环卫一体化项目运作要点分析

2022-07-01刘天璐

环境卫生工程 2022年3期

刘峰，张军，刘天璐

（1.中国城市建设研究院有限公司，北京 100120；2.中国雄安集团生态建设投资有限公司，河北雄安新区 071800）

1 引言

环卫市场化改革起步于2002 年，建设部印发《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，是我国第1 次使用文件形式确定市政公用行业改革的方向，是中国环卫开始迈向市场化和产业化的里程碑。2013 年，国务院发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，环卫市场化由此进入快车道，环卫服务由初期的碎片化、低端化逐步过渡到一体化、机械化、专业化、精细化、智慧化；环卫服务项目运作模式也由初期的政府供给形式，过渡到政府购买服务、特许经营和PPP 多种运作模式。本研究从环卫一体化项目特点出发，分别论述不同类型环卫一体化项目运作过程、运作中注意事项，并提出项目运作的建议。

2 我国环卫一体化业务开展情况

近年来，环卫一体化项目屡见报端，环卫一体化项目既包括环卫作业内容、作业范围的横向拓展，又包括环卫作业上下游各环节的纵向延深。如地方政府将道路清扫保洁、垃圾收运、小广告清理、环卫设施（垃圾转运站、公共厕所、环卫停车场等）管养、绿化带垃圾捡拾、河道垃圾清理等环卫作业内容整体打包交给市场化企业承担；又如地方政府将城市和农村的环卫业务进行统筹安排，整体打包交给市场化企业承担；还有地方政府将垃圾的收集、运输、处置各环节作为一个整体交给市场化企业承担，这些都可以称之为环卫一体化项目。

环卫一体化项目有利于企业形成规模效应，从全产业链的角度能够降低作业成本，符合行业向上下游整合的发展趋势。对政府而言，也有利于明确责任主体，提高监督效率。环卫一体化项目是当前环卫服务行业的主流选择，近年来上亿元的环卫一体化项目层出不穷，小环卫走向大环卫，推动服务模式不断变革。经查阅我国各地政府采购网，2021 年环卫市场化合同额前10 名中有7 个项目是环卫一体化项目，合同金额高达256亿元。

3 环卫一体化项目运作分析

环卫一体化项目内容根据是否含有工程建设类项目分为两种类型：①不涉及工程建设的环卫一体化项目，如道路清扫保洁、垃圾清运、环卫设施管养类型的环卫一体化项目，此类型项目可采用政府购买服务方式运作，也可通过特许经营、PPP 模式运作；②涉及工程建设的环卫一体化项目，如项目内容除道路清扫保洁、垃圾清运、环卫设施管养外，还含有垃圾转运站的建设、改造等工程建设内容的环卫一体化项目，此种项目仅能通过特许经营或PPP 模式运作。

由于PPP 项目趋于严格，近两年来环卫一体化项目更多采用特许经营模式，同时为避免重复论述，本研究分别以不涉及工程建设的政府购买服务类环卫一体化项目和涉及工程建设的环卫一体化特许经营项目为研究对象，重点论述项目如何开展、运作过程中可能遇见的问题及解决办法。

3.1 政府购买服务类环卫一体化项目

3.1.1 项目实施流程

政府购买服务类项目依据《政府购买服务管理办法》开展工作，具体流程如下：环卫主管部门编制年度预算时，将购买服务项目纳入政府采购预算中，与部门预算一并报送财政局审核；财政部门审核后纳入下一年度财政预算草案；报同级人民政府同意；报本级人民代表大会审议通过。批准后，财政局将购买服务表格随部门预算批复一并下达给购买主体，然后再公开招标确定承接主体。

在项目的实施过程中，重点在于咨询机构替环卫主管部门明确采购范围、制定环卫作业的标准和考核办法。方便环卫主管部门日常对承接主体的环卫作业质量进行考核，并依据考核结果拨付环卫作业费。

3.1.2 项目服务费测算

对于政府购买服务类环卫一体化项目，该类项目服务费用测算可以采用定额测算。一般各省（市）住建部门会出台环卫作业消耗量定额，如北京、上海、天津、山东、河南、福建、湖北、广东、广西等，政府部门可依据定额计算环卫作业费用，据此安排财政预算（表1）。

表1 我国部分省份环卫工程消耗量定额Table 1 The consumption quotas of sanitation engineering in some provinces of China

当然，我国仍有不少省份没有出台环卫作业计价定额（消耗量定额），或出台计价定额时间较早，作业单价、作业工序不能满足实际需要，编制人员可参照定额计算思路对环卫作业费用进行测算。测算采用全费用单价计价办法，包括人工费、工具费、机械使用费、规费、管理费、利润、税金［1-3］。

以环卫一体化项目案例中的道路清扫保洁为例，人工费（含规费）、机械费、管理费和利润税金各项费用占道路清扫总费用的比例分别为54.9%、23.5%、8.9%、12.7%；垃圾清运项目中的人工费（含规费）、机械费、管理费和利润税金各项费用占道路清扫总费用的比例分别为37.0%、42.0%、8.0%、13.0%。

费用测算过程需要注意事项如下。

1）服务内容与作业标准确定。服务内容、作业标准均为项目合同的重要组成部分。服务内容明确了服务对象有哪些、服务的工程量是多少；作业标准则明确了道路清扫保洁的等级、作业时间、作业频次、作业质量要求等，这些要素都直接与作业费用挂钩，也是日后进行绩效考核的明确指标要求。目前我国大多数城市已经进入精细化管理时代，有的城市提出了“席地而坐”“大会战+居家保洁+毛细血管”等清扫保洁作业模式。高标准的要求，政府需要付出对等的费用才能实现，因此基于财政预算，需要地方政府提出适合自身的环卫作业标准。

2）人工费的合理确定。在不能依靠定额测算环卫作业服务费时，需要合理确定人工费。因在环卫一体化项目如清扫保洁、公厕管养等人力为主的服务项目中，其人力成本占总服务费用的比例超过50%；若机械化率低或公厕保洁要求更高，人力成本占比将更高。因此，在环卫一体化项目中如果人工费测算过低将导致项目无法开展，测算过高又将导致政府多付费。人工费的确定包括人工数量的确定和人员工资的确定两个方面。人员数量的确定应结合当地或国家环卫劳动定额或实际生产，核实每个工序最低所需人员数量。由于城市环境卫生工作的特殊性，全年大部分环卫工作岗位不能间断，按劳动法中每周工作时间的要求，考虑轮休系数取1.4（按工作365 d/a 计算，全年有效工作天数为261 d，人员轮休系数365÷261=1.4）。人员工资的确定一般需要考虑的因素有：当地有关环卫工人最低工资政策要求、高温补贴、岗位津贴、法定节假日加班补贴以及工作时间的规定等，这些都将影响人工费取值，从而影响项目最终服务费用。

3）机械作业的合理确定。机械作业在替代人工、降低作业成本方面效果显著。以清扫保洁作业单价来分析，人工清扫保洁单价为16～18 元/m2，机械洗扫单价为3.7～4.0 元/m2，机械机扫单价为2.4～3.3 元/m2。机械化是环卫作业的发展趋势，因此我国诸多城市在“十四五”规划中提出机械化作业指标要求。在测算中原则上能采用机械化作业的道路需按机械化作业工序进行测算。

目前我国大部分城市在主次干道、车行道均已采用机械化作业模式，但对于人行道、非机动车道以及道路宽度小于10 m 的道路，因条件复杂，现状仍以人工作业为主，故在测算中应依据作业工艺合理测算。

3.1.3 合同期限确定

根据查阅公开招标的信息，我国部分城市采用政府购买服务方式采购环卫一体化项目时，项目服务期有8（3+2+3）、9（3+3+3） a 等案例。《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87 号）规定，政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内。而中期财政规划应根据《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》（国发〔2015〕3号），“按照三年滚动方式编制，第一年规划约束对应年度预算，后两年规划指引对应年度预算”，即期限不超过3 a。因此，在政府购买服务合同期限届满后，如仍需进行委托运营的，应重新开展政府采购活动。

财政部颁布的《政府购买服务管理办法》（财政部令第102 号）对政府购买服务的合同期限进一步予以明确：“政府购买服务合同履行期限一般不超过1 年；在预算保障的前提下，对于购买内容相对固定、连续性强、经费来源稳定、价格变化幅度小的政府购买服务项目，可以签订履行期限不超过3 年的政府购买服务合同”。部分城市在政府购买服务合同期满后，采取自动顺延或直接续签的方式存在合同合规风险和合同履行风险。

3.1.4 开展项目按效付费

《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10 号）规定“一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算项目支出的绩效评价适用本办法”。即财政部门以社会资本方在项目合作期内提供公共服务的绩效评价结果作为支付条件。由于绩效考核结果直接影响项目承接主体每年获取的收益，因此绩效考核方式、考核内容都需要明确。

对于政府购买服务项目，一般环卫主管部门会制定考核办法，将购买服务项目的10%～20%资金作为考核资金，支付时与项目绩效评估结果挂钩。

3.2 环卫一体化特许经营项目

3.2.1 项目实施流程

涉及工程建设的环卫一体化特许经营项目工作开展依据是《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（第25 号令）。

项目实施时，环卫主管部门需委托咨询机构编制项目可行性研究报告，并通过相应的审批工作；同时委托具有相应能力和经验的实施方案编制单位，开展特许经营可行性评估和编制特许经营项目实施方案，以及协助环卫主管部门通过物有所值评估等工作。环卫主管部门会同各部门对实施方案进行审查，并综合各部门书面审查意见后报本级人民政府或其授权部门审定特许经营项目实施方案。经审定后，项目可通过公开招标方式选择特许经营者。因涉及工程建设，依据《国家发展改革委关于依法依规加强PPP 项目投资和建设管理的通知》（发改投资规〔2019〕1098 号）规定：“不得以实施方案审查等任何形式规避或替代项目审批、核准、备案，以及可行性论证和审查程序”。在项目实施过程中，应注重对项目可行性的论证工作。

3.2.2 项目服务费测算

环卫一体化特许经营项目的投资成本主要由项目建设总投资和运营成本构成，其中项目建设总投资包括项目建设期内的建设投资、建设期利息和流动资金，且项目建设总投资需经过政府财政和审计部门确认。

由于采用特许经营项目合同为长期合同，标的物一般为产品单价（吨垃圾费用）或者政府每年应支付的服务费用，而不是投资成本。政府每年直接付费数额为：社会资本方承担的年均建设成本（即经过政府财政和审计部门确认的建设总投资折现成各年度现值）、年度运营成本和合理利润之和，再减去每年使用者付费的数额（若有）。此外，政府每年直接付费的数额与当年项目公司（社会资本方）绩效评价结果完全挂钩，政府财政部门按照绩效评价结果安排相应支出。

3.2.3 开展项目按效付费

按政策要求，政府承担的年度运营补贴支出应与当年项目公司（社会资本）绩效评价结果完全挂钩。环卫一体化特许经营项目按效付费共有3种方式。

1）全部可行性缺口补助与运营期绩效考核挂钩，其计算公式如下：

政府实际支付可行性缺口补助=（可用性付费+运营绩效付费）×绩效考核系数（1）

对于运营费用在项目服务费用中占比较大的项目，这种挂钩方式社会资本方一般容易接受。但对于建设投资占比大、运营费用占比小的项目，由于项目公司建设期投入较大，动辄几亿元投入，运营收入较少，项目公司的主要收入来源为政府补助，这种挂钩方式，一旦绩效考核结果不理想，扣减费用可达数百万、千万，社会资本方较难接受，项目融资风险较高。

2）“可用性付费”与“运营绩效付费”相分离的绩效考核方式，其计算公式如下：

政府实际支付可行性缺口补助=可用性付费×建设期绩效考核系数+运营绩效付费×运营期绩效考核系数（2）

此种方式下建设期成本及利润的可行性缺口补助部分在项目验收通过后提前锁定，运营过程中也不涉及建设成本调整，实际支付可行性缺口补助仅与运营期的绩效考核结果、运营期的成本、利润及运营收入相关。此种方式将可用性付费和运营绩效付费相分离，不利于社会资本方提高建设和运营维护服务的质量；施工方作为社会资本方的情况下提前退出的风险较高，也不利于政府方的监管，是目前政策不允许的方式。

3）部分可行性缺口补助与运营期绩效考核挂钩，其计算公式如下：

政府实际支付可行性缺口补助=应支付可行性缺口补助×X+应支付可行性缺口补助×Y×绩效考核系数（3）

式中：X、Y为百分数，X+Y=1，Y≥30%。

依据《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92 号），项目建设成本与绩效占比挂钩不低于30%。一定比例的可行性缺口补助以项目建设期绩效考核合格为前提条件支付，其余部分根据项目运营期绩效考核结果调整。此种方式能够有效促进社会资本方提高项目的建设质量、调动社会资本方的积极性［4］。

4 建议

4.1 重视项目前期工作

1）合规开展工作。无论是政府购买服务方式，还是特许经营模式，都需要政府方、社会资本方按立项程序要求合规开展工作。涉及工程建设的，需要进行可行性论证，切不可以实施方案规避或替代项目审批、核准、备案以及可行性论证和审查程序。政府购买服务项目签订的合同应符合规定，避免采取自动顺延或直接续签的方式签订长期限合同。

2）制定清晰作业标准。环卫一体化项目费用与服务内容和作业标准密切相关，在招标之前应明确无歧义，社会资本方可根据服务内容、作业标准、招标限价及自身情况综合给出企业报价。同时作业标准也是政府进行绩效考核的工作依据。

3）合理测算服务费用。服务费用定价过高会使公共财政资金无法有效发挥作用，甚至导致“寻租”行为，定价过低会使企业无法补偿成本造成社会组织和供给市场萎缩并最终导致服务质量下降。

4）建立调价机制。对于非市场定价的项目，需要在项目协议里约定调价机制。调价是双向的，并非只涨不跌，也不是调价即涨价。在环卫一体化特许经营项目竣工验收完毕后，根据经审计的投资额与估算投资额的差异对初始服务单价进行调整，初次调价时仅考虑投资额和社会资本投标时所要求的收益率大小。在项目正式运营后，根据约定的周期，结合各项成本的变动等因素需要对服务价格进行后续调价，在后续调价过程中需要重点关注调价周期、调价触发机制和调价方法等内容［5-6］。