何继新 付美佳

摘要：基层公共服务网络化治理改革内嵌于网格化管理总情境中。但是基层社区网格化管理水平难以满足网络化治理改革的适应性困厄逐渐显现出来，具体表现为四个方面：一是平台共享与利益分割的矛盾，二是行政管控与社会联动的矛盾，三是条口分遣与基层回应的矛盾，四是多网分立与统筹整合的矛盾。社区基层公共服务网络化发展过程面临着“增量转变”“质量转变”与“减量转变”并存的三重转变。鉴于网格化管理在三重转变过程中发挥的重要作用，社区基层公共服务网络化发展改革呈现出 “四全网格”的内在服务治理逻辑特点，即社区基层公共服务同时从全覆盖服务、全内容服务、全主体服务及全过程服务四个不同服务治理维度共同推进公共服务网络化治理改革。推进社区基层公共服务网络化发展改革，需要系统分析网格化管理的“能”与“不能”，进而提供改革的新方向和新逻辑。

关键词：网格化管理;基层公共服务;网络化治理

中图分类号：D63     文献标识码：A     文章编号：1003-1502（2022）03-0065-15

一、问题的提出

党的十九届五中全会提出，推动社会治理重心向基层下移，向基层放权赋能，加强基层社会治理队伍建设，构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台。这既正面回应了国内基层社会治理中的关键议题，又是破解基层服务管理难题，借助网格化服务管理平台实现向治理型、质量型及精细型公共服务网络化治理转型的必经之路。公共服务网络化是依托网格化管理诸多治理元素释放多方协同网络治理力量，进而优化基层社会治理模式的过程，反映在基层公共服务供给领域，就是从“增量”“质量”和“减量”三个层面入手促进公共服务治理转型与升级，系统推进精准精细与高质高效的公共服务网络化治理改革进程。基层公共服务网络化治理是一个复杂的系统工程，不仅需要坚持党委领导与政府负责的统一，整体推进服务管理工作，也需要社会多元参与，协同党政部门共同服务民众，更需要民众发挥主动性，融入基层治理之中，为社会治理增添新动能。目前来看，网格化管理已经成为基层社区公共服务供给中彰显回应需求能力、服务持续能力、系统适应能力的重要表征，是提升基层公共服务治理效能的重要支撑。但是与公共服务网络化治理的规范相比，当前公共服务网络化治理改革实践尚存明显的差距。这种差距意味着，虽然公共服务网络化治理已经成为基层社会发展的一种必然需要，但是社区基层公共服务网络化治理改革的实践过程不是简单遵循“从传统服务模式到网格化管理+网络化治理模式”的简单线性逻辑。从基层社会历史变迁的总方向上看，虽然网格化管理模式已成为基层社会治理的基础性战略资源，日益对社区基层公共服务网络化治理改革与发展产生关键性作用，但是，公共服务网络化治理决不是紧跟网格化管理发展脉络而发生相应的改革。那么，如果社区基层公共网络化治理改革实践不是遵循简单线性逻辑，它又是一种什么逻辑？应该如何解释当前网格化管理推动社区基层公共服务网络化治理改革的实践形态？

二、城市社区基层公共服务网络化发展中“网格化转型创新”的矛盾剖析

目前社区基层网格化管理水平的实际情况难以满足基层公共服务网络化治理改革的基本需要。究其原因，这与社区基层网格化管理水平不高的实际情境紧密相关。具体而言，社区基层网格化管理中的信息平台、资源整合、服务机制等基本管理要素不能适应公共服务网络化治理改革的需要。由此可见，基层社区公共服务网络化治理改革主要矛盾是网格化管理水平不足与公共服务网络化治理改革快速发展之间的矛盾，这个矛盾主要表现在四个方面。

（一）平台共享与利益分割的矛盾

在公共服務网络化治理改革的推动下，各网格层级管理部门的数据信息共享性正日益凸显，数据信息共享性与各网格层级部门利益分异之间的矛盾也逐渐显现。这个矛盾是由网格化管理服务系统平台的层级设置决定的。一方面，基层社区网格管理部门利益对平台共享构成挑战。从基层网格部门的角度上看，社区网格管理部门并不完全是街道与市级网格指挥决策中心的“附属品”，而是以基层公共服务核心“兜底者”和“受理者”的形式存在，并以社区中的人、事、物、情、地、组织为管理对象，通过下访、走访、回访等形式主动服务民众，全面系统掌握着社区内人口信息、事件信息、安监信息等综合业务信息[1]，而这些信息自然成为社区网格管理部门最为重要的资源和利益源头之一。因此，在公共服务网络化治理中，平台数据信息面临着“基层部门圈地”的共享窘境，促进基层社区网格管理部门信息资源利益在平台充分共享和融合贯通，自然成为各层级管理部门协同开展公共服务最为关键的业务之一。 另一方面，网格纵向层级部门利益对平台共享造成阻碍。从层级分布的角度上看，在市、区、街道、社区、网格五级联动的公共服务层级结构框架下，街道网格管理部门与区职能部门处于并列层级，社区内网格往往接受“双重管理”，难免会出现利益交叉和权责关系错位。实际上，网格化平台中任何一个层级都不能完全掌握数据信息的所有权，而是由五级网格层级部门在“自上而下+自下而上”的服务管理流程中系统掌握，这对于基层网格化公共服务平台共享无疑是一种阻碍。

（二）行政管控与社会联动的矛盾

基层社区公共服务网络化治理水平欠缺的原因之一是政府职能部门行政管控与社会力量联动之间的矛盾。社会多元主体的前端参与是网格化公共服务的核心要旨，也是公共服务事务管理方式区别于传统服务管理方式的关键所在。但是，行政管控方式强化了政府职能部门对基层公共服务的单向管理，压缩了社会力量及社区自治空间。一方面，网格化管理情境下的网络化公共服务存在政府职能与行政力量下沉不力的状况。基层社会治理新格局要通过拓宽政府职能和加快行政力量下沉来实现，这意味着，政府在公共服务治理中是主导而不再是唯一。然而，在网格化管理情境下，政府在基层公共服务治理中仍然没有摆脱传统的线性单向管控思维与逻辑，尤其在为了实现精准精细化、高质高效化目标时，政府职能部门往往会出现功能不全、权责不明和强力下沉行政权力的情况。另一方面，政府职能部门与社会多元主体的互联互动难以适应基层公共服务网络化治理和网格化管理的要求。基层网格化公共服务往往是以政府强劲纵向指挥为标准进行的，这与公共服务网络化所应遵循的多元横向互动标准存在矛盾。一些由政府掌控的公共服务供给工作可能通过多方社会力量参与反而能产生最优效果。因此，如何在网格化管理中协调行政管控与社会联动的矛盾，以推动基层公共服务共治格局的形成，是基层公共服务网络化治理改革的一个难题。6C234B6D-CF17-4C7E-8961-B36CC745EAA4

（三）条口分遣与基层回应的矛盾

基层社区的公共服务网络化治理还面临着网格管理系统内的冲突性问题。根据冲突管理理论，积极的冲突对社会的组合、控制社会变迁等有重要的作用。但是，在智能化时代，基层网格服务系统内部具有冲突性。这种服务冲突表现为公共服务工作条口分遣与基层回应服务需求之间的矛盾。不同于一般工作，公共服务治理中的服务分遣与基层回应是高度统一的，换言之，网格条口一旦出现信息壁垒问题，实际上加大了基层回应服务需求的难度[2]。在以网格化作为服务管理手段的背景下，条口工作分遣与社区回应都是在网格信息服务平台内进行的。因此，条口工作分遣应当是借助访问层与技术层来实现，而调度指挥服务则是对条口分遣的响应，由基层网格平台的应用层开展服务工作。两者之间的基本关系是，条口工作分遣决定了基层如何回应，而基层回应反作用于条口分遣精准性。在这种基本关系下，条口分遣与基层回应之间的矛盾不会表现出来，网格化公共服务供给的冲突性也不突出。但是，在网格化推动基层公共服务网络化治理改革的背景下，加强基层回应满足民众利益诉求已经成为一个改革趋势。基层回应开始从条口工作体制中分割出来，两者的矛盾日益凸显，基层网格公共服务冲突性也逐渐显现。这种服务冲突导致两个方面的消极效应。一方面，服务冲突削减了基层组织处理条口工作的灵活性，这就意味着网格内利益冲突会扩散到网格之外，那么基层社区为了防止更大规模或潜在的服务利益冲突，需要在服务需求回应与工作条口对接之间取得均衡，这就放缓了公共服务网络化治理改革的进程。另一方面，服务冲突削弱了基层网格化管理平台的运作效果。由于网格应用层是通过网格化管理、综合业务管理与互联网+民生服务管理等模块处理公共服务事项，服务事项分遣要分别精准接入对应的管理模块之中，而作为负责条口工作分遣的访问层和技术层难以实现一一精准分遣，从而对基层公共服务网络化治理系统支持能力减低。可见，面对服务冲突所带来的消极效应，基层社区还缺乏对此进行结构性管理的系统思考与平台准备。

（四）多网分立与统筹整合的矛盾

基层网格化服务管理功能受限的首要制约因素是多网分立与统筹整合的矛盾。多个网格分立是基层公共服务治理的基本形态，也是社区内部整合资源方式的体现。但是，基层社区网格设立方式逐渐多样化，以及社区各网格之间的分异化与规模化都将加大各类服务资源统筹整合难度，这也是基层公共服务网络化治理改革的一个难题。一方面，基层公共服务治理形态的转变要通过网网联动来实现，这意味着，必须要以网络技术为基础手段打破网格与网格之间的“孤岛现象”[3]。然而，一直以来，基层网格化管理是按照“谁的网格谁负责”的多网分立负责制原则运行的，基层网格化管理系统平台未能有效依托网络技术对各网格模块统筹整合。因此，网络技术在多网整合上存在一定的固化难度与现实阻碍，尤其是对于各网格系统内衍生出来的其他相关服务模块，基层公共服务的网络技术整合水平存在明显的低效能，基层社区在多网格之间未充分利用已有的网络技术设施进行整合。另一方面，整体化公共服务治理运作模式难以满足多网格对各类服务资源的需求。多网分立需要确保资源因格而异，应在掌握网格内的人、地、事、物、情等基础数据的前提下进行。但是基层公共服务统筹工作是以“整体性原则”进行资源下沉的，这与多网分立所遵循的“因地制宜性原则”存在矛盾，一些網格内急需的服务资源经过网格资源整合层之后不能及时获取。因此，如何在各类服务资源上实现网间分立与整合的统一，以匹配基层公共服务网格化管理模式，是基层公共服务转向网络化治理新样态的一个关键路径。

三、功能定位：网格化管理与城市社区基层公共服务网络化发展的关系

（一）网格化管理使基层公共服务网络化体系更具开放性

基于数字信息技术整合公共服务资源向社区民众提供差异化、多元化、便捷化、精细化服务是网格化管理的核心要义。正如习近平总书记所说，“基层公共服务关键看实效，要提高针对性，老百姓需要什么，我们就做什么”。网格化管理中社区居民个性化和多样化公共服务需求将促使基层公共服务网络化体系由封闭走向开放的形态。在实现社会治理精准精细化、高质高效化的目标指引下，城市社区借助大数据、云平台和社会化媒体等全新信息技术链接网格管理服务资源，充分利用网络技术加权和赋能基层公共服务多方协同供给治理要素，实现公共服务信息共享共通，逐步消解各种供给主体和社区民众之间的公共服务信息、知识、能力、技术等多维差异，高效完整传递和对接公共服务需求信号，搭建多主体互动、信息互通、资源互联的复合整体性网络体系。通过网格化管理服务模式打造开放的基层公共服务网络化体系，将有助于供给结构从单一治理向多元共治转型，推动社区公共服务供给治理从经验、粗放、呆板、被动向科学、精细、敏捷和主动转变，促进服务治理重心向基层下沉和资源力量向网格集聚，形成更为包容开放、条块协同、共建共治共享的城市基层治理新格局。

（二）网格化管理使基层公共服务决策更具科学性

网格化管理作为一种基于数字信息技术所形成的社会创新治理方式，充分利用大数据、物联网、云平台、人工智能等技术采集需求数据、储存服务信息、实时整合跟踪，突出智慧要素，统筹智慧安防、智慧医疗、智慧养老、智慧家政、智慧物业、智慧城管等资源，为基层公共服务供给治理提供系统化、全面化、科学化接口。一方面，网格管理中心通过与不同公共服务部门无缝对接，将各网格模块信息系统中所产生的时间、空间数据可视化，建立大数据库，深度挖掘公共服务需求，确保社区公共服务供给决策的科学性[4]。另一方面，网格化管理中的动态模型构建及平台式指挥调度系统，能够强化基层公共服务项目辅助科学决策的能力水平，促进多部门和多主体联动处置、指挥调度，并通过基础数据库平台，全面精准把握人、地、事、物、情、组织的底层海量数据，为资源共享、协同行动和组织决策提供底座支撑。

（三）网格化管理使基层公共服务更具精细精准性6C234B6D-CF17-4C7E-8961-B36CC745EAA4

长期以来，基层公共服务供给更多依赖经验和主观评估，基层服务治理长期存在着“看得见的管不了，管得了的看不见”的情况，从而导致基层公共服务供给过程中往往出现服务对象不细、服务链条不深、服务范围不广、服务内容不全、服务运作粗放等“非精细非精准”的实践困厄。在社会治理智能化的背景下，网格化治理技术可以实现“精细入微”的数据搜集与处理，加之“网格+党建”“网格+自治”“网格+服务”等模式，以及精细网格权责划分、跟踪和责任层级落实，也可以全方位、多模态、立体化、广覆盖地搜集民意、分析民需、表达民情、满足民愿，能够以空间具象化网格内的实时数据和累积数据为基础，及时识别和分析社区民众多样化需求和社区安全风险态势，精准研判出社区人、物、空间、组织的关联性，以此为发现和挖掘基层公共服务治理中存在的深层次、潜在隐性问题，从而有效提升基层公共服务治理的精细精准性。换言之，基于网格化管理的基层公共服务使得公共服务供需对接更精准、公共服务绩效管理更高效、公共服务决策水平更科学、公共服务资源整合更有力、公共服务供给体系更完善。

（四）网格化管理使基层公共服务治理更具减负增效性

实现社区治理能力现代化的关键路径在于基层公共服务供给符合既细又精的工作标准，提倡和推进基层公共服务治理减负增效。社区公共服务治理减负增效是一项复杂的系统工程，需要从如何进行工作减负，需要减负什么以及达到何种增效目标等全面切入，成为基层有效防止社区公共服务工作减负增效效果反弹的治理逻辑[5]。网格化管理模式依托现代信息技术和管理理念，搭建一个事件采集——街道响应——配置人员——处置办结的综合服务管理平台，所有社区各类公共服务工作台账都以这一平台为媒介，由“多系统多报表”精简为“单系统单报表”，规避了公共服务信息重复录入、案件多头受理、事务多头管理的问题，使社区基层不同服务系统间实现信息共享、业务协同和同步更新，极大地减轻了社区服务负担。另外，利用网格化管理，算清服务明白账，明确基层服务空间、部门、流程、权责关系，通过在网格中最多跑一次、网格工作事项清单动态化管理和网格准入服务事项机制，避免服务反弹、责任甩锅、考评过多、无序放权等问题，从根源上减轻基层公共服务工作负担，提高服务效率。

（五）网格化管理使基层公共服务全面监督更具力度性

当前，基层公共权力监督机制仍不完善，加之监督主体能动性不足，往往导致公共服务资源及设施出现配置失衡问题。由此，以“纵向到底、横向到边”的网格化管理为载体，建立起个人责任兜底——网格网块到底——层级工作落实——分級分部管理——全面监管覆盖的公共服务监督网络体系，可以极大促进社区基层公共服务供给效能，确保公共服务权力监督服务效能。一方面，可以通过开展网格实时监督分析会，将公共服务监督事项模块化，缩短监督距离，有针对性地对网格员开展公共服务工作培训，发挥监督实际效用，实现基层公共服务监督常态化。另一方面，可以通过网格员全面掌握社区民众公共服务需求，联结网格内党组织、网格长、楼栋长、社区民众以及社区志愿者，优化整合公共服务资源，对公共服务供给工作开展全面且深入的监督，提高权力监督力度。可见，依托网格化管理强化社区基层公共服务监督力度的核心要义就是要在基层公共服务治理中变传统粗放管理为精细精准监督，集聚公共服务资源，明确各层各级职责，细化监督范围，真正把握和满足社区民众所需、所求和所愿[6]。

（六）网格化管理使基层公共服务协同更具广泛性

网格化管理重在实现共建共治共享的基层社会治理格局，充分发挥组织和动员基层广大民众和社会力量的重要功能，这与在基层公共服务治理中强调和突出多方协同合作功能的广泛协同治理理念如出一辙。从社区基层公共服务资源整合来看，网格化管理的核心逻辑在于实现和打造一个基层服务网络化嵌套、大规模社会再组织化和有效服务单元整合新秩序。通过下沉治理重心和整合治理资源，支持相关社会组织参与网格管理服务工作，发挥党员网格员的主导作用，充分动员社会力量，增强基层公共服务供给效能。从社区基层公共服务关系网络来看，网格化管理具有全要素、系统性、智能化、泛资源、多维度特征，以网格为单元形成多元主体协同合作的关系网络和制度化的协同供给治理空间，可以引导促进网格内的各类资源对外开放，使基层社区在提供公共服务过程中能够持续建立起横向和纵向的社会关系网络，促使多方主体之间形成一种合作、友爱、信任、互助的良好关系[7]，且越紧密、越完善、越多元的社会关系网络，越会带来更多的社会资本融入社区基层公共服务治理之中，不断地为基层公共服务供给治理赋能，提升绩效达标率，形成一种动态均衡化的良性循环（见图1）。

四、三重转变：网格化管理催生城市社区基层公共服务网络化改革发展的情境

当前的理论研究大多集中于网格化管理的实践功能形态，并未着重关注到网格化管理对社区基层公共服务网络化治理的内在催生作用。事实上，任何一个社区公共服务网络化治理都应该是对网格化管理的更高修正与超越。具体而言，依托网格化管理将更多的治理元素融入基层公共服务供给之中，通过释放多方协同网络治理力量为创新和优化社区基层公共服务网络化治理模式和机制增添了新动能，实现社区公共服务供给“增量”“质量”及“减量”的转变是社区基层公共服务网络化改革发展的总情境。在这一总情境下，三重转变的有效实现则成为塑造社区基层公共服务网络化改革发展逻辑的关键要素。

（一）“增量转变”：“管控型服务”向“治理型服务”转变

从参与主体来看，政府长期在社区基层公共服务供给中扮演起决定性作用的主导者。虽然在整合社区基层公共服务资源方面，这种管控型服务有利于整合社会各种资源，为社区基层公共服务供给建设提供了坚实的物质基础。但是，自党的十九大报告提出要“打造共建共治共享的社会治理格局”，“推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、社区民众自治良性互动”以来，通过网格化管理激发多方主体共同参与社区基层公共服务治理愈发为政府和社会所重视，由此，推动从以“自上而下”管理为重心的管控型服务向以社区网格化管理为重心的调适性服务，成为网络化治理转型的一个核心要素。在这个转型过程中，政府需要着重应对基层公共服务增量转变，即通过吸引联结社会力量参与基层公共服务进而增加社区公共服务有效供给总量规模。而在这个增量转变的过程中，除了着重强调公共服务供给数量规模外，还需要特别注意，管控和治理又往往是基层公共服务供给中的两种不同服务形式。6C234B6D-CF17-4C7E-8961-B36CC745EAA4

网格化服务管理是一个强调规范化、专业化、标准化、精细化和高效化的服务管理过程，它需要促进治理资源向网格集中、向基层倾斜、向需求聚焦。其中，政府作为管控者在某种程度上是推动网格化服务管理建设发展的关键要素[8]，在网格化服务与社区服务网络化治理交叉融合发展中，需要明确管控型服务与治理型服务的基本逻辑关系，即治理型服务是管控型服务的再造升级。但是管控型服务下的社区公共服务网络化治理水平总体处于较低层次，网格化服务管理也相对粗放，从而降低了社区基层公共服务整体治理的效果。由此，基层公共服务治理若想实现从管控型服务向治理型服务的转型，既需要从广域覆盖性和纵深性突出社区网格化服务管理的重要意义，也需要在提升社区公共服务网络化治理水平过程中加强多主体、多环节、多资源、多平台、多领域的协同融合能力，其目的就是强调从增量转变的角度提高社区基层公共服务供给效能和需求体验。

（二）“质量转变”：“模糊性服务”向“精细型服务”转变

城市社区基层公共服务网络化改革除了要实现增量转变外，还要实现质量转变。这主要是因为公共服务需求爆发式增长与无效供给的矛盾日渐凸显，民众对公共服务需求的多样精细期待与供给主体服务意愿不高之间存在失衡性问题。一方面，网格化管理情境下公共服务供给主体主要通过对民众服务需求和偏好预估研判进行公共服务决策。公共服务供给决策与民众精细化服务需求之间往往出现偏差，在民众对公共服务需求已经呈现出多元化、个性化和精细化的样态特征时，基层公共服务治理仍遵循传统的模糊化供给治理模式[9]。另一方面，基层公共服务供给主体往往以服务绩效考核为标准来回应民众诉求。在现有的网格化考评机制和多元考评体系下，绩效依然是基层公共服务供给的核心导向。因此，对于与绩效提升密切相关的公共服务需求，供给主体往往表现出较强的服务意愿，导致供给形式大于内容。与之相反，对于不能直接与服务绩效考核挂钩的公共服务项目，供给主体则服务意愿不高，与民众需求脱节。造成这个失衡性矛盾的关键在于供给主体对民众的多样需求缺乏精准的研判，从而造成基层网格化公共服务供给中“大概式”的模糊化管理。这意味着，多样精细需求与服务意愿水平的高度调试匹配是基层公共服务从模糊型向精细型转变的关键。

（三）“减量转变”：“全能型服务”向“高效型服务”转变

基层公共服务治理除了向治理型服务与精细型服務转变，还要向高效型服务转变，实现这一转变需要着力解决全能服务模式与服务负担过重问题。一方面，基层网络化公共服务治理尚具有很强的行政化色彩，并未摆脱全能政府服务模式。在当前的网格化管理模式下，政府职能部门将各项公共服务事务下放到社区网格之中，然而，对于资源、权力的下沉力度却远远不够，导致基层公共服务供给能力欠缺[10]。因此，政府要理清职能边界，与市场、社会力量共同形成横向协同合作关系，实现公共服务供给的分散化承担并促使其高效运行。另一方面，通过网格化管理和信息化技术整合共享，实现网格信息采集的及时性、准确性，打造网格事务闭环式处置流程，解决多部门、重复性报表问题，促进多网合一，杜绝痕迹主义，真正在基层服务治理中实现减负增效和赋能赋权，从低效、琐碎、悬浮式服务向高效、系统、落地式服务转变，充分借助“网格化+信息化”一体化模式赋予社区基层公共服务新动能，切实减轻基层公共服务网络化治理载荷负重。

五、四全网格：城市社区基层公共服务网络化发展改革的内在逻辑

为了实现基层公共服务网络化治理的三重转变，社区公共服务治理改革必然要遵循一个多维度协同推进的“四全网格”服务创新逻辑。具体而言，为了使社区公共服务网络化治理同时向治理型服务、精细型服务和高效型服务三个维度转型，网格化管理同时要从全覆盖服务、全内容服务、全主体服务和全过程服务四个不同服务治理维度共同推进基层公共服务网络化治理改革（见图2）。

（一）全覆盖服务改革逻辑

全覆盖服务是指社区依据其实际场域划分出若干管理服务网格，按照规范定格、严格定人、明确定责的原则，将街道、社区、楼宇无缝链接起来，确保每个家庭、每个社区民众都处于网格之中，以“横向到边、纵向到底”的服务格局为民众提供全方位服务。在网格化管理中，全覆盖服务在一定程度上反映了社区民众对公共服务多样化需求的概况，从而对提升基层公共服务质量形成倒逼推动力。从覆盖属性来看，全覆盖服务内涵具体包括以下几个方面。

第一，从空间全覆盖来看，为了将公共服务覆盖至社区的全部区域、单位及个人等，全覆盖服务主要是借助网格综合服务平台，依据人口分布特点、人口数量、空间设施便捷性等标准划分出若干个基础网格[11]。这些基础网格可提供养老服务、教育服务、文化服务、医疗服务、体育服务等涉及民众生产生活的基本服务需求，通过充分考虑社区地理空间和民众需求特征，做到空间服务全覆盖，服务民众全时段。

第二，从资源全覆盖来看，全覆盖服务主要是权力、人力、财力、物力等综合资源的一种动态下沉。资源下沉到基层社区是公共服务供给创新之路中的生动样本。随着社会治理发展下沉力度不断变化，资源下沉已成为基层公共服务治理的必要支撑条件，它所产生的效应是推动网格内的公共服务逐步延伸至每一栋楼宇、每一个家庭之中，是实现全覆盖服务的关键触点。

第三，从技术全覆盖来看，全覆盖服务主要依托于信息化技术。社区将公共服务需求与服务资源动态整合归附于网络地图、现代通讯等智能综合服务平台中，借助网络平台技术整合社区网格内各种不同类型的公共服务内容。尤其是随着现代信息技术在基层社会治理创新过程中的广泛运用，网格技术与“人治”为本理念的深度融合已经成为影响基层公共服务供给网络化治理程度的关键因素。

（二）全内容服务改革逻辑

全内容服务是指基层社区明确其职责功能定位对各类资源进行最大限度的整合、集聚和利用，将公共服务内容缩小且全面地黏附在小网格之内。相较于全覆盖服务而言，全内容服务更体现了层次化的特征，主要表现在以下几个层面上。6C234B6D-CF17-4C7E-8961-B36CC745EAA4

第一，从宏观层面上看，网格全内容服务来源于基层公共服务的综合化。与全覆盖服务不同，全内容服务不是通过网格划分的途径获得，而是基于全科综合网格平台的打造，将基层社区工作者对公共服务的认知由线性上升到系统，依据网格数据结构实时收集社区民众的多样化服务需求并对其进行标准量化，扩充公共服务内容。全内容服务不仅需要依赖全科综合网格平台，还需要利用信息化技术实现全内容服务的精细化、智慧化、高效化。

第二，从中观层面上看，网格全内容服务主要表现为网格内公共服务的均等化。让网格内的社区民众都能享受到机会均等、水平均等和结果均等的公共服务是基层公共服务供给的核心导向。这种网格均等化服务需要搜集、分析、研判社区民众及其分异化服务需求，它所反映的是不同民众、群体等公共服务受众客体由于主、客观因素的影响具有异构性、差异性和多样性特征。因此，全内容均等化服务需要结合社区民众行为特征、需求特征、个人特征等进行综合动态研判。

第三，从微观层面上看，网格全内容服务的核心归宿是因人、因事、因时、因地提供精细化公共服务。精细化公共服务不单单是发现和解决各种社区公共服务风险和问题，也要结合民众显性和隐性需求，实时针对社区公共服务事务进行精细化服务场景设计，从深化基层公共服务网络化微治理上入手，最大限度满足社区民众全内容服务需求[12]。

（三）全主体服务改革逻辑

全主体服务是指城市社区中不同主体按照业务圈层，通过多向弥合协同实现基层公共服务事务管理。由于网格化管理中政府及其职能部门难以提供“紧盯不放、紧盯不动”的密集化服务，需要将不同圈层的主体纳入到网格化服务中来，真正构建起共建共治共享的基层社会治理新格局。从不同服务主体看，全主体服务主要可以分为以下几个圈层。

第一，从外圈层来看，政府作为基层公共服务供给治理元素中的主导供给主体，通过发挥公共管理和公共服务职能，保证公共服务系统的正常运行。具体到社区网格化管理中，政府及其职能部门为了实现公共服务管理效能，需要强化多方面服务功能，包括对社区网格的日常管理、科学决策、应急管理、服务需求反馈等功能，通过将这些服务功能纳入公共服务运行系统之中转化为管理服务资源，进而成为基层公共服务治理的重要支撑。

第二，从中圈层来看，各类社会组织、企事业单位、私人机构等为拓展网格公共服务功能以及基层公共服务多维发展治理提供了可能[13]。这类服务主体的参与可以在某些特定领域填补政府服务空缺或短板，以市场化的方式向网格内民众提供公共服务。虽然在网格化管理中政府处于主导地位，但是政府部门、社会组织以及社区组织等之间的纵横联动、负载平衡、协同共生的公共服务网络化体系已逐渐生成，将多元参与主体的服务和活动纳入公共服务系统中，实现网格内服务的多向反馈、多向互动、多向供给。

第三，从内圈层来看，社区党组织、社区居委会、社区物业、网格长、网格员及社区民众成为社区网格化公共服务供给中不可或缺的重要治理元素。内圈层是收集、分析、研判、反馈民众公共服务需求的核心圈层。它以党建引领网格化为核心、社区各类自治组织为驱动，细化多层级网格为载体、社区民众参与为导向，形成一个社区自治系统、网格信息数据及服务资源共享的供给新体系，从而确保基层公共服务全主体触角延伸至社区每个网格之中。

（四）全过程服务改革逻辑

全过程服务是秉持着早发现、早上报、早处置、早反馈、早优化的全过程服务原则，对网格内的全过程服务需求节点进行识别和整合，构建从公共服务需求信息搜集到问题处置再到优化服务的体系，从网格化公共服务全过程流程来看，可以分为以下几个环节。

第一，从需求表达环节来看，社区民众的公共服务需求表达成为全过程服务的关键突破口。在此环节，基层社区为了了解民众公共服务需求偏好，不仅需要优化网格信息采集，区块分解民众需求，为服务需求表达夯实基础[14]，还要依托四级网格结构，让网格员成为服务需求倾听者，畅通民众需求表达渠道，并快速将需求信息逐级上报，高效实现民众服务需求与公共服务供给的对接。

第二，从问题处置环节来看，分为预测可控制问题和解决已发生问题。预测可控制问题需要一线网格人员及时根据需求信息建立潜在服务问题案卷，判断发生的可能性并竭力将其控制在萌芽状态。而对于临时或应急的公共服务问题，需要根据问题的轻重缓急上报给不同层级部门，比如，突发应急问题就转到网格应急服务中心，需要多部门协同解决的疑难或长期历史遗留问题就转到网格指挥中心等。问题处置环节囊括了“预判——立案——控制”和“预判——立案——派遣——处置”双重流程，是在全过程服务中的关键流程节点。

第三，从优化服务环节来看，全过程服务流程再造的主要依据是公共服务效果反馈及其再优化。这要通过完善公共设施保障服务，考核评价网格工作人员、职能部门等服务情况，优化通报、激励、培训、监督等机制来实现，在网格化公共服务管理中真正形成发现——分析——上报——派遣——处置——反馈——再优化的服务体系，从而激发基层公共服务供给效能。

（五）“四全网格”服务治理方式

“四全网格”服务治理是基层社区公共服务网络化治理改革回应“三重转变”的基本治理方式（见图3）。

一方面，“四全網格”服务创新了基层社会公共服务治理方式。“四全网格”能够在一定程度反映基层社会服务管理需要，有助于基层社区根据社会服务管理需要改革公共服务治理方式，提高公共服务供给效率，进而有效扩容公共服务供给总量。但与此同时，社区网格化管理的价值目标存在差异化，各个参与主体由于地位的不平等，所追求的社区治理目标也有所不同。从这个角度看，“四全网格”服务治理在协调基层社区服务的公共价值以及创新公共服务理念方面有着举足轻重的作用。另一方面，“四全网格”服务治理方式是迎合社区民众多样化公共服务需求的必然结果，有利于平衡多方参与主体地位，均衡网格化服务管理价值目标，不仅全面反映了基层服务管理需求，而且能够动态化、立体化地共享信息、跟踪服务、发现问题、整合资源、覆盖服务，精准精细满足民众各方面公共服务需求。可以说，“四全网格”服务可以有效回应社区网格化管理中出现的盲区和真空地带，有助于基层社区更为精确地进行社区治理与提供公共服务。当然，“四全网格”服务治理方式在基层社会治理走向新形态进程中发挥着重要作用，但在社区公共服务网络化发展中，四种全网格服务治理方式往往被挤压在同一个时空维度中，无疑加大了公共服务网络化改革的难度。因此，即使从网格化管理模式向网络化治理转型是基层社会治理发展的需要，但它绝不是一个简单粗浅的线性逻辑，而是全覆盖服务、全内容服务、全主体服务与全过程服务叠加的“四全网格”服务逻辑。综上，基层公共服务网络化改革和网格化管理的交融并不是传统、线性、单一的改革创新模式，只有在“场域优化——整合动力——深化改革”的框架下，才能够全面深入地透视基层社区公共服务网络化发展和网格化管理创新改革的逻辑内涵。6C234B6D-CF17-4C7E-8961-B36CC745EAA4

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Grid Transformation and Innovation： Logic of the Network Governance Reform of the Grassroots Public Services in

Urban Communities

HE Jixin，  FU Meijia

Abstract： The network governance reform of grassroots public services is embedded in the general context of grid management. However， the difficulty of adapting the level of grid management of grassroots communities to meet the network governance reform has gradually emerged， which is manifested in four aspects： first， the contradiction between platform sharing and the division of interests; second， the contradiction between administrative control and social linkage; third， the contradiction between the dispatch and the grassroots response; fourth， the contradiction between the separation of multiple networks and the overall integration. The network development process of community-level public services faces a "triple transformations"： the "incremental transformation"， the "quality transformation" and the "reduction transformations". In view of the important role of grid management in the process of "triple transformations"， the network development and reform of community grassroots public services presents the inherent service governance logic of "four full grids". Four different service governance dimensions of "full coverage" service， "full content" service， "entire subject" service and "entire process" service jointly promote the reform of public service network governance. In order to realize the network development and reform of community-level public services， it is necessary to systematically analyze the "cans" and "cannots" of grid management， and then provide a new direction and new logic for the reform.

Key words： grid management; grassroots public services; network governance

責任编辑：翟   祎6C234B6D-CF17-4C7E-8961-B36CC745EAA4