刘韬

【摘要】日本具有悠久的地方自治历史，日本政府又分别在20世纪40年代和90年代通过改革对地方自治制度进行了发展。在制度变迁中，地方自治法的建立和完善起到了至关重要的作用。通过地方自治的法治变革，日本的行政体制的权力配置形成更为良好的对应关系，这对中国地方治理发展中如何处理集权与分权关系也具有一定的启示借鉴意义。

【关键词】日本  地方自治  法治  变革

【中图分类号】D73/77                           【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.10.011

地方自治是现代日本政治制度的重要组成部分，也是明治维新以来日本中央与地方权力博弈的关键所在。有学者认为地方自治的发展体现了日本民主制度的完善程度，“日本的地方自治搞得比较成功，但这恰恰是和民主齐头并进的结果，市町村自治与颁布宪法、召开国会大体同步，现行的地方自治法也是和新宪法一起制订的。”[1]因此，对日本地方自治发展过程中的法治变革进行深入的研究，既有利于更好地认识和理解当代日本地方自治的特色，也对中国地方自治制度的完善具有一定的启示和借鉴作用。

日本历史上的地方自治传统及法治背景

日本是有着漫长自治传统的国家。公元645年，中大兄皇子联同中臣镰足等人发动政变并于翌年开始进行统治制度的改革，史称“大化改新”。大化改新的目的是维护以天皇为首的中央政权，建立以古代中国为模板的具有中央集权特色的封建國家，但是这种使多数人处在生存艰难前提下的社会体制显然是无法持久的，“迫使90%以上的人民处于立即需要救济的生活状态的社会体制，无论其上层的贵族们如何歌颂繁荣，也是不久就要崩溃的”。[2]随着越来越多的农民逃离自己的土地投奔外乡的豪族和富农，掌握地方土地的名主阶层的权力逐渐扩大。在幕府建立以后，幕府对地方的统治都是通过设置他们在地方的代理人——“守护”和“地头”来进行管理，“他们不断侵吞庄园，将领国的国人变成自己的家臣团，逐渐发展为守护领国的守护大名”。[3]在室町幕府统治时期，幕府的实力日渐衰弱，大名成为各自领地内事实上的统治者。为了巩固自己的领土并在激烈的竞争中立于不败之地，各大名纷纷加强了领地内的治理，提出了一系列的富国强兵的政策，建立起规范而严厉的法治体系，堪称日本地方自治法制建设的先导。

在更为微观的乡村治理层面，自治的传统则更加久远和稳固。“我邦原来设立的五人组、庄屋、名主、总代、年寄等制度中，本来就存在着自治制度的精神”[4]，这里的自治制度就是建立在称作“惣”的日本村落共同体基础上的。从镰仓幕府末期到室町幕府时期，“畿内、近国农村出现的村落共同组织，在名主等农村上层农民领导下，地位正在提高的中小农民阶层组织起来进行乡村自卫、管理灌溉用水和入会地”。[5]

江户幕府时期，幕府建立了“幕藩制”的统治体制强化中央集权，这一体制的特征是幕府将土地分给各个藩国，在允许各藩具有一定自治权的前提下加强了幕府对各藩的统治。这种体制是守护将军及其家族的牢固屏障，但对于代表地方力量的大名与下级武士来说，则是一种变相的限制。当武士离开了赖以生存的土地以后，他们在地方的影响力日渐衰落，便不再能够对幕府的统治形成威胁。

现代日本地方自治制度建立过程中的法治变革

江户时代的中央与地方关系，明显地体现出官僚化的幕府的集权思维与地方藩主追求藩内自治意愿的内在矛盾。而倒幕运动得以成功的先决条件，即为幕府的衰落和长洲、萨摩这些雄藩的倾力支持，因此，地方自治也成为明治维新一项基本的内容。

明治维新时期日本地方自治的法治变革。1878年，根据首相大久保利通的建议，被称作三新法的《郡区町村编制法》、《府县会规则》和《地方税规则》正式颁布，这三部法律的颁布标志着日本地方自治进入了以立法为基础的新阶段。但这一自治体系只是给予地方有限的选举和自治形式，最终目的还是要建立中央集权的天皇专制制度。“明治政府推行地方自治的目的是为了通过有限制的地方选举和地方自由形式，建立中央集权的天皇专制制度的广泛的社会基础”[6]即使在那些有限的地方自治领域，地方自治体获得的也仅仅是非权力性的服务工作，在行使这些有限自治权的时候，地方行政官员必须要在中央委派的监护人的监督之下才可以完成。“在当时的地方制度中，中央政府的监督权得以严格保留，自治的要素未得到充分的保障。”[7]20世纪20年代，一批思想开化、具有现代民主思维的内务省青年官员认为在地方自治问题上，应该“致力于在地方实行社会政策和经济政策，针对地方存在的现实课题摸索解决的方策”，在他们的推动下，地方自治制度曾经得到一定的加强。[8]遗憾的是，此后的日本随着法西斯主义和帝国主义的兴起，官僚主义的中央集权得到无限加强，地方自治制度的完善无法沿着正确的道路持续发展。

二战之后日本地方自治的法治变革。二战之后，在美国占领当局的推动之下，日本重新开始推动地方自治制度的建设。1947年发布的《日本国宪法》的第八章即为专门的地方自治条款，其中最为关键的是第92条，该条款规定必须要根据地方自治的基本宗旨和法律规定设置地方工团组织并规范其运营事项。在宪法颁布的同时，日本《地方自治法》也于1947年5月同步开始实施。该法对之前已经形成的包括东京都制、府县制、市制、町村制等进行了全面的修改与整合。这种整合改变了过去各地方之间相互隔绝、利益复杂多变的局面，但是也有观点认为，新法的颁布并没有体现各个地方、各个层级之间的差异性。在宪法—地方自治法的法治体系中，地方公共团体在制度上从以前的集权官僚制约束中独立出来，成为具有独立法律地位的自治体。但问题在于，在地方自治宗旨的两个方面中，团体自治的保障充分却凸显出居民自治的缺陷。对于普通民众来说，自主参与地方公共事务的途径仍然是缺少保障的。

日本地方自治的当代困境与解决思路。20世纪80年代之后，在全球范围市民运动兴起的背景之下，日本基层治理中来自于居民和合作组织的谋求参与政治决策的呼声也逐渐高涨。“随着全球化的到来和冷战的终结，国家权力的比重有所下降，自觉已步入后工业化时代的居民意识的变化，成为推动上述直接民主主义运动开展的动力。”[9]为了应对这种局面，避免地方自治制度再次被官僚集权所控制，20世纪90年代，日本开启以对“地方自治的宗旨”所蕴含的理念的再理解为基础的地方自治改革。日本参议院于1999年7月通过《地方分权一揽法》并于2000年4月开始正式实行。内容主要包括五个方面：（1）以立法的方式确定中央政府和地方负责公共事务的组织之间的职能分工，转变中央和地方的关系。（2）废除机关委任事务的制度，将地方公团体的职能重新划分界定为自治性质的事务与法律规定的受托事务。（3）将中央对地方进行干预的基本原则、类型、程序以及具体处理程序进行了进一步的明确，从而以全新的视角审视中央与地方的关系。（4）进一步推动权力的下放，将中央政府的权限下放到地方政府，或者将地方政府的权限下放到市町村等基层组织。（5）重新审视“必置规制”。对地方公共团体在人员、组织机构设置等方面的规定进行调整，进一步提高地方公共团体的行政效率。通过这一系列改革，日本的地方自治制度得到了明显完善，地方行政服务的品质得以优化，居民的服务需求和参与愿望也得到了充分的满足。

日本地方自治变革的总体特征与经验总结

结合日本地方自治制度各个阶段的变革过程，我们可以将其实践经验总结为以下方面。

第一，以法律的方式明确中央与地方权力配置。日本宪法和地方自治法当中都有对于中央与地方关系的明确界定，地方自治团体具有明确的宪法地位，进一步的权限分工、职能配置则通过地方自治法中的相关条款加以设定。在此基础上，中央政府与地方自治团体之间在进行权力委托和业务往来过程中始终能够有清晰的标准。因此，明确中央与地方的法律关系，是实现权力合理配置的前提条件。

第二，以立法作为行政改革的保障条件。这种做法一方面以法律的力量推动改革的进程，可以更好应对改革当中所面对的阻力，减少失败的风险;另一方面，由于采取法律预设的方式，改革的结果有具体的蓝本可作依托，并且在成文法律的规范下，改革在完成之后出现反复和倒退的可能性会大大降低，这样就保障了改革的成果。

第三，减少干预、下放权力是提高行政效率的关键。差异性的政治体制决定了各国可以进行权力下放的尺度，但尽可能多地进行授权，在体制框架内给予地方公共团体更多的参与公共治理的机会，是提高行政效率和民主参与程度的有效途径。日本政府在《地方分权一揽法》中所做的廢除机关委任事务制度等改革措施，其本质就是通过弱化政府的干预力度，给地方公共团体参与公共事务治理提供更多的自主选择。

（本文系教育部人文社会科学研究一般项目“现代日本管理的历史演进与启示研究——基于管理哲学的视角”、黑龙江省政府博士后资助项目阶段性研究成果，项目编号分别为：16YJC630074、LBH-Z17025）

注释

[1][4]郭冬梅：《近代日本的地方自治和村落共同体》，《日本学论坛》，2004年第1期。

[2][日]井上清：《日本历史》，天津人民出版社，1974年，第89页。

[3]浙江大学日本文化研究所：《日本历史》，北京：高等教育出版社，2003年，第110～111页。

[5][日]竹内理三等：《日本历史辞典》，天津人民出版社，1988年，第85页。

[6]刘小林：《当代各国政治体制——日本》，兰州大学出版社，1998年，第252页。

[7]杨建顺：《日本行政法通论》，北京：中国法制出版社，1998年，第250页。

[8]郭冬梅：《日本大正民主时期新内务官僚的地方自治论》，《日本学刊》，2017年第1期。

[9][日]五十岚晓郎：《日本政治论》，北京大学出版社，2015年，第153～154页。

责 编/赵鑫洋