摘要：当前，救济路径偏向化、案件类型限定化、判决理由粗浅化、审判组织多样化，是检察消费民事公益诉讼存在的主要问题。救济路径偏向化源于对相关规范依据的选择适用;案件类型限定化源于检察公益诉讼力量薄弱及案件拓展机制单一;判决理由粗浅化源于法官法律思维能力的不足;审判组织多样化源于“七人合议庭”适用规则不明、法院忽视公众参与。为有效推进检察消费民事公益诉讼制度的创新发展，应将刑事附带民事公益诉讼的法律属性界定为民事公益诉讼，并将《民诉法》作为刑事附带民事公益诉讼的首位法律规范依据，在肯定消费民事公益诉讼与刑事附带消费民事公益诉讼二元化救济体系并立的同时，强调消费民事公益诉讼的优先适用性;重视检察公益诉讼队伍建设、健全案件信息沟通与协调机制、完善办案激励机制，以拓展案源、实现案件类型多样化;加强审判团队建设，提高法官的法律思维能力，提升判决理由说明的精细化水平;明确“七人合议庭”的强制适用性及违反的法律后果，借助参审人民陪审员的专技优势以夯实判决的民意基础，实现“保障公众参与”之立法意图并扩大判决书的社会影响力。

关键词：检察消费民事公益诉讼;实践考察;理论反思;问题成因;创新路径

中图分类号：DF468

文献标识码：A

文章编号：1000-5099（2022）04-0095-11

一、问题的提出

2012年第二次修改后的《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民诉法》）第55条①与2013年第二次修改后的《中华人民共和国消费者权益保护法》（以下简称《消保法》）第47条在立法层面正式确立了我国消费民事公益诉讼制度，但因涉及案件类型与起诉主体而显得过于原则、粗糙。为此，最高人民法院、最高人民检察院制定一系列司法解释②对该制度相关问题作了细化规定。消费民事公益诉讼的进展如何、困难何在……？这些问题的答案，仰赖于对消费民事公益诉讼实践的考察，而考察可分为宏观与微观两个方面。宏观方面，可对我国消费民事公益诉讼之整体实践进行“量化分析”，并提出覆盖全国的研究结论;微观方面，可从地方（省、市、自治区）一段时间以来的消费民事公益诉讼实践进行“个案研究”，将地方经验作为制度创新的借镜。贵州省的生态环境民事公益诉讼实践所取得的成就在全国范围内有目共睹。相较于生态环境民事公益诉讼而言，消费民事公益诉讼在贵州省的境遇怎样，能否对我国消费民事公益诉讼制度的创新发展提供经验，缺乏必要的关注。基于此，笔者将贵州省消费民事公益诉讼实践作为本文的研究对象，针对全国消费民事公益诉讼实践的研究则将另行著文探讨。

本文研究所涉案例、数据主要源于两个途径：途径一，在中国裁判文书网等网站检索相关裁判文书。具体做法：第一，将“消费公益诉讼”或“消费者权益公益诉讼”或“消费领域侵权责任纠纷”等作为检索关键词，并将“地域及法院”限定为“贵州省”，结果发现贵州省仅有2起由人民检察院提起的独立的消费民事公益诉讼案件;第二，将“附带民事公益诉讼”与“公益诉讼起诉人”或“人民检察院”组合为检索关键词，将“地域及法院”限定为“贵州省”，结果发现贵州省有143起刑事附带消费民事公益诉讼案件以上数据的提取时间截至2022年2月8日。若某一案件经历了一审、二审及再审等程序，只统计为一个案件且以最终的生效裁判文书为准。照此标准，符合条件的刑事附带民事公益诉讼裁判文书总共有752份，筛除不属于食药品领域的裁判文书以及10份存在乱码、无法获知具体内容的裁判文书，余下143起刑事附带消费民事公益诉讼案件。途径二，浏览并提取贵州省各级人民法院、各级人民检察院官网报道的内容并与部分办理食药品安全领域公益诉讼案件的人民法院、人民检察院主要负责人进行电话访谈、座谈。对145起案件包括143起刑事附带消费民事公益诉讼案件，2起独立的消费民事公益诉讼案件。逐一解析后发现，贵州省的消费民事公益诉讼实践进展缓慢：直到2017年12月27日才作出全省首例刑事附带消费民事公益诉讼一审判决，2019年5月14日才作出全省首例检察消费行政公益诉讼案件一审判决，2020年4月27日才作出全省首例独立的消费民事公益诉讼案件一审判决分别参见大方县人民法院（2017）黔0521刑初269号刑事附带民事判决书;兴义市人民法院（2019）黔2301行初1号行政判决书;铜仁市中级人民法院（2019）黔06民初74号民事判决书。这与全国范围内民事公益诉讼以生态环境与资源保护领域为主、食药品安全等领域相对“弱势”不无关系全国首例生态环境民事公益诉讼早于2011年即以判决结案，而全国首例独立的消费民事公益诉讼则迟于2015年才因和解而撤诉结案。参见清镇市人民法院（2010）清环保民初字第4号民事判決书;上海市第一中级人民法院（2015）沪一中民一（民）初字第9、10号民事裁定书。

贵州省消费者协会虽有权提起独立的消费民事公益诉讼，但迄今为止其尚无作为。在145起案件中，除了2起独立的消费民事公益诉讼系铜仁市人民检察院提起之外，其余刑事附带消费民事公益诉讼皆由贵州省各基层人民检察院提起。虽然刑事附带消费民事公益诉讼在概念构成、规范依据、程序法理等方面与独立的消费民事公益诉讼之间存在一定差异，鉴于两者都有助于维护消费社会公共利益，故可平等对待、合并论述。鉴此，笔者将论文正标题确定为“检察消费民事公益诉讼”，并在副标题中把贵州省司法实践的时段限定为2017—2021年2022年上半年的相关裁判文书暂未上网、公开，为确保研究数据的年度完整性，笔者将时段限定为2017—2021年，特此说明。

二、检察消费民事公益诉讼代表案例

案例1：周伟、周勇生产、销售有毒、有害食品罪案。本案是贵州省首例刑事附带消费民事公益诉讼案件。法院在判决书中明确：“由被告人周伟、周勇在判决生效后二十日内通过贵州省级公开媒体向曾在大方县巴蜀苑食府消费的不特定消费者赔礼道歉，公告费用由被告人周伟、周勇承担”大方县人民法院（2017）黔0521刑初269号刑事附带民事判决书。大方县人民法院对赔礼道歉请求予以支持这一判决思路，在后续144起案件中得到相关人民法院的一致认可。区别在于：不同人民法院对赔礼道歉的内容应如何拟定、由谁审核、在何种级别的媒体上刊登以及刊登费用的负担方式等要求不一。

案例2：陆正元生产、销售有毒、有害食品罪案。本案是贵州省首例支持惩罚性赔偿的刑事附带消费民事公益诉讼案件。一审人民法院判决要求被告陆正元支付狗肉粉销售价款十倍的惩罚性赔偿金23 000元，上缴国库。被告陆正元不服提起上诉，二审人民法院裁定驳回上诉分别参见望谟县人民法院（2018）黔2326刑初63号刑事附带民事判决书;黔西南州中级人民法院（2018）黔23刑终195号刑事裁定书。本案中，人民法院判决支持人民检察院惩罚性赔偿请求之做法，不仅为后续类似案件的审判提供了思路、指明了方向，且为独立的消费民事公益诉讼案件之审判积累了经验此外，贵州省人民法院在33起案件中判决支持了人民检察院主张的惩罚性赔偿。不过，人民法院判决支持惩罚性赔偿请求时是否有法律规范可依凭、说理是否充分等均有待考察。

案例3：王福明销售不符合安全标准食品罪案。本案是贵州省乃至全国首例（同时也是全国唯一一例）针对刑事附带民事公益诉讼的性质发生争议的案件。赫章县人民检察院不服一审民事判决上诉认为，本案系民事公益诉讼案件，一审人民法院应根据《中华人民共和国人民陪审员法》）（以下简称《人陪法》）第16条第（二）项《人陪法》第16条第（二）项规定：“人民法院审判下列第一审案件，由人民陪审员和法官组成七人合议庭进行：……（二）根据民事诉讼法、行政诉讼法提起的公益诉讼案件……”。由三名法官和四名人民陪审员组成七人合议庭进行审理;被上诉人则提出“本案属于刑事附带民事公益诉讼案件，不属于民事公益诉讼案件。”二审人民法院认为，本案不是民事公益诉讼案件，不应适用《人陪法》第16条第（二）项而应适用《人陪法》第15条第1款《人陪法》第15条第1款规定：“人民法院审判第一审刑事、民事、行政案件，有下列情形之一的，由人民陪审员和法官组成合议庭进行：（一）涉及群体利益、公共利益的;（二）人民群众广泛关注或者其他社会影响较大的;（三）案情复杂或者有其他情形，需要由人民陪审员参加审判的。”，且根据《检察公益诉讼解释》第20条《检察公益诉讼解释》第20条仅规定了附带民事公益诉讼的管辖法院，未对审判组织形式作出详细规定。，一审组成三人合议庭并无不当参见赫章县人民法院（2018）黔0527刑初105号刑事附带民事判决书;毕节市中级人民法院（2018）黔05刑终422号刑事裁定书。

案例4：张云嫦生产、销售有毒、有害食品罪案。本案是贵州省首例由七人合议庭审理的刑事附带消费民事公益诉讼案件参见大方县人民法院（2018）黔0521刑初282号刑事附带民事判决书的落款。，但人民法院未说明组成七人合议庭的理由。除案例4之外，贵州省共有142起刑事附带消费民事公益诉讼案件，人民法院在一审时组成七人合议庭的有63起，未组成七人合议庭的有79起，但均未说明理由。

案例5：贵州省铜仁市人民检察院诉孙棋金、滕久珍侵害消费者权益公益诉讼纠纷一案。本案是贵州省首例独立的消费民事公益诉讼案件。铜仁市中级人民法院判决支持了铜仁市人民检察院的全部诉讼请求：一、两被告人支付其生产、销售不符合安全标准食品所得价款十倍的惩罚性赔偿金212 720元;二、在贵州省省级以上媒体公开向公众赔礼道歉。该案例与案例2类似，人民法院判决支持惩罚性赔偿请求时是否有法律规范可依凭、论理是否充分均有待考察。同时，本案一审时，《人陪法》已开始施行，但法院并未组成七人合议庭，也未说明理由。

三、检察消费民事公益诉讼实践运行存在的问题

（一）救济路径偏向化

所谓偏向化，是指对消费社会公共利益的司法保护，侧重于由人民检察院提起诉讼来实现;人民检察院在提起诉讼时，虽有独立的消费民事公益诉讼与刑事附带消费民事公益诉讼两条路径可供选择，却偏向于提起刑事附带消费民事公益诉讼。虽然说“刑事附带民事公益诉讼作为一种新型诉讼模式，是对公益诉讼的探索和发展”，亦能实现独立的消费民事公益诉讼之制度功能，但在《民诉法》先行确立了独立的消费民事公益诉讼制度且有《民诉法解释》《消费民事公益诉讼解释》等支撑的背景下，《检察公益诉讼解释》第20条创设刑事附带民事公益诉讼之做法，是否存在着滥用司法规则制定权之嫌疑，是否会对既有的管辖规则、审理程序造成冲击，是否会导致《民诉法》第58条被架空，值得关注。这些问题的提出并非杞人忧天。毕竟，独立的民事公益诉讼正在被刑事附带民事公益诉讼“遮蔽”是一个无可争议的事实。有学者指出，我国刑事附带民事公益诉讼早已超越行政公益诉讼，占了公益诉讼总量的百分之七八十。实际上，贵州省刑事附带消费民事公益诉讼相较于独立的消费民事公益诉讼的占比远超这一数值，达到了惊人的百分之九十八如前所述，在145起案件中，刑事附带消费民事公益诉讼就有143起，但独立的消费民事公益诉讼仅有2起。

（二）案件类型限定化

所谓限定化，是指检察消费民事公益诉讼案件局限于某些特定的类型，且都有“微小”之嫌。例如，在上述145起案件中，生产、销售不符合安全标准食品（或有毒、有害食品）的有 113起（含2起独立的消费民事公益诉讼）、占总数的77.93%;生產、销售假药的有16起，占总数的11.03%;非法行医的有9起，占总数的6.2%;销售假冒注册商标商品的有6起，占总数的4.13%;生产、销售伪劣产品的有1起，占总数的0.68%。在113起生产、销售不符合安全标准食品（或有毒、有害食品）案件中，熬制牛羊肉汤、狗肉汤时非法添加罂粟的高达50起。这些案件的影响范围通常限定于某一区（县）被告（人）以社会底层人员据相关裁判文书的记载，刑事附带消费民事公益诉讼被告系典型的“社会底层人员”：基本上只有小学、初中文化且家境较为贫寒。居多，被判处的刑期最高仅为2年有期徒刑参见大方县人民法院（2019）黔0521刑初18号刑事附带民事判决书。、被判处惩罚性赔偿金的最高数额为371万元（刘氏三父子生产毒米粉案参见遵义市中级人民法院（2020）黔03刑终300号刑事附带民事裁定书。）、最低1 000元（陈东辉生产、销售假药案参见西秀区人民法院（2019）黔0402刑初269号刑事附带民事判决书。）——此系销售所得的十倍或顶格计算的结果。有学者认为，刑事附带民事公益诉讼被告以社会底层人员居多，给人“捡软柿子捏”的不好印象，办案质量和效果得不到实质性的提高。笔者认为，作为新生事物的刑事附带民事公益诉讼，难免有一个试验甚至试错的过程，人民检察院出于慎重考虑，先行选取某些案件影响范围不太大、案情不复杂、案涉标的额不高且主要涉及社会底层人员的特定类型案件进行尝试，情有可原。从长远来看，须转向影响范围更广、危害后果更大、涉案金额更高的案件;否则，不仅招致“捡软柿子捏”的批评，还有“抡起大棒打蚊子”的嫌疑，更与制度设计之初衷背道而驰！

（三）判决理由粗浅化

判决理由，是指法官对其所作判决的合法性、合理性、正当性、逻辑性进行说明的一种诉讼活动。所谓粗浅化，是指法官对判决理由的说明不充分甚至未作理由说明。“裁判文书说理已成为近年司法改革的热点，其重要性不言而喻”。长期以来，我国有关裁判文书说理的讨论仅停留在是否需要制度化的层面。我国民事判决说理制度化源于2012年第二次修正《民诉法》时增设的第152条2021年《民诉法》第四次修改后，原第152条被调整为第155条。根据该条第1款第二项，“判决认定的事实和理由、适用的法律和理由”是法官判决时需重点论证的内容。实际上，判决说理既是法官权力公开化的必然，又是法官自保的策略性选择;而且，判决说理是司法职能现代化的内在需求，通过判决说理能达到当事人“服判”的司法追求。

判决理由粗浅化在前述5个代表案例中有不同表现。具体来说，在案例1中，人民法院适用《消费民事公益诉讼解释》第13条第1款对人民检察院主张的赔礼道歉予以支持，但未对人民检察院是否等同于或应等同于该解释中的“原告”进行说理。在案例2中，人民法院适用《食药案件规定》第15条2020年修改前的《食药案件规定》第15条规定：“生产不符合安全标准的食品或者销售明知是不符合安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，向生产者、销售者主张支付价款十倍赔偿金或者依照法律规定的其他赔偿标准要求赔偿的，人民法院应予支持。”支持人民检察院主张的惩罚性赔偿，但未论证可否将“消费者”扩大理解为人民检察院。在案例3中，二审人民法院未针对刑事附带消费民事公益诉讼之法律属性进行论证，即得出了不适用七人合议庭之结论。在案例4等64起案件中，仅有“本院依法组成合议庭”之表述，未明确此处的“法”究竟为何，也未说明组成七人合议庭的理由，就直接适用了七人合议庭;其他未适用七人合议庭的79起案件也存在类似问题。在案例5中，人民法院根据《中华人民共和国食品安全法》第148条第2款、《消费民事公益诉讼解释》第13条支持了人民检察院主张的惩罚性赔偿，但未论证人民检察院是否等同于或应等同于消费者组织这一“原告”，也未就“消费者”可否扩大理解为人民检察院进行说明，正如案例2与案例5中，人民法院判决虽支持惩罚性赔偿请求，但规范依据全然不同且均未说明理由。

（四）审判组織多样化

所谓多样化，是指人民法院审理检察消费民事公益诉讼案件时，在审判组织形式方面做法各异、标准不一。具体来说，贵州省一审人民法院在审理64起刑事附带消费民事公益诉讼案件时均组成了七人合议庭，但在审理其他79起刑事附带消费民事公益诉讼案件以及包含案例5在内的2起独立的消费民事公益诉讼案件时均未组成七人合议庭，而是由三人合议庭或者法官独任审理。案例5等2起独立的消费民事公益诉讼系根据《民诉法》第58条提起的，理应按照《人陪法》第16条第（二）项之要求组成七人合议庭，一审人民法院应组成而未组成七人合议庭之做法明显不当，易于判断。故下文围绕审判组织多样化的讨论主要围绕刑事附带消费民事公益诉讼进行。

四、导致检察消费民事公益诉讼实践问题的成因

（一）相关规范依据的选择适用范围狭窄

我国《民诉法》创设消费民事公益诉讼制度之初衷在于“维护公共利益”，即通过对违法生产者、经营者的行为进行司法规制，实现对消费社会公共利益的维护。然而，独立的消费民事公益诉讼实践进展缓慢，截至2022年2月8日，我国总共才有173起独立的消费民事公益诉讼（由人民检察院提起的有146起）。这是因为，根据《民诉法解释》第283条、《消费民事公益诉讼解释》第3条确定的公益诉讼案件由中级人民法院管辖之规则，基层人民检察院不能提起独立的消费民事公益诉讼，其需层层上报至省一级人民检察院同意，再将案件线索、证据材料等移交给市（分、州）人民检察院，由后者向与之同级的中级人民法院提起诉讼。这种“高阶化”的起诉程序要求导致检察民事公益诉讼“起诉难”问题频发;加上移送之后的民事公益诉讼办案业绩并不属于基层人民检察院，使其逐渐丧失了办案的积极性、主动性。最重要的原因或许在于：基层人民检察院也有办理民事公益诉讼案件的要求。最高人民检察院宣称，截至2018年11月23日，全国基层人民检察院已“全部解决民事公益诉讼案件立案空白和诉前程序办案空白”。2018年3月2日之后，基层人民检察院根据《检察公益诉讼解释》第20条提起刑事附带消费民事公益诉讼而一跃成为“起诉大户”，不仅改变了消费社会公共利益的司法救济路径，还形成了贵州省乃至全国皆以刑事附带消费民事公益为主的偏向化问题。

（二）检察公益诉讼力量薄弱、案件拓展机制单一

1.基层检察公益诉讼力量薄弱

2019年1月，最高人民检察院率先完成内设机构改革，单独设置了公益诉讼检察厅。此后，省级及省级以下人民检察院的内设机构改革也随之展开。贵州省人民检察院设置了“第八检察部（生态环境保护检察工作办公室）”，负责办理法律规定由省级人民检察院办理的生态环境和资源保护、食药品安全领域等损害社会公共利益的民事公益诉讼案件。受制于业务机构的数量及检察官限额等原因，贵州省的基层人民检察院与市（分、州）级人民检察院大都未单独设置公益诉讼部门，“三检合一”是常态即由同一个检察部门同时担负民事检察、行政检察与公益诉讼职能。虽说未设置单独的公益诉讼部门与是否重视公益诉讼工作之间并无必然的逻辑联系，但未设置单独的公益诉讼部门，在人员配比、力量分布、资源配置以及检察官的知识结构、业务能力等方面存在短板却是不争的事实在人员配比方面，贵州省W县人民检察院全院政法专项编制36人，员额检察官为9人，领导班子中有5人为员额检察官，余下4个员额分属公诉科科长、未检办负责人、侦监科科长、控申科科长，院领导L某兼任民行检察部负责人（除L某之外，民行检察部有政法专项编制2人，其中1人为转业军人行政岗转岗、非全日制法学本科，1人为新进法学本科毕业、尚在驻村，另有2名编外书记员）。

2.案件拓展机制单一

我国检察消费民事公益诉讼案件线索主要源于“检察机关在履行职责中发现的情形”。具体来说，首先是源于公诉部门与公安机关联合执法时发现的涉食药品领域犯罪，其次是由食药品监管部门、市场监管部门、监委纪委等移送而来。贵州省145起检察消费民事公益诉讼案件线索均来自公诉部门。公益诉讼部门在事实认定、证据的收集、提交等方面往往仰赖于公诉部门、侦监部门已经取得的工作成效;且公益诉讼部门提起的诉讼均滞后于刑事案件——在刑案审理过程中提起的是刑事附带消费民事公益诉讼，在刑案审理结束后提起的则是独立的消费民事公益诉讼暂未见在刑案审结之前或与之同步提起的独立的消费民事公益诉讼。可见，公益诉讼案件拓展机制过于单一，高度依赖于公诉部门。人民检察院内部的联动协作机制虽有助于“加强公益诉讼部门与刑事检察部门在共同协查、线索移送、证据共享、庭前准备等方面的资源共享、衔接配合，尤其充分利用刑事程序已经取得的证据，提高附带民事公益诉讼证据的转化适用率”。但这无疑限制了检察消费民事公益诉讼案件的范围贵州省W县人民检察院办提起2起刑事附带消费民事公益诉讼案件均源于院内侦监部门与市场监管部门联合执法时发现侵害消费社会公共利益之后进行立案，再将线索移送至公益诉讼部门;在此之前，公益诉讼部门并未参与案件的办理。

（三）法官法律思维能力的不足

“判决理由的作出实际上是法官思维的结果”。说理明显缺乏的判决不仅无助于公众形成对司法的认同，而且还可能给人造成司法质量低劣或蛮横的不良印象。让“带着满脑子的糨糊来到他的法庭的当事人，带着清晰的答案离开”，即便败诉也难以提出反对意见，是判决说理的核心目的，也是提高司法可信度的关键。为此，法官须以其认定的事实为基础，选用恰当的法律规范，对原告的诉讼请求予以回应并作出判定。能否准确把握作为小前提的“事实”与作为大前提的“法律规范”之间的逻辑关系，在很大程度上决定了判决说理水平。司法实践中，我国法官往往采取“事实+法律=判决”叠加公式而非“事实→法律→判决”推导公式，使得案件事实与法律适用之间的逻輯联系断裂。贵州省人民法院在检察消费民事公益诉讼案件中选择性地阐述“判决认定的事实、适用的法律”，对事实与法律规范之间的逻辑关系在所不问，对两者之间用语不对应之处不作论证，甚至在民事公益诉讼惩罚性赔偿请求暂无实体法律规范依据我国目前唯一与消费民事公益诉讼惩罚性赔偿请求相关的规范依据为2020年修改后的《食药案件规定》第15、17条：人民检察院、消费者组织提起消费民事公益诉讼时可“参照适用本规定”，人民法院应将人民检察院、消费者组织视为“消费者”并支持其主张的惩罚性赔偿。的前提下，直接判决支持。

总结起来，导致检察消费民事公益诉讼案件判决说理粗浅化的原因大致有三：其一，《民诉法》第155条虽规定了判决说理，但未就如何说理、说理评价及违反说理义务的法律责任等作出规定;其二，在“案多人少”的背景下，承办法官还需同步处理其他类型案件，为了及时结案往往会选择不说理或匆促应对;其三，承办法官（尤其是基层人民法院法官）普遍欠缺说理能力。法官审判能力的具备和提升，非经系统学习、专门训练及长期积累难以实现。在检察消费民事公益诉讼案件总量不足的情况下，“练兵”机会少，法官审判能力难以有效提升;而审判能力的低下暴露法官法律思维能力短板，判决缺乏理由或说理不充分更加突出。

（四）七人合议庭适用规则不明、法院忽视公众参与

《人陪法》出台前，有学者呼吁：七人合议庭“是我国人民陪审制度改革中的一个重要环节，合议庭的组成以及评议机制的设计直接影响着案件的审理的法律效果和社会效果”。《人陪法》出台后，有学者评价说，确立七人合议庭之立法目的在于解决陪而不审的问题并提升重要审判的公众参与度。不过，这些讨论因与司法实践之结合度不高而需深化。

1.七人合议庭的适用规则不明

2018年4月27日《人陪法》施行后才受理的独立的消费民事公益诉讼第一审，人民法院应根据《人陪法》第16条第2项之规定组成七人合议庭，否则属于“审判组织的组成不合法”，系“二审程序和准用二审程序的再审审理程序中发回重审以及再审申请审查程序中裁定再审的法定理由”。而刑事附带消费民事公益诉讼案件第一审时应如何组成审判组织，则复杂得多。《检察公益诉讼解释》第20条系我国目前唯一有关刑事附带消费民事公益诉讼的规范依据，但在2020年修改前后，第20条均未涉及审判组织的具体组成。2018年第三次修正后的《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑诉法》）第183条第1款要求人民法院审理第一审刑案时由三名法官或法官和人民陪审员组成三人或七人合议庭，但未对适用条件作出规定。根据2020年修改前的《检察公益诉讼解释》第7条，人民法院审理人民检察院提起的第一审公益诉讼案件“可以适用人民陪审制”，该条因与《人陪法》第15、16条冲突而不得适用;2020年修改后的第7条删除了“可以”二字，意味着在吸收人民陪审员参与审理方面，第7条与《人陪法》第15、16条保持一致而有了强制性相较于《人陪法》第16条规定的七人合议庭而言，应将第15条的规定理解为三人合议庭。但由于第7条也未对人民法院吸收人民陪审员组成合议庭进行具体规定即应组成三人合议庭还是七人合议庭？如组成三人合议庭，应吸收几名人民陪审员？均不清楚。，可操作性不强。此时，适用《人陪法》第15条抑或第16条（二）项有望解决规则不明的问题——不过，这应以刑事附带消费民事公益诉讼的性质界定为前提：若将刑事附带消费民事公益诉讼界定为民事公益诉讼，则应适用七人合议庭;反之，则由三人合议庭或法官独任审理。

2.法院对公众参与的重视程度不够

全国人大常委会先后制定的《关于完善人民陪审员制度的决定》《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》《人陪法》等法律规范，着力于“扩大司法领域的人民民主，切实保障人民群众对审判工作的知情权、参与权、监督权，实现司法专业化判断与群众对公正认知的有机统一，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。实质性地参与审判、在审判中切实发挥作用，是“人民陪审员制度发挥实践效果的根本标准”。在我国司法体制改革的进程中，人民陪审员制度体现出了政治、经济、法制、社会和文化等多元价值。其中，“拓宽人民群众有序参与司法渠道”这一政治价值居于重要地位。就我国现阶段而言，人民陪审员参与审理高度依赖于人民法院自觉、主动地适用《人陪法》。我国虽然规定了在办理特定类型案件，例如，消费民事公益诉讼案件时，人民法院应吸收人民陪审员参与审理，但却未规定人民法院违反时的法律责任。在此情形下，仅由法官组成合议庭，或虽然吸收人民陪审员组成合议庭但仅组成可操作性相对不复杂的三人合议庭并不难理解——毕竟，七人合议庭在时间消耗、内部协调、裁判意见统一等方面的难度肯定会高于三人合议庭。由此，造成了七人合议庭适用比例不高、公众参与度低的结果。

五、推进检察消费民事公益诉讼创新发展的保障措施

（一）明确刑事附带消费民事公益诉讼之法律性质及规范依据

学界针对刑事附带消费民事公益诉讼之法律性质及规范依据存在激烈论争，分别存在两种观点：附带消费民事公益诉讼属于刑事诉讼范畴，应以《刑诉法》作为法律规范依据;附带消费民事公益诉讼属于民事公益诉讼范畴，应以《民诉法》作为法律规范依据。鉴于笔者已撰文讨论这一问题，故不再赘述，而是直接摆明态度，抛出观点：笔者并不赞同基层人民检察院动辄适用《检察公益诉讼解释》第20条向基层人民法院提起刑事附带民事公益诉讼的做法。

首先，从本质上来说，刑事附带民事公益诉讼应属于民事公益诉讼范畴，系民事公益诉讼的特殊提起方式，其与附带民事私益诉讼之间是并列关系，应以《民诉法》第58条而非《刑诉法》第101条第2款、《刑诉法解释》第179条甚或《检察公益诉讼解释》第20条作为规范依据;在民事公益诉讼与刑事附带民事公益诉讼之间，应优先考虑提起民事公益诉讼，因为民事公益诉讼案件之管辖法院通常为中级人民法院，而刑事附带民事公益诉讼案件之管辖法院通常为受理了刑事案件之基层人民法院，鉴于民事公益诉讼案件普遍较为复杂、涉及法律规范众多、社会影响大，为确保案件的公正审理与执行需要，由中级人民法院受理显然优于基层人民法院，即便仍然提起刑事附带民事公益诉讼，也应坚持从刑事附带民事公益诉讼的本质属于民事公益诉讼这一基本前提出发，将刑事附带消费民事公益诉讼案件的管辖法院整体确定为中级人民法院，这也与我国正在积极进行试点的四级法院审级职能定位改革之目标相一致。

其次，最高人民检察院发布的《人民检察院公益诉讼办案规则》（以下简称《规则》）已于2021年7月1日起施行。《规则》第14条第2款区分独立的民事公益诉讼与刑事附带民事公益诉讼就基层人民检察院的立案管辖权进行规定;第16条规定，当立案管辖的人民检察院与管辖人民法院的级别不对应时，应由立案人民检察院将案件移送有管辖权人民法院对应的同级人民检察院提起诉讼;第46条第1款仅规定人民检察院应当依法向人民法院提起诉讼，但未明确应向基层人民法院还是中级人民法院提起诉讼;第96条第（二）项、第97条分别对人民检察院“应当提起民事公益诉讼”以及“可以提起刑事附带民事公益诉讼”之情形作出规定，而第96、97條均属于《规则》中的“民事公益诉讼”部分。从用语的强制性与适用的优先性角度来说，“应当”明显高于“可以”，意味着在独立的民事公益诉讼与刑事附带民事公益诉讼之间，人民检察院应优先提起独立的民事公益诉讼。不仅如此，《规则》后于《检察公益诉讼解释》施行，而《检察公益诉讼解释》第20条因已被《规则》第97条代替《规则》第97条在《检察公益诉讼解释》第20条第1款的基础上增加规定了“侵犯未成年人合法权益”。且第97条的效力低于第96条，故基层人民检察院不得继续向基层人民法院提起刑事附带消费民事公益诉讼，而应将案件移送给对独立的消费民事公益诉讼案件有管辖权之中级人民法院对应的同级人民检察院（即市一级人民检察院）提起诉讼。

（二）健全案件拓展机制，加强内外沟通协调机制

有观点认为，“检察机关内设机构改革后，在办理刑事附带民事公益诉讼案件时，大部分基层人民检察院将刑事部分和民事部分由两个不同业务部门办理，这种‘分办’模式存在诸多弊端。探索建立由一个部门办理、‘四合一审查’的刑事附带民事公益诉讼案件一体化办理机制，通过科学选案、引导取证、正向激励等，最大限度提升办案综合质效”。姑且不说人民检察院内部机构改革已然完成后再行逆向改革的困难能否克服，即便从术业有专攻的角度来说，鉴于刑事诉讼和民事诉讼、民事公益诉讼之间存在重大差异，意欲达到一体化办理机制尚待商榷。虽然通过提起刑事附带消费民事公益诉讼确实在一段时间内有效地发挥了检察公益诉讼职能，但这并不是我国民事公益诉讼制度的应有发展方向——现有刑事附带民事公益诉讼主要针对社会底层人员提起且案件影响范围小、标的额低、案情简单。

从长远来看，人民检察院应慎用民事公益诉讼的起诉权，并应调整办案思路、扩展案源，对社会影响范围更大、案涉标的额更高、案情更为复杂的案件予以立案、调查、起诉、追责。为此，需做好如下工作：首先，应建立健全公益诉讼部门，并从年龄、学历、从业经验等方面充实力量;其次，进一步推进人民检察院内部联动协调机制，公益诉讼部门不应坐等案件上门，应积极、主动、多方收集案件线索，通过“1+3”检察办案模式即在刑事案件立案后，对可能涉及附带民事公益诉讼的案件，从民事、行政尤其是公益诉讼的角度分析提起诉讼之可能性。与其他检察部门建立常态的双向线索移送和协作机制，互通有无、提前介入、统一研判、同步办案;再次，建立人民检察院与公安机关、市场监管部门、食药监管部门等外部协调、常态化工作机制，搭建信息共享、线索移送的大数据平台，实现“双赢”“多赢”“共赢”，打通公益诉讼部门与公安机关、市场监管部门、食药品监管部门之间的信息壁垒，大力拓展案源;最后，应建立省级人民检察院与省级消费者组织在消费民事公益诉讼案件线索方面的信息沟通、协作机制，充分发挥检察专业优势，在消费民事公益诉讼知识体系、应诉技能等方面对消费者组织进行培训，帮助消费者组织发挥其应有作用，让人民检察院回归“替补”阵营，更多地履行法律监督者的职能、职责而非“拓展”公益诉讼业务。

（三）培育专门的审判队伍、提升法官的法律思维能力

针对判决说理粗浅化问题，有学者指出，在“法官队伍建设不尽如人意的情况下，法官能够找到与案件裁判相关的法条，并将其列在判决理由中已经是很难得的了，如果还要求他们对该法条在本案中的具体运用分情况地进行分析讨论，实在是有点强人所难”。这一见解与针对“案多人少”问题的理论省思遥相呼应，均折射出当下我国法官尤其是基层人民法院法官所面临的异常繁重的业务负担。然而，这并不能作为判决不说理或说理不充分的合理借口。“司法裁判的规范化对于司法公信力的提升与审判权的恰当行使都具有重要的义” 。司法裁判规范化包含诉讼过程的合规、判决结果的公正以及判决说理的充分等多方面的内容。判决说理是司法裁判规范化的重要指标之一，对于评判法院法律决定的正当性和说服力、评价法官审判活动的合理性、合法性至关重要。现阶段，提高判决书说理之可能路径大致包括：培育专门的审判队伍，提升法官的法律思维能力。

首先，我国已在包含最高人民法院在内的四级法院普遍设置了生态环境案件专门审判法庭，所取得的效果非常显著。为更好地审理消费社会公共利益案件，地方各级人民法院应及早组建专门的审判团队以提升法院在消费社会公共利益案件中的审判能力，将来条件成熟时再视情形需要决定是否组建专门的审判法庭，确保对消费社会公共利益案件进行优质、高效的审判。

其次，在提升法官的法律思维能力方面。鉴于检察消费民事公益诉讼案件的办理过程中要么无法可依，要么法律规范模糊或规范之间相互冲突，此时，若按既有的“法规范型判决理由”推理模式或“大前提→小前提→结论”三段论推理模式书写判决书显然已不可能。解决办法有二：完善立法及司法解释，科学运用法律方法，例如进行法律解释、填补法律漏洞、进行利益衡量。当立法及司法解释完善暂不可能或暂不可行时，法官法律思维能力的高下，对于案件的解决而言至关重要。有人曾提出四点建议以提升法官的法律思维能力，即法律专业的高等教育阶段、法考阶段、法官任职前的培训阶段、法官任职后的继续教育阶段。鉴于法官群体早已脱离前三个阶段，故应侧重在法官任职后的继续教育阶段提升其法律思维能力：第一，必须克服两个错误认识。一是判决理由不能写得过于粗浅、过于简单，否则就是水平低、不自信的表现;二是判决理由也不能写得过于深奥、过于复杂，否则难以为当事人理解，或违反了法律规范型判决理由的基本要求，适得其反。第二，应查缺补漏，主动学习、及时掌握新的法律、跟上立法、司法解释的步伐，更重要的是要努力学习、践行法学方法论，以供不时之需，例如在法规范依据不足时，能根据法律原则进行审理、裁判、说理。第三，承办法官应向消费民事公益诉讼领域有着丰富审判经验的同行学习，就损害行为与损害结果之间的因果关系认定、证明责任分配、损害结果认定标准的判定、鉴定意见的采纳标准等专业问题作出准确判断。当然，承办法官若能领会并熟练运用法教义学之精义，前述判决理由粗浅化之问题或能得到根本性的克服、避免。毕竟，对相关（法律）规范中与案件裁处相关的概念、术语进行充分的阐释，也能较好地充实判决书的说理。

（四）明确“七人合议庭”的强制适用性，提升公众参与度

须注意的是，《人陪法》第16条第（三）项《人陪法》第16條第（三）项规定：“人民法院审判下列第一审案件，由人民陪审员和法官组成七人合议庭进行：……（三）涉及征地拆迁、生态环境保护、食品药品安全，社会影响重大的案件……”。所规定的涉及食药品安全、社会影响重大案件，与根据《民诉法》提起的消费民事公益诉讼案件可能存在一定重合，如果刑事附带消费民事公益诉讼不以《民诉法》为依据，一审法院适用七人合议庭还得同时满足“社会影响重大”。此时，法院须先解决何谓“社会影响重大”，这一问题的判断难度大、司法成本高，容易导致法院弃用七人合议庭。如此一来，难免会降低人民陪审员参审的比重，使得社会公众的司法参与度偏低。

为消除审判组织多样化的不利影响，笔者认为，短期来看，可考虑由“两高”对《检察公益诉讼解释》相关条款进行调整，明确规定七人合议庭在涉消费民事公益诉讼案件中的强制性、无差别适用，任何级别的人民法院在审理检察消费民事公益诉讼案件第一审时均不能违反，否则构成“审判组织的组成不合法”，成为《民诉法》第177、207条以及《民诉法解释》第323条所规定的二审程序中发回重审、审判监督程序中裁定再审的法定理由;从长远来说，应通过修改《人陪法》或《民诉法》实现这一点，并增加规定违反七人合议庭适用时的法律责任。如此，不仅有助于克服审判组织多样化、胡乱适用之乱象，还有助于提升公众参与司法的范围与力度、提高检察消费民事公益诉讼的社会知晓度。同时，为了真正帮助到法官准确断案，能够参与七人合议庭之人民陪审员，应是在食药品领域具备专业技术优势的非法律人士，而非普通的人民陪审员。参审人民陪审员的专业技术优势，不仅可以夯实判决的民意基础，还可以实现“保障公众参与”之立法意图并扩大判决书的社会影响力。

六、结语

有学者强调，面对上网判决书数据存在系统缺失的情况，需综合考虑中国裁判文书网以外的多方数据源对未上网案件统计结果的影响因素，在已知数量上网案件的基础上，再加权衡考虑所有未上网案件的估算值。这是因为，以中国裁判文书网为主的司法公开平台已公开裁判文书为对象进行的法律实证研究，通常有着“不能反映出真实的司法实践全貌及研究者未能跳出现有法律理论的先验框架”等可能的弊端。不可否认，鉴于笔者采用的裁判文书与案件信息之检索、收集路径、方法、手段等可能存在的不足以及法院上传裁判文书（尤其是判决书）的时效性滞后等原因，作为本文分析对象的145份裁判文书或许与贵州省人民法院受理、审理、判决甚至执行之消费民事公益诉讼案件的实际数据之间存在一定出入。但总体而言，145份裁判文书当能反映、揭示贵州省检察消费民事公益诉讼实践的基本面貌及存在的问题。

当前，我国有关检察消费公益诉讼的理论研究和合理化建议都较为薄弱。本文中，笔者并非以现有法律理论的先验框架为出发点，而是基于实证研究提炼数据、归纳问题、分析问题、解决问题。本文旨在对贵州省检察消费民事公益诉讼实践进行“个案研究”，揭示检察消费民事公益诉讼制度在运行方面存在的问题及其原因，并提出推进检察消费民事公益诉讼创新发展的一系列合理建议，以期检察消费民事公益诉讼制度能够真正的落地生根、开花结果，发挥其应有功能。当然，囿于实证研究的方法、手段与数据获取路径等的限制，本文的研究结论难免存在一定局限。即便如此，以法院裁判文书为对象进行实证研究有益于接近司法实践之本相，有益于挖掘司法实践的共性“故事”或问题，有益于检察消费民事公益诉讼制度的完善。故而，类似于本文的实证研究理应多多益善。

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（责任编辑：蒲应秋）

Empirical Investigation and Theoretical Reflection on Consumption Civil Public Interest Litigation Initiated by the Procuratorate ——Based on the Analysis of Judicial Practice in Guizhou Province from 2017 to 2021

FU Xianguo

（Law School，Guizhou Minzu University，Guiyang，Guizhou，China，550025）

Abstract：At present，the biased relief paths，limited case types，shallow judgment reasons，and diversified trial organizations are the main problems existing in consumption civil public interest litigation initiated by the procuratorate.The biased relief path stems from the selection and application of relevant normative basis; the limitation of case types stems from the inadequacy of procuratorial public interest litigation which leads to single case expansion mechanism; the shallowness of judgment reasons stems from the insufficient legal thinking ability of judges; and the diversification of trial organizations stems from the unclear rules of seven-member collegiate panel and the ignorance of the court for public participation.In order to effectively promote the innovative development of the procuratorial consumption civil public interest litigation system，we should define legal nature of the civil public interest litigation attached to a criminal case as a civil public interest litigation，and take the “Civil Procedure Law” as the first legal normative basis for the civil public interest litigation attached to a criminal case.We should emphasize the priority applicability of consumption civil public interest litigation while admitting the co-existing relief system of consumption civil public interest litigation and the civil public interest litigation attached to a criminal case;  attach great importance to the construction of procuratorial public interest litigation teams，improve the case information communication and coordination mechanism， improve the case handling incentive mechanism，so as to expand the source of cases and realize the diversification of case types.We should strengthen the construction of the trial team by improving the legal thinking ability of judges，doing better in refining the explanation of the reasons for the judgment.We should clarify the mandatory applicability of the “seven-member collegial panel” and the legal consequences of tis violation，take the advantages of the people’s jurors’ professional skills in the trial to consolidate the public opinion foundation of the judgment，thus to realize the legislative intention of “securing public participation” and expand the social influence of the judgment.

Key words：consumption civil public interest litigation initiated by the procuratorate; practical investigation; theoretical reflection; causes of problems; innovative paths