

本方案成片开发范围公益用地比例符合要求，但形状不规整。本方案范围将产业社区范围内能够纳入的道路、水、绿地都已纳入，且将已出让的01-01、02-01、03-01都排除在外的前提下，勉强满足25%以上的公益用地比例。如果01-01、02-01、03-01都还没有征地，那么在产业社区内满足25%以上公益用地比例没有可能，只有把周边用地划进成片开发范围或者调整控规两条路径。编制镇总体规划或产业社区控规的时候，还没有成片开发的相关规定。但在成片开发规定出来后，特别是公益用地比例刚性规定的背景下，可能会将规划推倒重来。

图1 成片开发范围内用地规划图Fig.1 Land planning map within the regional development scope

5 成片开发范围划定问题的原因剖析

5.1 公共利益评价标准过于单一

成片开发范围形状不规整的根本原因是公共利益评价标准过于单一，即依靠“公益性用地比例”这一指标进行管控。由于公共利益不仅是一个实体概念，还是一个程序概念，成片开发征收标准之制定应当秉持系统思维，既需要从实体标准入手，明确其基本构成标准，还需要从程序机制着手，建立兼具控权功能与维权功能的动态规制机制[7]。公共利益标准，应当结合城市发展战略、规划编制情况、周边用地开发等统筹考虑，发挥专家论证及公众参与的作用，而非简单地依靠数据指标来界定和管控。

同时，公益性用地概念界定不清，虽然土地利用规划用途按自然资源部发布的《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》（自然资办发[2020]51号）执行，但关于公益性用地的分类仍存在较大分歧。相关部门在编制土地征收成片开发方案时，无法确定河道水面、居住用地中的公共服务用地、工业用地中的交通设施用地等是否可以被纳入公益性用地范畴[8]。

5.2 国土空间规划与成片开发要求存在时间差

由于大部分地区的规划，是在成片开发标准出来之前制定的，成片开发范围划定存在与规划编制脱节的现象。针对这种情况，是按照成片开发的要求，重新修编规划，还是完善成片开发的相关规定。考虑到特殊情况下需要预留一定的弹性空间，值得在后续相关规范完善时深入思考。

5.3 成片开发编制标准和审批程序有待完善

一是成片开发方案批复后方案调整具体程序要求不明。详细规划在实施过程中常面临规划调整问题，相应成片开发方案如何进行衔接，后续方案调整前提及程序缺乏相应指南或政策支撑，一定程度上也影响范围划定与时序安排。

二是成片开发方案审批程序不合理。勘测定界、方案征询意见等程序都与范围密切相关，若成片开发范围在专家论证等环节被要求修改，则前置程序需返工，耗费大量人力成本（图2）。

图2 上海成片开发编制报批程序Fig.2 Shanghai regional development approval procedures

6 完善土地征收成片开发方案规划范围编制的建议

6.1 完善成片开发制度设计，预留一定弹性

成片开发的根本出发点是“为了公共利益的需要”。目前，公共利益主要依靠公益性用地比例这一要求来约束。

逐步缩小土地征收范围是我国土地征收制度发展的必然趋势。从世界范围土地征收制度发展演变看，基本呈现出征收的公共利益条件认定越来越严的趋势，而且越是发达国家和地区，征收的公共利益认定越严。我国《土地管理法》之所以将成片开发也有条件的纳入公共利益范围，也是基于对我国当前及未来一段时期发展所处阶段科学研判的结果。事实上，将成片开发纳入征收公共利益类型是《土地管理法》修正过程中争议比较大的一个问题。毕竟成片开发中不可避免会涉及经营性用地。从比较法上观察，能够促进经济落后或就业困难地区经济发展或增加就业机会也有可能被认定为公共利益，只不过这种认定在实质上或程序上有严格限制。我国《土地管理法》修正时，在“缩小征地范围”的原则下将土地成片开发也作为一种公共利益类型，伴随着我国经济社会的快速发展和权利保护要求的进一步提高，土地征收范围越来越限缩、成片开发越来越受限是必然趋势。

从严是有效平衡公共利益与私人利益的需要。征收是通过国家权力强制限制私人权利，从而实现公共利益目的。征收权力运用越多，对私人权益的限制越多，同时对集体经营性建设用地入市的空间压缩越大。在《土地管理法》明确允许集体经营性建设用地入市的背景下，从严限制土地征收成片开发，是保障集体经营性建设用地入市顺利开展，进而实现集体经济组织和农民土地权益的需要。

“成片开发”带来的综合社会经济效应是衡量其公益性的重要依据[9]。纵观理论界现有研究，多从限缩公共利益范畴或限定成片开发征收实体标准的路径来解决成片开发的公益性困境[10]。建议设置更具弹性的标准实现管控，多元化评判“成片”标准。

此外，明确方案获批后调整程序等管理规定，也有助于成片开发工作开展。比如在成片开发方案报批后、建设项目实施前，其所依据的控制性详细规划发生了调整、变更，而变更后的成片开发范围内的土地用途发生了较大变化，乃至出现调整后的公益性用地比例低于40%的情况[11]。这种类似问题怎么解决，目前还没有相关文件给出明确意见[12]。考虑到成片开发方案与实施过程中的差异，建议尽快出台方案调整程序和规则，体现规划的刚性与弹性，保障规划实施的可操作性，使土地使用效益最大化[13]。

6.2 优化审批流程，强化程序管控

上述多元指标评价体系可以与分级审批制度相结合。建议可以采用分级审批制度，如符合某些规定指标要求的可以适当下放审批职能。此外，建议强化专家论证和部门征求意见程序，通过多方参与保障成片开发符合公共利益。涉及成片开发范围的规划编制属于需向社会公众征询解决方案的重大问题，有必要参照国务院2011年颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第9条的规定，明确在涉及成片开发的土地利用总体规划或国土空间规划等的制定中广泛征求公众意见，经过科学论证、社会评议[14]。

成片开发方案应当充分征求成片开发范围内农村集体经济组织和农民的意见，并经集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。这是成片开发的程序性要求，同时也是底线要求，即未经集体经济组织的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，不得申请成片开发。成片开发和集体经营性建设用地入市在集体经营性用地方面有交集，成片开发的对象限于在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内的土地，而可以入市的集体经营性建设用地并不以城镇建设用地范围内的集体经营性建设用地为限。但成片开发对集体经营性建设用地入市的影响不小。一方面，成片开发的城镇建设用地范围内的土地可能涵盖集体经营地性建设用地，从而压缩可以入市的集体经营性建设用地。另一方面，即使对城镇建设用地范围外的集体经营性建设用地来说，在短期内建设用地需求特定的情况下，成片开发范围的扩大必然导致集体经营性建设用地入市需求的降低。由于集体经营性建设用地出让、出租等入市行为也需要经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，因此，规定成片开发需要经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，事实上意味着集体经济组织成员在包括基础设施、公共服务设施等建设在内的成片开发与纯粹的集体经营性建设用地入市之间进行权衡选择，这在一定程度上也有利于制约政府滥用成片开发权力。

在专家委员会制度建设方面突出以下几点，以增强程序的正当性：一是专家委员会的构成方面突出广泛性。《标准》要求组织由人大代表、政协委员和土地、规划、经济、法律、环保、产业等方面的专家组成专家委员会，这就意味着专家人数不宜过少，至少保证每一个方面都有一名代表。二是专家构成上要突出中立性、专业性。如韩国的土地征收委员会中，要求非公务员身份的委托委员过半数，且由具有丰富的公用征收经验、学有专长的专家学者组成，任期为2年。而且，法律规定了征收委员会委员独立行使权力的保障机制。另外，为了确保专家的中立性，建议省外专家应超过一半。三是专家论证时应确保专家的中立性，与某成片开发方案有利害关系的专家应主动回避或建议回避。