张彧 内蒙古自治区广播电视局综合保障中心

引言

随着我国行政事业单位体制改革、民主法治建设的逐步推进，人们对事业单位的财务信息披露越来越关注。但是由于我国事业单位的内部控制体系比较落后，不仅影响了事业单位的工作效率，而且使得事业单位的信息披露工作非常不理想，事业单位的公信力和执行力也受到了严峻的考验。因此如何加强事业单位的内部控制管理工作、提升事业单位的工作效率和社会效益、提高事业单位信息披露的真实性和完整性，是事业单位乃至全社会人们都需要考虑的重要问题。

一、内部控制基础简介

（一）内部控制的概念

内部控制指的是单位组织为了实现控制目标，利用制定规则、落实措施、执行程序等方式对各项事务实施管理的行为活动。对于事业单位来说，科学合理的内部控制能够有效提升资金使用效率，强化会计审计工作职能，保证财务信息的真实性和可靠性。事业单位要想体现自身的职能作用，促进我国行政体系的优化革新，就需要制定长期的、合理的、全面的内部控制策略。

（二）内部控制的目标

事业单位的内部控制注重的是经济活动行为，参考我国事业单位的实际情况，本文对事业单位内部控制的目标作出了总结与归纳，具体内容如下所示：

1.确保经济活动合乎法律要求

遵守法律规则是事业单位内部控制的基础要求，也就是说要保证事业单位的内部控制在法律允许的范围之内，一旦事业单位的经济活动违反了法律准则，轻者会受到行政处罚，重者会引发严重的财务危机，导致事业单位在社会民众中的形象一落千丈。因此事业单位需要加强内部控制力度，保证所有的财务经营活动都不得触犯法律法规。

2.提高资产使用效率

资产是事业单位正常运转、开展建设工作的首要前提，如果资产得不到合理的利用必然会对事业单位发展产生一定的负面影响。如今我国很多事业单位都存在资金使用效率低下、资产规划不合理的问题，经常出现资金挪用、贪污腐败等恶性事件，实物资产往往存在“重购置轻管理”的现象，导致资产浪费现象十分严重，给政府造成了极大的财政压力。事业单位要做好内部控制工作，针对每一笔资金都做好跟踪记录、全方位管理，从而保证资产发挥出更大的职能作用。

3.提高财务信息的真实性和完整性

财务信息披露是事业单位经济活动的整体反映，事业单位需要根据实际情况披露出真实、完整、可靠的财务信息，但是由于过去事业单位的内部控制不到位，导致财务信息造假、财务信息缺失、财务信息披露不及时的问题时有发生，导致公众对事业单位的质疑声从未间断。因此事业单位在未来的发展过程中，应该做好各项内部控制工作，严格按照规定披露出真实可靠的财务信息，对刻意修改财务信息、拖延财务披露的行为和个人实施严厉的惩罚，使得事业单位的财经经营活动、财务信息披露在阳光下进行。

4.提升公共服务的效率和质量

管理公共事务、为社会民众提供公共服务是事业单位最基本的任务要求，提升公共服务的效率和质量是事业单位内部控制的最终目标。内部控制可以保证事业单位的经济活动在法律允许的范围内进行，防止贪污腐败、违法乱纪的行为发生。与此同时，事业单位不仅要保证资产的安全性，还需要提升资产的使用效率，使得所有资产都能发挥出相应的职能作用。内部控制要求事业单位将预算执行情况客观、真实地反映到财务体系当中，为事业单位的行为决策提供充足可靠的财务数据。事业单位的财务信息涵盖了财务报告、预算草案、决算草案、预算执行情况以及其他与单位经济活动相关且以货币计量的信息，将事业单位的廉政建设提升到新的高度，为广大社会提供更加全面、合理、高质量的公共服务。

（三）内部控制的原则

事业单位与企业相比存在明显的属性特征，在内部控制工作中应该遵守以下原则：

1.全面性原则

全面性原则指的是内部控制应当覆盖事业单位经济活动的各个环节、各个阶段，实现全过程、全方位的内部控制。内部控制的对象是事业单位的经济财务活动，所以内部控制应该涉及事业单位所有单位、所有人员、所有业务，例如预算业务、收支管理、采购活动、财务披露等等。从流程角度分析，内部控制应该涉及决策制定、决策执行、财务监督等各个环节，防止出现内部控制不全面的问题。

2.重要性原则

重要性原则要求事业单位在内部控制过程中应该突出重点，将那些重要等级较高、风险问题较大的内部控制工作放在首要地位，保证事业单位的内部控制不会出现重大纰漏。事业单位虽然不以营利为目的，但是在经营过程中依然面临着种种风险，例如政策风险、经济风险、管理风险等等，事业单位在处理这些风险问题时，应该分清孰重孰轻，优先处理那些比较重要的财务问题，将风险损失降低到单位可承受的范围之内。

3.适应性原则

适应性原则要求内部控制工作应该与事业单位的机构属性、业务特征、风险状况、经营环境相适应，事业单位不能照搬照抄其他单位的内部控制流程，而是应该根据自身状况，制定科学、合理的内部控制规则。为了进一步强化内部控制的职能效果，事业单位需要及时调整内部控制策略，不断优化内部控制准则，改善内部控制措施，为事业单位的健康良性发展提供坚实的保障。

二、事业单位内部控制的理论基础

（一）委托代理理论

我国公民将公共权力委托给全国人民代表大会，全国人大及其常务委员会共同行使立法权，行政机关接受最高权力机关的委托而拥有相应的权力，从而形成了多层次、复杂的委托代理关系。从外部角度分析，社会公众是公共权力的所有者，也是公共产品和公共服务的享有者，和事业单位之间存在明显的委托代理关系，从内部角度分析，事业单位的内部结构比较复杂，有着管理与被管理的关系，委托人处于明显的信息劣势地位，而代理人处于信息优势地位，往往会带来很多委托代理问题。例如代理人拥有更加全面的信息，而且处于强势地位，而委托人不能跟踪监督代理人的行为活动，代理人可能会利用信息优势而做出损害委托人的行为活动。总之，社会民众与事业单位之间的委托代理问题，只依靠社会监督是远远不够的，制定科学合理的内部控制体系，能够有效减缓委托代理问题，事业单位需要提升自身管理水平，加强内部外部的监督管理力度，确保事业单位的财务活动合乎法律法规，为广大民众提供高质量、全方位的公共服务。

（二）新公共管理理论

新公共管理理论融合了现代经济学、私营企业管理理论，表示公共事业单位应该消除官僚主义体制的弊病和问题，增强事业单位的能动性，强化事业单位的服务机能。而过去的公共管理理论过分注重集权、监督和责任制，使得政府机构的人员数量越来越多，内部臃肿问题也越来越严重，政府机构的服务效率越来越低下，职能作用逐渐弱化。新公共管理理论的诞生顺应时代发展潮流，取代了传统的公共管理理论。我国政府颁布了《国务院机构改革和职能转变方案》，该方案明确指出了政府机构的改革目标，要求各级政府要积极落实政企分开、政资分开、政事分开，优化政府机构职责体系，打造科学高效、人民满意的服务型政府。从事业单位角度分析，事业单位需要简化内部结构、加强内部控制力度、细化财务管理内容、确保权责一致。新公共管理理论为我国事业单位的内部控制指明了方向，具有重要的理论价值。

三、事业单位内部控制的问题分析

就目前来看，我国事业单位的内部控制存在种种问题，使得公共服务工作良莠不齐，具体表现如下：

（一）内部控制意识弱化

如今我国很多事业单位都没有意识到内部控制工作的重要性，具体表现如下：首先，很多事业单位片面地认为内部控制只是一件简单的管理行为，只要符合会计审计标准就可以了，对事业单位内部财务运作情况缺乏完整系统的认知，事业单位的财务活动缺乏良好的管理，使得资金浪费、财务造假的行为时有发生。其次，事业单位财务人员对新会计制度专业知识的了解比较肤浅，专业技能、工作能力根本达不到新会计制度的基本要求，事业单位也没有对财务人员进行针对性的培训教育，导致事业单位的财务会计核算水平始终处于低下水平，在一定程度上制约了公共服务质量的提升。最后，如今很多事业单位的会计核算模式、会计核算方法十分落后，没有意识到新会计制度对会计核算、内部控制的新要求，再加上事业单位领导层对内部控制不够重视，导致事业单位的财务管理、会计核算面临着极大的风险问题，极大地阻碍了事业单位的进一步发展。

（二）财务会计管理不完善

我国大部分事业单位的财务会计管理工作杂乱无章，为内部控制工作的贯彻落实带来了极大的阻力。首先，在预算业务管理方面，事业单位的预算编制不够精细，各个部门没有制定详细的财务预算条款，基本上都是在一个大致范围内进行预算申请，没有细化到具体活动当中，导致事业单位的财务流失问题十分严重。其次，事业单位在运作过程中会涉及很多差旅费、业务招待费等等，只要在合理范围之内都可以通过原始凭证报销。但是在实际运作过程中，事业单位人员虚报差旅费、修改业务招待费的行为时有发生，导致实际报销远远超过了标准规定，使得事业单位的财务会计管理工作错综复杂。最后，根据《事业单位固定资产管理办法》，事业单位需要定期对固定资产进行盘点整理，但是在实践当中，事业单位没有制定完善的固定资产管理规定，也没有指派相关人员严格落实固定资产管理工作，导致固定资产的账目十分混乱，难以实现固定资产的动态化管理。

（三）内部控制体系不健全

内部控制体系不健全是制约事业单位财务管理质量提升的重要因素，具体表现如下：首先，从宏观角度分析，我国政府制定的新会计准则主要针对企业单位，关于事业单位的会计准则尚未出台，由于制度体系的不规范、不完整，导致事业单位在会计审计过程中缺乏统一完善的标准，在一定程度上提高了内部控制工作的随意性。其次，从微观角度分析，事业单位内部一人身兼多职的现象十分常见，诸如出纳负责账务统计、记账负责财务审核等等，这种“既当运动员，又当裁判员”的内部控制体系是非常不合理的。最后，事业单位的授权审批制度不完善，甚至有的事业单位的财务管理权限集中在领导层手中，“一言堂”现象尤为明显，财务管理人员的独立性得不到保障，导致事业单位的财务管理、会计审计工作很容易受到领导层的影响。

（四）监督评价体系不完善

科学合理的监督评价体系是强化事业单位内部控制工作的重要举措，但是我国大部分事业单位的监督评价体系都存在诸多问题，具体表现如下：首先，大部分事业单位都没有制定内部控制监督评价机制，内部控制工作缺乏有效的监督与管理，一些漏洞和缺失会多次出现，极大地弱化了内部控制工作的成效。其次，虽然有的事业单位拟定了《事业单位内部控制评价与监督管理办法》，但是大部分规定都没有落实到实际行动当中，仅仅停留在口头标语层次上，而且事业单位的监督评价工作主要体现在常规性经济活动当中，诸如固定资产统计管理、合同制员工招聘等缺乏监督与评价，使得相关人员我行我素，不利于事业单位的长久良性发展。最后，事业单位没有组建监督评价小组，没有对内部管理情况、制度落实情况、财务信息披露情况进行完善全面的监督管理，使得事业单位的财务管理、会计审计成果不容乐观，内部控制工作形同虚设。

四、事业单位内部控制的优化建议

针对内部控制的种种问题，事业单位需要结合自身状况，制定一系列切实可行的改善措施，具体内容如下：

（一）强化内部控制意识

在以后的发展过程中，事业单位需要提高对内部控制的重视力度。首先，事业单位应该充分意识到内部控制工作的价值与作用，加强对内部资金用度、会计审计的管理力度，严厉杜绝虚报财务数据、更改报销凭证等行为的发生，确保按事业单位的每一笔资金都用到实处，有效提升社会公共服务水平。其次，事业单位要将内部控制工作放在首要地位，管理层要在内部控制工作中发挥良好的引导作用，督促相关人员根据规则要求切实做好内部控制工作，对收支情况、凭证报销、固定资产统计等展开全面细致地监督管理。最后，事业单位要加强内部人员的内部控制培训工作，使得员工充分意识到内部控制是全体员工共同的责任，充分调动员工参与内部控制的积极性，强化员工的内部控制意识，主动履行自身在内部控制中的责任和义务。事业单位要加强内部管理和内部控制之间的联系，将内部控制工作提升到战略层次，拟定事前规划、事中管理、事后总结的内部控制机制，强化内部控制的职能作用。

（二）优化财务管理体系

事业单位需要制定科学完善的财务管理体系，提升单位的资金使用效率，具体做法如下：首先，事业单位应该细化财务预算项目，参考各个部门的工作需求，以往年的预算执行情况为基础，对下一年的收支预算展开科学合理地测算分析，合理规划资金用度情况。事业单位需要将预算编制进行精细化处理，保证每一笔资金支出都能细化到具体的项目当中，避免出现预算资金使用无度的问题。其次，事业单位应该加强费用报销的管理与控制，严格遵守标准规定开展费用报销工作，拒绝随意报销、实报实销的问题。事业单位对于每一笔报销费用，都需要录入到统一账户当中，确保财务报销明细都有账可查，推动费用报销的规范化运作。最后，事业单位应该建立固定资产审计小组，并对小组及成员的责任义务做出明确的说明。该小组需要对单位内部固定资产的使用状况、性能进行全面合理地检测分析，拟定详细的报告清单，制定并实施定期固定资产审查制度，提升固定资产的动态化管理水平。

（三）健全内部控制制度

事业单位需要不断优化内部控制体系，从而提升自身的内部控制水平，强化财务管理成效，为社会民众提供高质量的公共服务。首先，事业单位需要不断完善授权审批制度，提升财务管理、会计审计等工作的独立性，秉承公正、公平的原则开展财务经营活动，管理层不得过多干涉财务管理工作，确保事业单位的财务工作在阳光下进行，从而提升社会民众的信任感。其次，事业单位需要建立健全风险防范体系，促进风险防范机制与财务管理体系的有机融合，提升事业单位的财务管理水平，一方面为内部控制工作的顺利开展奠定良好的基础，另一方面有效降低事业单位的财务风险危机。最后，事业单位应该对各个部门、各个员工在内部控制中的职能任务做出明确的说明，并督促各个部门、各个员工履行好自身的责任和义务，形成从上而下、科学完善的内部控制工作体系。事业单位要面向社会招聘专业的内部控制人员，避免出现身兼多职的现象发生，使得相关人员拥有充沛的精力和时间处理内部控制问题，进一步强化内部控制工作的职能效用。

（四）改善监督评价机制

事业单位应该建立健全内部控制监督评价机制，确保内部控制工作真正落实到实际行动当中，具体做法如下：首先，事业单位应该根据自身状况，制定合理全面的监督管理体系，确保每一项内部控制工作都合乎规范，并对内部控制工作的结果做出公平合理的评价，及时发现内部控制工作中的缺陷与不足，制定并落实针对性的改善措施，从而促进事业单位内部控制工作的优化与完善。其次，事业单位需要对单位内部的财务管理、会计审计工作实施全方位、全过程的监督管理，严厉打击财务造假、粉饰会计审计、骗取报销费用的行为，对于内部控制工作成效突出的部门和员工给予适当的表扬和奖励，对于内部控制成效一般的部门和员工应给予严厉的批评，形成良好的竞争机制，从而强化内部控制的职能效用。最后，事业单位要加强内部控制工作的外部监督，从立法、执行、审计等多个角度出发，定期对单位内部的财务活动进行全方位检查，及时将检查结果公布出来，接受社会的监督与批评，从而形成良好的循环改进机制。

结语

新会计制度的颁布与实施为事业单位的内部控制带来了新的发展空间，同时带来了巨大的挑战。随着人们对事业单位提出了越来越高的要求，事业单位应该明确内部控制的目标，遵守内部控制的基本原则，为广大社会提供更好的公共服务。但是就目前来看，事业单位的内部控制还存在诸多问题，具体表现为内部控制意识弱化、财务会计管理不完善、内部控制体系不健全、监督评价体系不完善等等，使得事业单位的内部控制工作无法顺利实施。在以后的发展过程中，事业单位应该强化内部控制意识、优化财务管理体系、健全内部控制制度、改善监督评价机制，从而强化事业单位的内部控制职能，提升资金使用效率，提高公共服务水平，推动事业单位的健康和谐发展。