张玉磊

（淮阴师范学院法律政治与公共管理学院，江苏淮安 223001）

一、跨界公共危机治理组织间网络的模式选择

（一）公共危机的跨界属性及其形成机理

事物的性质与关系被称作事物的属性，事物与属性密不可分，事物均具有一定的属性，而属性也都是事物的属性，事物的相同或相异取决于属性的相同或相异。认识事物的现象和本质，必须首先认识事物的属性。同样，属性也是认识和研究公共危机的逻辑起点。在对公共危机的诸多定义中，一般都揭示了公共危机具有突发性、威胁性、不确定性等属性。然而，在经济全球化、区域一体化趋势下以及人类社会进入风险社会、网络社会后，特别是随着社会流动的加快，当代公共危机除了具有这些传统属性外，系统性、扩散性、连锁性、衍生性等跨界属性日益突出，即“危机正变得越来越有跨界性质”[1]。公共危机的跨界属性可以从地域-行政边界、领域-功能边界、时域-时间边界、主体-公私边界四个维度进行描述。综合已有的研究成果，本研究将跨越政治边界、功能边界、层级边界、时间边界、公私边界，具有“牵一发而动全身”链式“滚雪球”效应的公共危机，称为跨界公共危机[2]。公共危机的跨界属性具有复杂的形成机理，是多种因素综合作用的结果。

1.风险关联性是公共危机跨界属性产生的直接原因

根据风险演化理论，风险关联性是导致风险演化的主要驱动因素，也是跨界公共危机产生的直接原因。随着人类社会进入风险社会甚至是高风险社会，全球、国家、组织和个体不仅面临着形成自然灾害、事故灾难等突发事件的传统风险因子，而且因基因技术、人工智能、大数据、区块链等现代科学技术革新和社会环境变化而出现了许多新的风险因素或者致灾因子，这些可以称之为新兴风险因素。依据风险演化规律，任何危机的发生过程实际上都不是一个“突变结构”，而是一个逐步演化、环环相扣的“链式结构”，风险的关联性特征表现为：一是风险耦合性，即风险关联链中多种风险因素之间相互影响和驱动，形成原生、次生、衍生的多元风险耦合关系；二是级联效应，即风险在时空上连续扩展导致危机威胁的累积放大，是一种风险引发另一种风险产生的效应。[3]风险因素之间较强的耦合性和级联性特征使得局部的风险经过多级链条传递后扩散到整个系统，产生风险的多米诺骨牌效应，导致传统的风险责任边界日益模糊，同时使得两个独立的危机事件既可能存在前后的激发效应，也可能存在能量累积、破坏力扩散等效应，极大地提高了危机系统的复杂性。因此，作为风险演化结果的公共危机不仅在威胁性上大大增强，主要表现为次生风险与危机事件并发，也催生了公共危机显著的跨界属性。例如，以地震为代表的自然灾害之所以易发次生灾害，主要在于自然生态系统与社会系统内部存在相互关联的风险因素，风险的关联性产生链效应，其不仅会诱发一种以上的公共危机类型，还会使公共危机从一个地域空间蔓延至更广阔的地域空间。2011年日本“3·11”地震引发了海啸、溃坝、洪水、泥石流、核电站爆炸、核泄漏事故、余震、崩塌、滑坡等一系列次生灾害，这些次生灾害与原生灾害相互串联进一步加剧了地震对于受灾区域的系统性冲击。

2.要素流动性是公共危机跨界属性产生的根本动力

现代社会是一个流动社会，而市场经济和网络社会塑造了新的时空环境，极大地增强了社会流动性。其中，市场经济条件下各类资源要素能够自主有序流动，并在经济全球化、区域一体化推动下，跨越原有的行政区域边界进行横向流动和向外扩张。这种工业化、城市化进程中由于资源要素流动尤其是人口流动而打破地域界限、从地域束缚中解脱出来的现象，被安东尼·吉登斯（Anthony Giddens）称之为“脱域化”运动。“社会关系从彼此活动的地域性关联中，从通过对不确定的事件的无限穿越而被重构的关联中‘脱离出来’。”[4]18从本源意义上来说，风险的发生与资源要素的流动直接相关。在当前各类资源要素流动速率加快的条件下，其在带来资源高度集聚实现规模效益的同时，也容易造成风险因子聚集并逐渐形成风险，并使得原来局部的、区域性的风险扩散为区域性甚至全球性的风险，由此导致不具有跨界属性的公共危机演化为跨界公共危机。以重大疫情为例，现代社会各类资源要素高度的流动性，特别是人员流动在高铁、飞机、高速公路网络等现代交通工具的助力下，加剧了疫情传播和扩散，原来只是局部的、区域性疫情可能升级为跨域性、全国性甚至全球性疫情。[5]

3.系统复杂性是公共危机跨界属性产生的核心要素

在农业社会或前工业社会条件下，社会系统相对比较简单，公共问题也相对单一。进入后工业社会，市场无界化、社会虚拟化高歌猛进，特别是现代信息技术急剧地改变了社会的生产生活方式，社会系统变得越来越复杂。系统复杂性使得社会各领域的各类风险因素交织耦合在一起，导致包括公共危机在内的公共问题变得越来越“外部化”和“无界化”，呈现复杂化、多元化、新兴化的态势。[6]如流域治理问题、环境保护问题、重大疫情防控问题、地区间冲突问题等。由于系统复杂性导致各种风险因素的累积和叠加并涵盖各个领域，不同领域的风险之间又存在传导和演化机制而将影响扩散到更大范围，导致当代公共危机具有了显著的跨界属性。例如，城市作为复杂的巨系统，具有建筑物密集、基础设施完备、人员高度聚集、信息化程度高、资源流动频繁、生产经营集中等特征，而随着各类资源要素在城市各区域间迅速流动，城市公共安全的风险源不断增多。由于风险源相互影响和驱动，城市系统内部风险因素之间不断耦合、叠加和演化，在时间与空间上连续扩展造成风险威胁性扩大而产生级联效应，跨界传输现象突出，其引发的城市公共安全事件具有鲜明的跨界性。

4.区域关联性是公共危机跨界属性产生的重要助力

受地质条件、历史文化、风俗习惯等因素的影响，一个国家在地形、流域、气候等存在很多相似之处的区域会被分割成不同部分。因此，国家为便于管理，都会按照地域划分行政区域，其构成了政府行使权力的地域边界，形成了建立在行政区划基础上的行政区行政模式，这也是当前世界主要国家普遍采取的区域管理模式。然而，随着市场机制下区域一体化趋势和资源要素流动性的加强，区域间相互关联和融合的程度不断加深，其在促进区域经济社会发展的同时，增加了区域致灾因子的脆弱性和灾害链效应发生的可能性，并通过溢出效应产生了区域间的空间关联。任何一个地方发生公共危机，都可能对区域内其他地方产生重大影响。因此，区域关联性使得公共危机的影响突破某个行政区域而进行跨区域扩散，在地域上呈现明显的跨行政区域边界特征。

（二）组织间网络成为跨界公共危机治理的模式选择

从问题属性来看，跨界公共危机属于典型的“棘手问题”。“棘手问题”是指由于社会诉求多样化、社会利益分散化以及社会结构碎片化而导致的难以清晰定义、明确归因，且没有明确解决方案的问题[7]，其最大特征是跨越组织的传统管辖边界和跨越部门之间的界限，导致任何单一主体或依靠固定标准都无力治理[8]。跨界公共危机会影响多个行政区域、行业和领域，扰乱多个职能部门，涉及的治理主体更加分散、利益关系更加复杂，且开始与结束的时间无法准确界定。由此可见，跨界公共危机符合“棘手问题”的所有特征，对其治理需要打破地域、领域、层级、公私界限等的约束，而现有的以层级制为结构特征、以不同领域及功能为基础进行划分的科层制模式显然无法有效应对。因此，跨界公共危机治理亟须寻找一种新的治理模式，且这种新的治理模式能够有效整合错综复杂的由政府、市场和社会组织所构成的多元主体之间的关系，形成一种长效化、稳定化的合作治理网络。

目前，以多元主体间地位、作用、互动关系、机制等为分析对象的主流理论主要包括协同治理理论、利益相关者理论等。然而，协同治理理论并没有形成明晰的理论框架，协同治理网络的形成机制、核心要素等问题尚未得到深入研究[9]；利益相关者理论主要从利益视角分析主体间关系，其不仅存在利益相关者界定过于宽泛、利益相关者利益难以加总等问题，更是存在研究视角偏狭和应用领域有限的缺陷，特别是在运用到关系复杂的公共事务时。而强调网络成员间相互信任与长期合作关系的组织间网络理论，为分析多元主体间关系提供了一种新的理论分析框架。组织间网络是20 世纪70年代末首先在工商管理领域出现的一个概念，其溯源于企业之间通过联结协作而提高经济效益的现象，后经学界的深入研究逐步形成一种理论并广泛应用于公共管理领域，用来描述政府与非政府部门之间正式与非正式的关系。所谓组织间网络，是指组织之间由于长期的相互联系和相互作用而形成的一种相对稳定的合作结构形态，通过组织间“相对持续的互动、信息流动和链接”[10]，即在组织间建立资源、能力、信息等方面的共享和连接，以适应不断变化的外部环境，实现单个组织无法完成的目标。

具体来讲，组织间网络理论涉及网络成员构成、网络成员间关系和网络整体效能3 个核心议题，其主要思想包括：（1）组织间之所以形成网络是为了减少交易成本、扩展信息收集渠道和降低风险性，因而其共同的战略目标是组织间网络形成、发展、运作的指南，各主体只有在满足自身利益的同时实现互利共赢，才会认可共同目标并采取协调行动，组织间网络也才会形成；（2）组织间网络强调主体间的信任和合作，因而组织间网络的运行机制和重要保障包括信任机制、协调机制、决策机制、激励与问责机制等；（3）组织间网络需要建立信息共享平台作为硬件保障和支撑，因为信息技术能够实现和促进组织间低成本的交流和提高协调能力；（4）组织间网络在协调行动中形成的规范、价值观成为网络成员共同遵守的规则，其确定了网络中每个成员的义务与责任、集体活动的领域，有利于维护网络成员间的信任关系，确保组织间网络行动受到始终如一的规制，从而降低协调行动的风险。[11]

由此可见，组织间网络理论在分析多元主体间关系尤其是政府间关系、政社间关系方面具有较强的优越性，能够弥补科层制和市场制的缺陷，有利于更新政府治理理念、创新管理方式、培育信任文化、优化互动机制等。尽管组织间网络在内外部环境急剧变化和不确定性条件下也会面临诸多挑战，如出现组织间网络成员的协同惰性、资源共享障碍、机会主义行为等问题，但相比于科层制组织无法理顺和协调组织间网络的复杂关系而言，组织间网络能够增加网络成员间的信任度，降低执行规则的交易成本，增强协同绩效，其提供的解决思路对治理跨界公共事务具有重要的启示和借鉴作用。国外通过对组织间网络提供公共服务有效性的检验结果表明，建立组织间网络关系提供公共服务比建立在分散投资和服务基础上的体制更加有效。[12]由于在跨界公共危机治理的各个阶段必然涉及公共部门、私人部门、非政府组织等多元治理主体参与其中，因而构建多主体、多层次的组织间网络，成为跨界公共危机治理模式的理想选择。

二、跨界公共危机治理组织间网络构建的现实挑战

（一）跨界公共危机治理组织间网络构建的冷思考

美国学者盖伊·彼得斯（Guy Peters）指出：“采取任何一个特定的治理模式都必须考虑到与之相适应的背景。”[13]20作为一种全新的治理模式，组织间网络的公共服务绩效通常会比科层制要高，但组织间网络的构建与实现需要具备一些基础性前提条件和特殊机制，特别是其对治理环境与支撑体系具有特定的要求。“我们相信，在许多情况下，政府通过网络模式创造出的公共价值会比通过层级模式创造的公共价值还要多。但我们也必须认识到实施这一新模式所带来的巨大挑战。”[14]19，20“不要低估网络化治理提出来的治理挑战。网络化政府要求一种不同于这个国家已经习惯了一百年以上的公共管理模式。”[14]22因此，在每种特定的情境下，组织间网络中的主体选择、关系构建、结构属性以及运行机制，都必然面临着很多的现实挑战，这在一定程度上影响了其适应性和推广性。事实上，组织间网络治理在理论领域研究成果爆炸式出现与实践领域蓬勃发展的同时，很多学者对其进行了冷静的思考。

安德鲁·施兰克（Andrew Schrank）等人依照巴图尔（Batur）对市场失灵的分析，对“网络失灵”现象进行了深刻剖析。[15]布莱森（Bryson）等人指出，从结果来看，协同治理实践并非都是成功的，协同主体之间的矛盾和冲突会影响合力的形成，对协同系统运作产生负面影响，限制协同实践的开展与绩效的提升。[16]以协作治理研究见长的罗伯特·阿格拉诺夫（Robert Agranoff）、迈克尔·麦圭尔（Michael Mc-Guire）专门研究了网络治理的局限性，指出“尽管网络通常会找到合理的解决方案，但随后仍会遇到操作、绩效或法律上的障碍，从而阻碍下一步行动。网络在将解决方案转化为政策能量、评估内部有效性、克服不可避免的过程障碍、目标偏移等方面面临着挑战”[17]。斯蒂芬·戈德史密斯（Stephen Goldsmith）、威廉·D.埃格斯（William D.Eggers）指出，“网络管理者必须掌握各种网络化管理的挑战，包括目标不一致、变形的监督管理、沟通灾难、分割式协调、数据不足和劣质标杆、能力不足、关系的稳定性等挑战”[14]37-46。国内学者也对组织间网络治理的理论和实践进行了深刻反思，如姜晓萍指出，网络化治理面临着执行不力、效果欠佳等理论移植中的“排异”现象，一直存在其是“利器还是钝器”之争[18]；周军指出，组织间网络是一项有着长期实践基础却仍是新生的治理组织方案，其在发展过程中必然会出现不成熟和局限性[19]。

由于组织间网络具有鲜明的独特优势和可能缺陷并存的二重属性，使我们既要充分认识到其重要价值，又要针对其存在的缺陷找到化解办法。正如小奥托尔（O’Toole）所言：“我们仍有大量工作要做：需要更多地了解网络和网络化行为如何塑造绩效和影响我们治理体系中最突出的价值观；在这方面还需要更好的经验理论。”[20]跨界公共危机治理是组织间网络研究的重要领域，学界对组织间网络的形成发展、主体关系、结构特性以及运作绩效，从理论、实证、量化的多维视角进行了深入探讨。[21]目前学界主流的观点认为，跨界公共危机治理组织间网络虽然能够有效克服传统科层制模式弊端，破除行政管辖边界、政府层级间、职能部门间、公私行业间的刚性约束与限制，实现应急资源的动员、整合与共享，但作为一个科学完整的复杂系统和动态演进的调适过程，跨界公共危机治理组织间网络同样面临许多的现实挑战，组织间网络能否有效应对这些挑战并提高跨界公共危机治理的绩效还有待实践检验。阿金·伯恩（Arjen Boin）就提出了一个关于公共危机协同治理成败的理论解释框架：公共危机协同分为面对灾难时是否能够协作、不同角色人群聚合时是否会导致混乱、权威机构是否能够成功实施合作、危机政府是否能够集中权力进行有效协调等四个阶段，每一阶段都包含着不断升级导致混乱的因素和协同治理失败的可能性。[22]

（二）跨界公共危机治理组织间网络构建的现实挑战

1.科层制组织结构惯性影响的挑战

如果说与管理相适应的是科层制组织结构，那么与治理相适应的则是网络型组织结构。[23]组织结构的“嵌入性”和“相互依赖性”决定了无论是科层制还是网络制的缺失，都会导致治理效果大打折扣。在“强国家、弱社会”的治理环境下，科层制在某种程度上甚至是网络制建构的主要驱动力，而网络制会随着治理环境的变化而不断嵌入到科层制中，甚至取代科层制成为主导。然而，当前实践中组织间网络虽然能够改变政府提供公共产品的方式，但没有从根本上改变政府固有的科层制组织结构。因此，未来很长时期一个无法回避的现实问题就是政府组织结构仍将是科层制，政府运行将受到其惯性的巨大影响。由于科层制组织结构会将网络关系行政化并降低网络成员的合作意愿，其与组织间网络难以有效兼容，这必将成为组织间网络构建面临的巨大挑战。“一个巨大障碍是：政府的组织、管理和人事制度是为等级制政府模式而不是网络化政府模式设计的，因此，两种管理模式在实际运行中经常会发生冲突。”[14]19，20审视新中国成立以来中国公共危机治理模式的发展历程，从初期的分灾种、分部门，到后来的以“一案三制”为核心，再到当前以大部制、综合化为导向，其组织结构基础都是科层制。在当前以及可预见的未来，科层制组织结构对公共危机治理模式的影响“是一个绕不过去的坎”[24]103。因此，跨界公共危机治理组织间网络构建要注重其在现阶段能否与科层制组织结构相兼容，并不断打破科层制组织结构的窠臼，最终建立与自身运行更加适应的网络制组织结构。

2.网络成员目标不一致的挑战

网络存在的重要价值就是实现单一主体难以实现的共同目标，因而网络形成都有一个基本前提，即网络成员具有共同目标。然而，网络成员由于在组织性质、理念导向、利益诉求等方面存在较大差异而具有各自目标，在缺乏正式法律制度支持的情况下，协调多个网络成员达成共同目标并采取集体行动存在较大难度。“除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。”[25]2同时，由于网络成员多元化所产生的合作组合多样化，导致网络成员间的优势整合更加复杂化，很难形成目标一致的合作行动。跨界公共危机治理组织间网络的共同目标是预防和消除跨界公共危机，其产生的最大动力就是跨界公共危机产生的严重后果所催生的网络成员间的合作意愿。然而，跨界公共危机治理组织间网络中的网络成员具有各自的目标和利益诉求，尽管每个网络成员会通过协商制定统一的网络目标，但在网络运行过程中极易出现违反合作规则或机会主义的“有组织的无序”状态，影响整个组织间网络的绩效。[26]如在京津冀大气污染治理中，北京、天津、河北由于经济发展水平的不同，他们在污染治理目标上是存在差异的，特别是欠发达的河北省会更加重视产业转移带来的发展契机，做出“轻监管、重发展”的行为选择，从而在一定程度上出现偏离京津冀大气污染治理共同目标的行为。[27]

3.网络成员间协同的挑战

分工与协调是组织设计中遵循的基本原则，但二者之间又存在矛盾而成为西蒙（Simon）所说的“行政谚语”。科层制组织做到了明确分工进而提高了效率，但却越来越无法做到有效协调而产生了碎片化问题。然而，资源的稀缺性和个体能力的有限性，使得组织间关系由竞争逻辑转向共生逻辑。任何组织必须学会并有能力与其他组织协同共生，协同成为构建组织间网络面临的最大难题，这在问题复杂性高、网络成员众多而职责又不明确的情况下尤甚。“传统意义上，我们的人（国家公园服务局雇员）都会在自己的王国中感觉很惬意，但与外界进行网络合作的时候却会感到不舒服。”[14]5“任何一个组织的绩效不良或任意两个组织之间的关系破裂，都会危害到网络的整体绩效。”[14]41从某种程度上来讲，跨界公共危机治理组织间网络就是不同网络成员在协同过程中整合各自的资源和功能优势，以实现对跨界公共危机的有效治理。然而，由于跨界公共危机治理组织间网络中各网络成员因地位、权力、资源的不对等而在治理能力方面差异较大，加之跨界公共危机跨层级、跨职能部门、跨区域等属性导致治理责任归属比较困难，因而网络成员在跨界公共治理的权责配置、资源整合过程中必然会产生利益冲突，增加协调成本和协同难度。

4.信息共享的挑战

信息是网络成员彼此间实现协同的纽带，也是网络有效运行的前提。信息在网络成员间的融合、共享与集成，不仅会降低组织间网络信息的搜索、处理与传递成本，而且有利于提升组织间网络应急响应与协同处置的效率，发挥组织间网络的集成效应。然而，当前跨界公共危机治理实践中在信息共享方面呈现信息源单一、信息流不畅、信息质量不高等特点，如何实现信息共享成为跨界公共危机治理组织间网络构建的重要挑战。跨界公共危机治理中信息共享不畅主要表现为：一是纵向信息阻梗。在以中央权威为核心的垂直体制下，地方政府基于政治晋升的考虑，奉行“不出事”行为逻辑，会选择性地对上级进行信息汇报，在跨界公共危机发生后出现“捂盖子”“报喜不报忧”现象，从而产生纵向信息阻梗。二是横向信息梗阻。科层制组织因过细的专业分工容易产生部门的本位主义，加之政府运作封闭性程度较高，信息保密范围较大，很多跨界公共危机的相关信息被封锁或被列入不宜公开的范围，这种“内紧外松”的信息处理原则使得跨界公共危机信息被地区、部门所垄断，既会导致其他主体因获取所需信息需要花费巨大成本而只能保持“理性无知”，又会使政府和公众之间产生严重的信息不对称，公众的信息需求无法得到满足。另外，由于我国在跨界公共危机治理领域尚未建立统一的信息共享平台和信息共享网络，又缺乏统一的多部门信息采集机制，跨界公共危机发生后不同地区、部门通过不同渠道采集信息并基于自身视角、立场和利益对信息进行处理和提炼，导致这些信息对某个地区、部门领域来说是准确可行的，而汇总后加以综合考虑则缺乏相互支持的逻辑甚至互相冲突[24]145，“信息孤岛”现象较为突出。

5.社会主体能力的挑战

跨界公共治理组织间网络对以非政府组织、企业、公民等为代表的社会主体的能力提出了较高要求。然而，当前社会主体普遍面临着能力不足的问题，其原因主要在于：一是社会主体自身专业性不强。跨界公共危机治理是一项专业性非常强的工作，如果社会主体仅凭一腔热情或志愿精神是无法胜任的，甚至会在一定程度上引发“二次灾害”的“帮倒忙”现象。长期以来，中国缺乏多元共治传统，政府在国家治理体系发挥着主导作用，社会主体更多的是处于依附性的协作地位，加之社会主体发展历程较短、资金短缺、培训缺乏、装备不足、场地有限等原因，导致发展比较滞后，专业性不强。二是政府与社会主体缺乏协同。当前，跨界公共危机治理实践中政府与社会主体尚没有形成有效的协调联动机制，二者之间的沟通机构、渠道、平台比较匮乏，导致政府与社会主体之间无法形成有效协同。三是缺乏有效的法制保障。尽管当前以《中华人民共和国突发事件应对法》为代表的法律法规明确将社会主体参与应急管理作为一项基本原则，但这些内容仅仅停留在宏观层面和原则性的规定，对社会主体参与的权利责任、操作流程、协调机制、资金支持等都缺乏具体的、可操作性的实施细则，从而导致相关法律法规因操作性不强而难以有效执行。

三、跨界公共危机治理组织间网络的构建路径

跨界公共危机治理组织间网络的每个网络成员并不拥有天然的或天赋的合作能力，其构建不可能一蹴而就，必须考虑诸如经济水平、政治体制、行政文化、法律体系、历史传统、社会意识等因素。由于组织间网络取得成功的关键在于网络成员间协同能力的培养，构建跨界公共危机治理组织间网络可以从风险认知、结构优化、过程控制、制度发展四个维度，不断提高网络成员间的协同能力。

图1 跨界公共危机治理组织间网络构建的四维度模型

（一）风险认知：树立整体性治理理念

1.坚持总体国家安全观，确立整体性思维

总体国家安全观是立足新时代中国国情和公共安全特点而对公共安全治理体系进行的顶层设计，其将应急管理纳入国家安全治理的范畴，大大拓展了公共安全的内涵和外延，也为构建跨界公共危机治理组织间网络提供了根本遵循。实际上，将应急管理纳入国家安全框架中、实行“大国家安全”模式，已经成为国际上公共危机治理改革的新趋势。“大国家安全”模式能够最大限度地整合资源，实现跨部门、跨系统的统筹协调，并兼顾传统安全和非传统安全目标，这与构建跨界公共危机治理组织间网络具有内在一致性。[28]总体国家安全观蕴含着丰富的整体性思维，其既能将跨界公共危机治理涵盖于公共安全治理体系当中，又能保留跨界公共危机治理的独立性。因此，用总体国家安全观指导跨界公共危机治理组织间网络构建，要以整体性思维协调复杂的跨界公共危机治理关系，将跨界公共危机治理纳入公共安全治理的框架下进行长期规划，有效衔接跨界公共危机治理与国家发展规划，通过制度、政策和管理的创新统筹公共安全和社会发展，全面整合跨界公共危机治理中政府内部纵横向和政社之间的结构关系，重构跨界公共危机治理内外部流程，构建全灾种、全过程、全主体参与的跨界公共危机治理体系，形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的跨界公共危机治理格局。

2.提高风险预警意识，加强应急预案协同

应急预案是公共危机治理主体应对公共危机的行动纲领，贯穿舒缓、准备、回应、恢复等公共危机治理全过程[29]，是应急管理领域普遍运用的政策工具。有无科学的应急预案是跨界公共危机治理组织间网络运行的制度基础，也是网络成员风险意识强度的外在表现。从一定程度上来讲，应急预案及其编制过程是网络成员协同的行动基础。[30]1-4因此，构建跨界公共危机治理组织间网络，需要进一步提高政府的风险预警意识，科学编制应急预案，特别是针对当前应急预案协同不足的问题，重点加强应急预案的协同。首先，将应急预案纳入各级别、各行业的发展规划。如突发事件总体应急预案全面纳入国家发展规划纲要，专项预案、部门预案分别纳入专项规划和部门规划，并强化联合应急预案和区域规划的协调与衔接。[31]其次，加强专项应急预案制定。由于应急预案设定的组织间是否具有紧密的网络结构特征是影响应急预案体系有效性的重要因素[32]，应重点加强基于特定风险识别和多部门资源整合开展协同应急行动的专项预案的制定。再次，推动跨区域应急预案演练。采取多种应急预案演练形式，推动跨区域联合应急预案演练，并依据演练结果定期修订应急预案。

（二）结构优化：调适以应急管理部为核心的综合性体制

组织结构是否优化直接决定着跨界公共危机治理组织间网络运行的成败，其主要涉及网络成员间的权责关系、职能边界、合作程度等。组织结构越是合理，就越能充分发挥网络成员的作用。当前，调适以应急管理部为核心的综合性体制，加强府际间、公私间的协同，是跨界公共危机治理组织间网络结构优化的关键。

1.优化应急管理部的综合协调职能

为加强相互间权力、地位、资源不平等的网络成员间协同，一个关键问题是谁有足够的动力和权威设计有关协同的制度和承担协同的成本且能够使其他网络成员信服并跟随。[33]因此，一个具有高度权威的综合协调机构，是跨界公共危机治理的议题设置、协调对话以及关键时刻紧急调动资源和进行社会动员的重要政治力量。[34]目前，应急管理部是我国应急管理领域规格最高、最具权威的综合协调机构，因而跨界公共危机治理组织间网络能否有效运行，在很大程度上取决于应急管理部能否有效发挥其综合协调职能。为强化应急管理部的权威，优化应急管理部的综合协调职能，可以采取的具体措施是：首先，按照扁平化、信息化原则，在法律上明确应急管理部的综合协调职能，赋予应急管理部足够的权力和职能，优化应急管理部职能、资源与力量的配置。[35]其次，发挥应急管理部在应急管理领域从宏观层面的战略规划，到中观层面的体制机制设计，再到微观层面的应急联动的作用。最后，充分发挥应急管理部作为应急管理协调牵头单位的职能，与卫生、公安两大主责部门协同应对包括公共卫生、社会安全的各类突发事件[36]，避免应急管理部成立后产生新的协调难题。

2.加强跨界公共危机治理中的府际协同

政府拥有高度的权威力量、丰富的应急资源和强大的动员能力，对网络中的资源分配、资源流动具有主导权，并能够运用公共权力协调其他行动主体，是跨界公共危机治理组织间网络的中心和枢纽，发挥着核心行动者的主导作用。因此，加强府际协同是构建跨界公共危机治理组织间网络的关键。首先，实现治理重心下移，加强纵向府际协同。为改变当前我国跨界公共危机治理实践中基层政府“有责无权”的现状，应通过制度化分权依法赋予地方政府更多的自主权，特别是明确地方政府对跨界公共危机治理负有先期处置职责，并对除故意或重大过错导致的法律责任予以豁免或减轻，避免地方政府为规避职责而贻误时机[37]，确保应急响应的及时性，从而实现跨界公共危机治理权力和责任的“双重”下移。其次，发挥横向协调机制作用，加强横向府际协同。受制于科层制专业分工和“一案三制”模式下“分类管理”原则，我国跨界公共危机治理横向部门间关系呈现明显的条块分割状态，部门间缺乏协调联动。因此，要在强化应急管理部门权威性和综合协调职能的基础上，充分发挥联席会议等部门间横向协调机制的作用，为部门间提供平等对话平台，促成与掌握关键信息或形成“弱关系”的行为者联合，降低交易谈判和监督成本。再次，强化区域应急联动，加强区域间府际协同。针对跨界公共危机的跨区域属性，建立具有权威性的跨区域综合协调机构，形成常规化的协同联动工作机制和区域间应急资源共享补偿机制，实现区域间地方政府在规划制定、预案编制、风险评估、信息共享、应急演练、联动执法等方面的深度合作，全面加强区域应急管理的协调联动。

3.整合跨界公共危机治理的公私合作网络

作为以开放性为特点的异质性网络，跨界公共危机治理组织间网络是多元网络成员通过交换资源、相互作用的“转译链接”而建立的各种关系的总和，其不仅需要建立府际合作网络，还需要形成公私合作网络。[38]为此，政府要树立跨界治理意识，积极转变职能，充分发挥社会主体在跨界公共治理的作用，可以采取以下措施：首先，明确社会主体在跨界公共危机治理中的权利义务、行为边界、参与流程以及相应的保障措施等，依法规范社会主体行为。其次，政府通过签订互助协议、购买服务、征用补偿等方式对社会主体进行资金支持，并加强政府与社会主体在训练场地、应急装备、技术研发、产业发展、心理干预等领域的合作。再次，社会主体要通过基础学习、技能训练、实战演练等形式进行常态化、专业化的系统培训，不断加强自身组织化、专业化能力建设，提升跨界公共危机治理的知识储备和技能水平。最后，社会主体要坚守公益精神和道德规范，增强跨界公共危机治理中财务收支的透明度，提高社会监督力度，不断提升内部的组织化管理水平，各类行业性自治组织也要充分发挥行业自律功能，促进社会主体规范健康发展，保障参与跨界公共危机治理的有序性和有效性。

（三）过程控制：形成均衡的全过程机制

1.建立均衡的全过程机制

按照公共危机治理的生命周期理论，公共危机治理由动态连续的不同阶段组成，每一个阶段都有特定任务、治理重点及应对措施，任何一个阶段缺失、弱化甚至忽视，都可能导致公共危机治理实践的失败，因而主张对公共危机实施全过程治理。我国对跨界公共危机治理过程的认识也在不断深化，推进了跨界公共危机治理过程的均衡发展，但实践中仍然呈现一定程度的碎片化现象，主要表现为：忽视风险预防与减缓；削弱监测的动态性、持续性与跨阶段特征；割裂预警与其他响应机制的衔接关系；低估社交媒体条件下的舆情回应；缺乏有效的学习机制。[39]因此，构建跨界公共危机治理组织间网络，需要科学设计跨界公共危机治理均衡的全过程机制：一是舒缓阶段加强风险预警系统建设。通过采取制定规划、风险评估等措施预测化解各类风险源，从源头上预防各类跨界公共危机事件的发生，实现跨界公共危机的源头治理。二是准备阶段重点优化应急预案制度。针对当前应急预案流于形式的问题，应建立应急预案审查制度，并通过多主体参与编制、加强应急预案演练等途径，提高应急预案的针对性和可操作性。三是回应阶段重点提高应急处置的智能化水平。充分运用现代科学技术提高应急处置的科学化、智能化、精细化水平。四是恢复阶段重点建立应急学习制度。要建立善后学习制度，及时汇总分析每次跨界公共危机事件治理的经验教训，并使这些经验教训能够得到深度扩散，提高学习效果。

2.优化跨界公共危机治理的协调机制

根据组织间网络理论，随着网络成员规模的扩大，其各自代表的利益也越来越多元化和复杂化，需要在网络成员间建立协调机制，并对网络成员的合作行为进行有效管理，以提高网络绩效。[40]因此，协调机制建设就成为贯穿跨界公共危机治理组织间网络程序控制的主线。中国跨界公共危机治理的协调机制经历了从主要依靠政府系统内部自上而下的行政权威，到设置议事协调机构、建立部际联席会议制度的转变，但当前我国应急管理体系仍然因部门、区域之间缺乏协调而陷入“碎片化”困境之中。为此，应以应急管理部作为跨界公共危机治理最高议事协调机构，进一步优化既有的议事协调机构与部际联席会议的职能，不断完善联防联控的协调机制。

3.运用现代科技改进治理技术和方法

按照组织间网络理论的观点，知识管理软件、电话会议、视频会议以及远程多媒体管理能力都能够增减网络化进程。[14]40随着互联网+、大数据、区块链等现代科学技术与跨界公共危机治理的深入融合，跨界公共危机治理组织间网络对治理技术和方法的要求也越来越高。然而，现代科学技术在跨界公共危机治理中的应用仍然有很大的提升空间，这在新冠肺炎疫情防控中就有明显体现。如新冠肺炎疫情初期，我国一些地方出现了医疗防护物资紧缺、物资调拨分配混乱等情况。为此，要坚持“科技兴安”战略，充分运用以网络通信技术为标志的现代科学技术，发挥其在风险溯源、预警监测、应急处置、资源调配、社会动员等方面的支撑作用，推动跨界公共危机治理理念、手段、模式创新，实现跨界公共危机的智慧化治理。

（四）制度建设：完善制度保障体系

1.健全法律法规体系

跨界公共危机治理组织间网络构建与运行，制度建设是重要推动因素，而制度建设的核心是法治建设。总体来讲，目前我国跨界公共危机治理领域已经形成了基本立法与专门立法相结合的法治体系，实现了跨界公共危机治理法治统一与特别应对的平衡。然而，目前我国跨界公共危机治理的法律法规仍不健全，亟须进行制订修订。首先，加强相关法律法规的制订修订工作。完善《中华人民共和国突发事件应对法》中关于多元主体参与职责边界的相关内容，推动应急管理专门法律的制订修订，形成包含基本法律、部门法律、专门法律在内的法治体系。其次，加强府际协同的法治建设。针对当前我国政府之间召开的各类联席会议以及签订的跨界公共治理合作协议法律效力不高的问题，应加强跨界公共危机治理府际协同尤其是区域协同的法治建设，从而使联席会议或者合作协议具有法律约束力，降低府际合作的交易成本。特别是设计专门针对府际协同的法律规范，明确跨区域应急联动的组织架构、责任划分、处置流程、激励约束、经费保障等具体要求，为府际间协同提供充足的法律依据。

2.建立信息共享机制

信息共享能够提高跨界公共危机治理组织间网络成员间的协同效率，并能够将各网络成员分散的专用性资产和资源较好地集成到一起，有利于网络成员间的互补和整个网络组织集成效应的发挥。[41]因此，必须建立信息共享机制，使跨界公共危机治理组织间网络的决策者和参与者具有充分的信息，能够在决策和行动中取得最大限度的一致性。[42]首先，推动信息公开。各网络成员要在不违背保密要求的情况下，及时将跨界公共危机相关信息通过新闻媒体等渠道向社会披露，特别是政府要创新政务公开模式，加大信息公开力度。其次，建立统一的信息共享平台。借助现代信息技术优势，建立集数据资源中心、信息共享平台和应急决策支撑平台为一体的网络平台，并推动网络平台信息技术的标准化，实现网络成员间无缝隙的信息资源对接、获取与共享，防止“信息孤岛”现象发生。最后，加强信息研判。各网络成员要加强对跨界公共危机相关信息的共享、分析和研判，促进信息资源的合理分配和利用，从而根据自身优势参与治理过程，避免因信息不充分而造成的谣言及风险扩大化，解决信息技术时代跨界公共危机治理因网络谣言、信息失真所带来的负面困扰。

3.强化激励问责与学习反思机制

一是建立有效的激励机制。对在跨界公共危机治理中能够主动承担责任、积极履行合作协议、工作绩效出色的地方政府及其领导干部，在转移支付、物资分配、职务晋升等方面给予优先考虑。同时，按照“谁受益、谁付费”“互利共赢、成本分摊”的原则，建立跨界公共危机治理利益共享与补偿机制，通过财政补贴、税收返还等多种方式，有效解决跨界公共危机治理的成本分担和收益分配问题。二是健全问责机制。由于跨界公共危机治理主体类型多样、关系复杂，加之问责机制中缺乏跨部门问责，由此产生了问责难题。为此，应按照权责对等原则，建立各网络成员的职责清单，加强对网络成员合作协议执行过程与结果的监督，对履行合约不力的网络成员依纪依法进行追责。三是完善学习反思机制。跨界公共危机事件作为学习的诱发因素，有助于网络成员从中学习并为未来的、不断演变的跨界公共危机应对提供知识准备和经验借鉴。[43]因此，跨界公共危机治理组织间网络是一种学习型组织，建立学习反思机制，有利于网络成员吸取跨界公共危机治理中的经验教训，对先前治理活动和现有制度安排进行重新审视，并能够在一定程度上平衡网络成员间的资源基础差异、增强信息共享能力。为建立学习反思机制，可以通过预先的虚拟演练、不断的实战培训、组织间的交流学习、利用信息系统响应、对治理结果进行客观评价等方式进行，并不断汲取跨界公共危机治理过程中的经验教训，对网络成员间的协同度进行评价。

4.构建应急物资保障体系

应急物资供给是跨界公共危机治理组织间网络运行的物质基础和重要保障，其反映了跨界公共危机治理资源的储备、分配和集成状况。应急物资保障越到位，网络成员间的协同治理能力就越强，跨界公共危机治理组织间网络运行就越有效和稳定。党的十八大以来，我国加强了国家应急储备顶层设计，不断深化应急储备管理体制机制改革，应急物资保障体系不断健全，但仍存在一定程度的碎片化状况。为实现习近平总书记在中央全面深化改革委员会第二十一次会议上强调的“具备同大国地位相符的国家储备实力和应急能力，统筹解决好‘储什么’‘谁来储’‘怎么储’的问题”目标[44]，贯彻落实会议通过的《关于改革完善体制机制加强战略和应急物资储备安全管理的若干意见》，应推进应急资源整合，构建应急物资保障体系，具体措施包括：一是加强应急物资储备统筹规划。各级政府要系统规划，以风险分析和评估为基础，根据发展水平、财政能力、资源条件、区域全局等因素，在充分掌握各地应急物资种类、数量、分布等信息的条件下，科学优化应急物资储备的场所、品类、规模、结构、使用期限等。二是创新应急物资储备管理机制。坚持政府主导、社会共建、多元互补，健全中央和地方、实物和产能、政府和企业储备相结合的储备机制，完善战略储备市场调节机制，优化重要物资产能保障和区域布局，分类分级落实物资储备责任，完善物资储备模式。三是建设应急物资保障平台。充分运用大数据支持的现代物流体系，加强应急物资调控力度，将物流企业纳入物资调度系统中，优化应急物资跨区域调度程序，提升应急物资保障效率。四是加强应急物资监督。不断提高应急物资的财力投入力度，加大国家储备监管力度，发挥专业监管、行业监管、属地监管合力。