范逢春，王 彪

（四川大学公共管理学院，四川成都 610065）

一、引言

“人们对自然界的狭隘关系制约着他们之间的狭隘关系，而他们之间的狭隘关系又制约着他们对自然界的狭隘关系。”[1]161人与自然的关系受制于由社会制度决定的社会结构，生态危机不是简单的思想价值偏差和科学技术欠缺，其本质是以人与自然之间关系为表征的人与人之间利益关系的危机。“要实行这种调节（人与自然的和谐），需要对现有的生产方式以及与之连在一起的整个社会制度实行完全的变革。”[2]561只有通过生态文明制度建设才能实现生态问题的社会化解决，从根本上消除人与自然的对抗，在长远上达成人与自然的和谐。党的十八大以来，生态文明跃升为“五位一体”总体布局的主要维度，污染防治上升为全面建成小康社会的关键任务，绿色发展劲升为新发展理念的核心内容，我国日益成为全球生态文明建设的积极贡献者和强力引领者。回顾我国生态文明建设的实践过程和理论探索，分析揭示促使生态文明理念转化为生态文明制度的影响因素、发生机理以及治理启示，对长效推进我国生态文明建设具有重要意义。

二、研究回顾

“生态文明”（ecological civilization）这一词组最早由德国学者伊林·费切尔[3]提出。在对工业社会技术进步主义进行批判反思的基础上，他表达了对生态文明社会的热烈期盼。1987年，我国生态学家叶谦吉首次明确定义了生态文明的基本内涵，“生态文明是人类既获利于自然，又还利于自然，在改造自然的同时又保护自然，人与自然之间保持着和谐统一的关系”[4]。20世纪90年代，可持续发展和环境保护成为热门议题，形成了文明形态论[5]和成果总和论[6]两条主线。进入21世纪后，生态文明的基本内涵由分立走向综合：广义的生态文明是工业文明之后的人类文明形态；狭义的生态文明是人类在处理人与自然关系时所达到的文明程度。[7]本研究认为，生态文明以人与自然和谐共生的社会形态为终极追求，是对旧有文明形态的扬弃，其直接体现为特定社会在环境友好、资源节约和生物保护上取得的物质成果、精神成果和制度成果的总和。

单一的生态工程项目和零散的生态价值认同，难以解决集中涌现、结构复杂的生态环境问题。“在国家治理现代化进程中，唯有持续创新完善生态文明制度体系，促使生态文明治理制度逐步转型，才能为生态文明建设保驾护航。”[8]生态文明制度化包含回报递增、承诺递增、文化塑造等底层逻辑，能为生态文明建设提供整体行动框架、集体行事规约和个体行为准则，是涉及经济模式、政治结构、社会环境和文化惯习等系统的综合性问题。从治理主体来看，生态文明制度化主要包含政府监管制度、市场交易制度和社会救济制度[9]；从治理内容来看，生态文明制度化主要输出生态行政制度、生态产权制度、生态监管制度和生态参与制度[10]；从治理流程来看，生态文明制度化主要生产源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度和生态修复制度[11]。在生态文明制度实践分析方面，刘加林认为，思想认识、协调机制和监管机制不统一是生态保护红线制度面临的主要挑战[12]；宋建军认为，社会评价不一致、数据支撑不充分、公众理解不深入是生态文明建设年度评价制度面临的主要困境[13]；邬晓燕认为，制度合力尚未形成、内在驱动力不足、执行力不够是我国生态文明制度体系存在的主要问题[14]。

回顾已有研究可知，生态文明研究兴起时间不长、覆盖领域宽阔，是蕴含属性阐释、制度分析和实践反思的知识富矿。生态文明制度建设是生态文明由价值理念向治理实践转化的中介保障，生态文明制度研究能为审视生态文明实践进展提供必要视角，能为完善生态文明知识体系提供必要支撑。已有生态文明制度研究在生态文明制度体系阐释、制度实践反思和制度效能评估等“事后”领域形成了较为丰富的知识积累，但对于生态文明制度生成过程等“事前”内容的实证研究相对不足。对生态文明制度化的影响因素和发生机理展开实证研究，能为生态文明建设提供急需的理论指导，能为生态文明研究提供必需的知识积累。

三、研究设计

生态文明制度化是生态文明理念转变为制度设计的具体过程，其发生机理包括促使其发生的影响因素及影响因素之间关系两个方面。研究对象特质要求适配科学的分析过程，明晰生态文明制度化的影响因素及发生机理必须在充分翔实的经验数据中建构出有效可靠的中观理论，必须遵循科学的研究思路。

（一）研究方法

“扎根理论可用于破解经验研究所面对的过程性数据难题和中观理论发育不足的双重困境。”[15]经典扎根理论讲求不带先验观念进入数据，但事实是研究者容易在大量数据中迷失方向。为弥补扎根理论的方法指引缺口，斯特劳斯承认研究者既有经验的积极作用，放弃严格的文献后置做法，适当调整了扎根理论的操作路径并将其程序化为“开放式编码—核心编码—选择性编码”。[16]56-58从应用特征来看，“扎根理论对因素识别类、过程解读类、复杂情况和新生事物探索类研究问题具有良好运用优势”[17]。生态文明制度化的影响因素与发生机理是涉及因素识别和过程解读的复杂问题，应结合有效经验材料对这一现象的结构要素和互动关系展开探索研究。制度文本是制度及其施行之间的桥梁，是制度施行的前提、依据和缘由，能为探究制度生成过程提供丰富有效的数据。基于本文的研究旨趣，本文拟采用基于政策文本的扎根理论方法对生态文明制度生成过程进行研究，在此基础上建构关于生态文明制度化的影响因素与发生机理的中观理论。

（二）数据来源

政策文本是政策内容在具体现实中的主要物理载体，具有留痕记录、组织管理、信息沟通、价值宣示等功能。“政策文本作为研究公共政策和公共管理问题的切入点具备逻辑合理性和操作可行性。”[18]权威政策解读是政策文本体系的重要组成部分，集中展示了政策主体对背景、原因、依据、目标等政策内容的系统解答，能为政策过程分析提供丰富可靠的经验数据。本文采用2007—2021年间各省级政府门户网站上，各省级部门发布的关于生态建设文件的政策解读文本作为研究数据。数据采集具体路径为：省级政府门户网站→政务公开→政策解读→部门解读→文字解读→生态建设相关文件解读。经粗略通读、筛选剔除、下载存档等文本数据收集工作后，得到有效的政策解读文本共计284 个。

（三）技术路线

Nvivo 软件是质性研究中常用的资料分析软件，其替代了以往整理纸质材料时惯用的“剪刀+糨糊”传统手段，能够帮助研究者高效进行文本资料的收集整理和分析呈现工作，有助于增进质性研究的严谨性与信实度。本文运用Nvivo12软件对各个政策解读文本进行逐级编码和内容调整。第一，将收集整理好的284 个数据文本导入Nvivo12 软件并打开，然后逐字逐句通读数据文本，选中有用语句并将其设置为一级节点，完成文本数据的初步概念化工作；第二，合并同义的一级节点为二级节点，在形成副范畴的基础上完成开放式编码；第三，合并同义的二级节点为三级节点，在形成主范畴的基础上完成核心编码；第四，结合理论分析主范畴的理论解释力，在形成故事线的基础上完成选择性编码；第五，选择适量的样本用于饱和度检验，确定生态文明制度化的影响因素；第六，运用适宜的理论进行逻辑关系阐释，厘清生态文明制度化的发生机理。

四、生态文明制度化的影响因素

立基于相对客观的研究思维，扎根分析通过对词组、语句、语段等文本要素进行理解、比较、编码等工作形成概念和类属，在此基础上建构中观理论，实现理解文本记忆、再现文本过程和判断文本缘由的研究目的。本研究遵循扎根分析相应流程，依次通过开放性编码、核心编码和选择性编码对文本数据进行分析，提炼和归纳核心要素，在饱和度检验的基础上确认理论模型。

（一）开放式编码

开放式编码是对原始资料的初始分析，核心要旨是以开放的态度将搜集到的材料分割成具有意义的词组、语句或者语段并贴上标签，然后用新的概念对其重新整合，进行概念化和范畴化操作。本研究的分析对象是各省级政府网站2007—2021年间公开发布的关于生态文明建设文件的省级政策解读文本，将文本材料中切合研究主题、表达行动缘由的一段文本（词组、语句、语段）视为一个有效的数据单元。比如“习近平生态文明思想为矿业发展指明了方向，总书记来湘考察时先后做出‘把生态系统的一山一水、一草一木保护好’‘守护好一江碧水’等具体指示”（出自《湖南省自然资源厅对〈湖南省人民政府办公厅关于全面推动矿业绿色发展的若干意见〉的解读材料》）便是一个有效的数据单元，可提炼出初步概念“国家领导视察精神”。根据上述思路对284个政策解读文本做逐字逐句分析和多次整理，最终得到了1241个有效数据单元，提炼出243个初步概念，归纳出24个副范畴，具体可见表1、表2。

表1 开放式编码范畴化（节选）

表2 开放式编码形成的副范畴及其对应的初步概念

续表

（二）核心编码

核心编码是从质性资料中提炼理论的关键环节，主要任务是运用“因果条件—现象—情境—影响因素—行动/互动策略—结果”[19]这一典范模型把各副范畴联系起来。核心编码依据理论逻辑将同质范畴整合为更高级、更抽象的主范畴，呈现原始资料的问题表征和客观规律。本研究在充分考虑生态文明建设的实施背景和主体间关系的基础上，对开放式编码得到的24个副范畴进行反复比较和深度解析，发现其主要内容可以进一步提炼为生态文明建设背景下的中央政府领导地位、同级政府竞合关系、生态环境特殊属性和地方政府学习成果，因此将副范畴进一步概括为政治势能、府际竞合、生态特性和政策学习4个主范畴。

表3 核心编码形成的主范畴及其对应的副范畴

（三）选择性编码

“选择性编码对主范畴之间的逻辑关系做进一步的提炼归纳，以‘故事线’方式描绘现象与脉络架构”[20]，得出能够贯穿数据始终、反映数据全貌的核心范畴。通过对243个概念、24个副范畴和4个主范畴的认真梳理，本研究发现自下而上提炼形成的概念和范畴指向的“故事线”为：在政治势能、府际竞合、生态特性和政策学习四个关键要素的共同作用下，生态文明制度化得以发生。在所有概念和范畴中，生态文明制度化影响因素这一核心范畴居于中心位置，不仅能够很容易与其他类属发生关联，而且能够最大限度地统领其他概念和范畴，具有“提纲振领”的作用。在此基础上，本研究随机选取6 省生态政策解读作为饱和检验样本。反复比对后，发现新增文本数据产生的原生编码都可归并到研究结果中去，且无法增加新的范畴。因此，可以认为研究所得理论通过饱和度检验。

五、生态文明制度化的发生机理

扎根理论三级编码分析结果表明，政治势能、府际竞合、生态特性以及政策学习是生态文明制度化的主要影响因素，对四个要素进行解构剖析和理论阐释能为厘清各要素之间的互动关系建立良好基础。在此基础上，本研究试图建构一个行动取向的理论架构——生态文明制度化模型，其目的是在生态文明制度实践理性的基础上，明晰生态文明制度化的具体发生机理。

（一）政治势能——压力与驱动

政治势能来源于政治系统内角色间和部门间非对称地位所产生的政治能量的位阶传递，是对我国公共政策领域特有的“党决政行”和“高位推动”重大优势的学理表达，“其嵌入我国的科层官僚体制成为制度构建的核心特征”[21]。在人民民主专政和单一制国家结构的宏观背景下，坚持中国共产党领导是各项民生事业的本质特征，服从中央政府领导是各级地方政府的法定职责。高位推动在生态文明制度建设过程中发挥了统一集体意志、激发组织活力、整合社会资源的积极作用，政治体制优势是生态文明理念转为制度建设行动的重要杠杆。

党的十八大之前，长期的粗放型发展形成了生产高能耗和环境低友好的路径依赖，自下而上的零散民意难以冲击固有结构，需要自上而下的政治势能给予充分的主流价值支持和强力的政治权势扶持，以有效达成适宜生态文明建设持续推进所需的“声势”和“权势”条件。党的十八大以来，党中央有效指挥生态文明建设各项工作，以专题会议、实地考察、指示批示等科学的领导方式高效分配政治注意力资源，以硬性规定、监察检查、考核问责等强力的监管手段统筹部署生态文明建设进程，生态文明建设迎来了高速发展的重大利好时机。以“党决政行”和“位阶推动”为主要内容的政治势能，形成了远高于常规运行体制的制度压力与制度期望，对生态文明制度的产生和调整有着突出的驱动作用。

（二）府际竞合——热力与联动

“横向政府关系是受竞争和协商的动力支配的对等权力分割体系。”[22]162生态文明制度建设府际竞合关系，其实质是由政绩评价所决定的各地方政府在生态文明建设领域的竞争与合作关系。府际竞争方面，随着生态文明领域政治期望的不断提高和绩效考核的逐步完善，作为政治参与主体的地方官员在职位要求和晋升目标的双重激励下，会自发参与以生态文明建设为主题的“政绩锦标赛”。在府际合作方面，诸如大气污染、流域污染、矿山破坏等环境问题具有明显的跨区域界限特性和较强的空间溢出效应，对“以邻为壑”的传统属地式行政管理体制造成了强烈冲击，促使各地方政府在生态环境治理领域积极开展区域协作。

地方政府在激烈的政绩竞争中积极合作的可能性较低，需要通过构建新型的府际竞合关系激发出来。生态文明建设背景下的府际竞合关系不是简单的“竞争+合作”，而是为了规避“政绩锦标赛”恶性竞争带来的囚徒困境风险，各地方政府在大气保护、流域治理、区域发展等领域展开的良性竞争与协同治理。生态行政从行政管理与生态环境的相互关系中探讨行政的运行规律，其间既有关于政绩和资源的竞争性行动，如地方政府在生态指标排名、绿色产业布局、生态荣誉称号、试点示范项目等领域的主动竞争，又有关于战略和地域的协同性考虑，如试点经验交流、流域污染防治、区域环境保护、战略规划融入等领域的积极合作。以“政绩竞争”和“区域协同”为主要内容的府际竞合，产生了对标先进和共治共享的热力外溢现象，对生态文明制度的产生和调整有着明显的联动作用。

（三）生态特性——斥力与推动

“资本由于其效用原则和增殖原则，必然在有用性的意义上看待和理解自然界。”[23]受“外溢效应”和“延迟反应”生态特性的综合影响，公共生态产品很少有私人投产，公共生态投入很难有短期实效。从“外溢效应”来看，生态产品在生产环节中社会效益大于个人效益，存在着整体福利扩张但私人投入低迷的悖论，决定了政府在生态文明建设中的必要主导地位。从“延迟反应”来看，生态环境是所有生态要素有机联系的统一整体，在遭受破坏时不会立刻制约社会运行，在际遇保护时不会立刻促进社会发展，生态文明建设具有鲜明的延迟反应特性，进一步强化了政府无视生态环境破坏的侥幸心理和惰性思维。

在具体生态行政实践中，受粗放型经济发展路径依赖影响，我国在整体上没能完全跳出“先污染后治理”的怪圈，各地方政府多是在遭遇资源瓶颈制约和社会强烈不满后，才会坚定生态环境破坏利空和生态文明建设利好的价值认知。在此基础上，综合考虑公共生态投入对于回应民众生态需求、拉动地方经济发展、促进产业转型升级、培养地区比较优势的直接好处，带着明确的问题导向制定有利于破解瓶颈制约、修复生态环境和发展绿色产业的生态文明制度。以“外溢效应”和“延迟反应”为主要内容的生态特性，设置触犯资源利用上线和环境质量底线后的斥力，对生态文明制度的产生和调整有着直接的推动作用。

（四）政策学习——合力与启动

政策学习是特定政策环境中，决策参与者主动或被动地对新的政策理念、政策工具或政策方案探索与追寻的过程。根据学习动力的不同来源，豪利特将政策学习区分为内生型与外生型两种类型。[24]303前者又称为“吸取-教训”型政策学习，是根据政策的以往表现总结成功经验、吸取失败教训。后者又称为“社会学习”型政策学习，是根据外部变化调整政策的议题、目标或方案。生态文明制度化是生态文明理念向生态文明建设转化的中介保障，其具体体现为政府部门对生态环境发展理念的价值确立和效力认可，直接表现为政府在生态文明建设情景中对内部信息和外部刺激做出反应后所进行的政策颁发和政策修订。

生态文明制度化可直接体现为政策学习过程，是内生型政策学习和外生型政策学习共同作用的综合性政策学习过程。从外生型政策学习来看，各地方政府在政治势能驱动、府际竞合联动和生态特性推动下，自觉服从、积极采纳和主动探索生态文明制度建设，以服务和适应制度环境的变化。从内生型政策学习来看，各地方政府通过反思前期工作不足、总结有效工作经验、巩固原有制度成效、修正低效制度缺陷等政策活动调整完善生态文明制度，以实现和强化生态文明制度绩效的提升。以“内生经验”和“社会学习”为主要内容的政策学习，完成了外生动力和内生动力的整合，是生态文明制度产生和调整的合力启动环节。

图1 生态文明制度化的发生机理

六、生态文明制度建设的发展方向

进入21 世纪后，特别是党的十八大以来，在政治势能驱动、府际竞合联动、生态特性推动以及政策学习启动下，各省围绕环境友好型、资源节约型和生物保护型社会探索实践了内容多样、形式多元的生态文明制度。为促进美丽中国建设，推动我国经济社会高质量发展，应当及时预估当前生态文明制度建设路径上可能出现的风险，加快实现生态文明制度建设惠民化、常态化、协同化和现代化。

（一）彰显生态文明制度建设惠民化

2013年4月，习近平总书记在海南考察时强调：“良好的生态产品是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。”这一科学论断深刻阐明了生态与民生的基本关系——生态环境是人民群众生产生活的基本要素，事关基本民生福祉和社会和谐稳定，处理不好将削弱政府部门公信权威、抵消改革开放经济成果。生态文明建设的根本目的在于满足人民群众和后辈子孙对美好生态环境的需求，生态文明制度建设理应坚持惠民底色，以明确维护、优先实现广大人民群众的长远生态权益为实体正义。只有切实享用到良好生态产品，社会公众才会以生态建设受益人的身份积极主动地参与到生态建设行动中去。彰显生态文明制度建设惠民属性，既是政府进行生态建设的根本目的，也是政府实现生态治理的现实需要。

（二）坚持生态文明制度建设常态化

“生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现”是我国2035年远景规划和“十四五”时期经济社会发展主要目标的重要内容，生态文明建设已然不再是零散的理念倡导，而是社会的整体行动。增长速度换挡、结构调整阵痛的经济发展背景下，增量改革路径依赖下的地方官员在有限的政治周期内，可能会采取漠视生态环境破坏现状和忽视生态建设延时效益的高风险策略，致使生态破坏反弹和建设成效延缓。为保证生态文明制度建设行稳致远，理应充分考虑生态行政实践中存在的风险挑战，通过制度建设常态化和建设常态化制度，强化地方政府生态建设决心，厘清地方政府生态保护职责，规范地方政府生态行政行为。

（三）加强生态文明制度建设协同化

囿于生态破坏的溢出性和生态产品的公共性，在没有完善和强力的规制约束下，地方政府和社会个体率先或独自进行生态治理的可能性较低。碎片分割的地方管理模式会造成责任不清、竞争无序等体制问题，理性自利的个体行动逻辑会滋生参与冷漠、责任缺失等消极心理，致使生态环境无法得到长效治理。制度限定了社会整体的选择集合和博弈规则，生态文明制度建设理应将生态治理主体协同合作列为重大考虑，明确强化地方政府在跨区域生态治理领域的职能责任，建立健全区域性生态环境长效保护和问题处理的体制机制，有效落实社会公众生态治理主体的权利义务，及时扩大社会公众参与生态治理的渠道内容。

（四）实现生态文明制度建设现代化

生态治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，是实现美丽中国远景战略的必由之路。推进生态文明治理体系和治理能力现代化，应充分发挥生态文明制度体系的关键抓手功能，构建在党的坚强领导下政府部门高效履职、社会主体多元参与、高新技术充分运用的现代化生态治理体系。生态文明制度创新应着眼于生态治理机制优化和技术运用，统筹协调总量减排、生态修复、质量改善和风险防范的阶段内容，建立健全战略协同、区域合作、技术共享和多元参与的工作机制，构建形成评价准确、预警及时、监管智能和信息完备的技术体系，加快实现生态文明治理体系和治理能力共振共鸣、相辅相成。