摘 要：重大突发公共卫生事件中，网络舆情生态环境诡谲多变。网络舆情对重大突发公共卫生事件防控既有积极作用，也有消极作用。政府如何有效应对网络舆情关系到重大突发公共卫生事件的有效防控。基于重大突发公共卫生事件网络舆情的性质，政府应对重大突发公共卫生事件网络舆情应坚持引导和管控双重策略。建议政府对网民合理的信息需求、利益诉求甚至不良情绪的宣泄等，通过政府信息公开、科学权威發布、主动回应等措施进行引导;而对网民在网络空间恶意发布的虚假信息、散播的网络谣言等，通过官方辟谣、技术和制度等措施进行管控，从而为重大突发公共卫生事件防控营造良好的网络舆情环境。

关键词：重大突发公共卫生事件;网络舆情;风险;治理策略

中图分类号：D630

文献标识码：A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2022.02.001

收稿日期：2022-02-03

基金项目：国家社会科学基金一般项目“西部贫困地区县级地方政府治理能力评估研究”（19BZZ064）

作者简介：周伟（1978-），男，甘肃静宁人，副教授，博士，主要从事地方政府治理研究。

Guidance and Control： Dual Strategies for the Government to Deal with the Online Public Opinion of Major Public Health Emergencies

ZHOU Wei

（Political Science and Law， Northwest University， Xi'an 710122， China）

Abstract：In major public health emergencies， the ecological environment of online public opinion is complex， treacherous and rapidly changeable. Online public opinion has both positive and negative effects on the prevention and control of major public health emergencies. How the government effectively responds to online public opinion will be related to the effective prevention and control of major public health emergencies. Based on the nature of online public opinion of major public health emergencies， this paper puts forward the dual strategies of guidance and control for government governance of online public opinion of major public health emergencies. It is suggested that the government should guide netizens' reasonable information demands， interest demands， and even the negative emotions through government information disclosure， scientific and authoritative release， and active response. In addition， false information and online rumors maliciously released and spread by netizens in cyberspace are controlled through official rumor refuting， technology and system measures， so as to create a good online public opinion environment for the prevention and control of major public health emergencies.

Key words：major public health emergencies; online public opinion; risk; governance strategy

一、引言

进入21世纪以来，重大突发公共卫生事件爆发的频率越来越高、规模越来越大，如非典型肺炎、埃博拉病毒、新冠肺炎等。重大突发公共卫生事件影响广泛且巨大，不仅严重地威胁到人们的健康和生命安全，而且影响了社会的和谐稳定和经济的可持续发展。在互联网时代，网络空间已成为“广场式”民主的重要载体和社情民意的集散地^[1]。面对突如其来、迅速扩散的重大突发公共卫生事件，人们的焦虑情绪和恐惧心理等使互联网成为公众获取重大突发公共卫生事件信息、参与重大突发公共卫生事件讨论乃至宣泄不良情绪的重要平台，网络空间成为重大突发公共卫生事件信息的聚集地、重大突发公共卫生事件的讨论地和重大突发公共卫生事件舆情的放大器^[2]，加速推动了重大突发公共卫生事件网络舆情的生成和演化，使网络空间迅速演化成为重大突发公共卫生事件防控的另一个没有硝烟的舆论场。09D42368-E437-483D-B611-9B97A6BFB7C5

重大突发公共卫生事件网络舆情作为汇聚众人之意的“无形广场”，其自身所内含的建设性和破坏性已渗透到重大突发公共卫生事件防控的各个方面，成为影响重大突发公共卫生事件防控的重要因素。一方面，网络舆情作为社情民意的汇集，互联网打破了传统权力结构和信息传播的时空限制，公众能够自主地吐露心声和主张权益，便捷地获取重大突发公共卫生事件防控知识和信息，并对政府重大突发公共卫生事件防控行为进行监督，政府也可以从网络舆情中掌握舆论动态、了解社情民意，不断调整和完善重大突发公共卫生事件防控策略，这有利于重大突发公共卫生事件的防控;但另一方面，网络舆情由于网络空间的开放性、虚幻性、匿名性和流动性等特征，从而使虚假信息和网络谣言成为网络舆情的一部分，虚假信息和网络谣言的传播导致公众对重大突发公共卫生事件事实真相的认知发生偏差，不仅可造成大规模社会恐慌，引发社会秩序混乱，而且会削减政府权威，使政府公信力遭受破坏，给重大突发公共卫生事件防控带来巨大风险。正如埃瑟·戴森所言：“数字化世界是一片崭新的疆土，可以释放出难以形容的生产能量，但它也可以成为恐怖主义者和江湖巨骗的工具，或是弥天大谎和恶意中伤的大本营。”^[3]

互联网时代，重大突发公共卫生事件网络舆情生成和传播中的主观与客观、技术与人为等因素相互交织，网络舆情风险无限放大与急剧扩散的可能性大大增加，网络舆情传播生态的复杂性和频现的网络谣言考验着政府网络舆情风险防范和网络舆情危机治理能力^[4]，成为影响重大突发公共卫生事件防控成败的重要因素。政府作为重大突发公共卫生事件网络舆情应对的主要主体和重要力量，如何有效地预防重大突发公共卫生事件网络舆情风险和治理网络舆情危机，提高重大突发公共卫生事件网络舆情风险应对和网络舆情危机处置能力，就成为政府重大突发公共卫生事件治理能力现代化的重要组成部分。本文基于重大突发公共卫生事件网络舆情的性质，提出政府治理重大突发公共卫生事件网络舆情引导和管控的双重策略，期冀政府通过对网民合理诉求甚至不良情绪的宣泄等进行引导和对网民恶意捏造的虚假信息、散播的网络谣言等进行管控，进而为重大突发公共卫生事件防控营造良好的网络舆情环境。

二、政府应对重大突发公共卫生事件网络舆情的引导策略

重大突发公共卫生事件使公众健康和生命安全受到极大的威胁，在高度复杂性和不确定性的危机情境中，人们的焦虑情绪、恐慌心理和不安全感等随着重大突发公共卫生事件的扩散日益增加，从而对信息的需求急剧增长。互联网时代，“信息饥渴”的心理需求促使公众从网络空间获取信息、表达意见、宣泄情绪已经成为习惯。在“人人都是信息源，人人都有麦克风”的互联网时代，网民不仅是信息的接受者，也是信息的生产者，这些信息、意见、情绪在网络空间迅速汇聚成网络舆情。但由于信息的不对称、多元化的利益诉求、认知能力的局限、网络空间的“身体缺场”和“符号化”的交往^[5]等多重因素的相互影响，网民在对传播的网络舆情进行“盲点解码”和“自我加工”的过程中^[6]，既可能汇集对重大突发公共卫生事件防控的理性思考和建议，也可能是自我不满情绪的“尽情宣泄”，从而滋生“偏离”重大突发公共卫生事件事实真相的虚假信息。如果政府不能及时地引导和转化，就可能形成负面网络舆情乃至网络谣言，从而给重大突发公共卫生事件防控带来诸多不利。因此，重大突发公共卫生事件中，政府对公众合理的信息需求、不同的利益诉求甚至不良情绪的宣泄应持开放包容心态、采取积极主动的行动，坚持以“疏”代“堵”的原则，从重大突发公共卫生事件“信息公开—权威发布—主动回应”等方面提高政府声音，加强网络舆情引导，激发网络舆情对重大突发公共卫生事件防控的正能量。

（一）政府信息及时公开

知情权是公民的一项基本政治权利，与国家为获取公民支持而公开的信息紧密相关。肯特·库伯指出：“公民应该享有更广泛的知情权，不尊重公民的知情权，在一个国家乃至整个世界上便无政治自由可言。”^[7]政府信息公开的及时性、透明性和全面性是保障公民知情权的基本要求，也有助于公众对政府决策和权力运行过程的了解，增强公众对政府的信任感。在重大突发公共卫生事件危机状态下，人们对问题和事态发展的判断极易产生一种先入为主的倾向，最先接收到的信息往往会影响甚至决定公众对问题或事件的判断^[8]。政府信息公开不及时、不透明、不完整是导致网络舆情发展演变为网络舆情危机的重要原因，而政府信息公开的及时性、透明性、完整性与网络舆情危机的发生恰恰成反比。政府信息公开越及时、越透明和越完整，不仅能够提高公众对重大突发公共卫生事件的防范意识，而且能够增强公众对政府重大突发公共卫生事件防控的信任感。

重大突发公共卫生事件政府信息公开的及时性、透明性和完整性是网络舆情风险的最好预防剂，有助于重大突发公共卫生事件防控目标的顺利实现。政府应坚持以信息公开为原则、信息不予公开为例外，积极主动向社会公众及时、透明、完整地公開重大突发公共卫生事件相关信息，保障公民的知情权，有效引导网络舆情。一是政府信息公开的及时性。在互联网时代，面对重大突发公共卫生事件，政府已不再拥有信息的优先发布权和控制权。如果政府在重大突发公共卫生事件中隐瞒事实、封锁信息或反应滞后，危机情境下的网络舆情更具有传播速度的迅速性、传播范围的广泛性、传播内容的不确定性和传播易扩散的恐慌性等特征，往往使政府网络舆情引导陷入被动。谣言止于公开，公开才是最好的预防。政府必须第一时间发声、及时公开信息，才能预防虚假信息、网络谣言的滋生，有效引导网络舆情。二是政府信息公开的透明性。信息的透明性是预防网络舆情风险的基本要求，信息的透明度越高，网络舆情危机发生的概率越低，人们防范风险的意识也越强。“谣言=（事件的）重要性×（事件的）模糊性÷公众批判能力。”^[9]由此可见，谣言的滋生传播与事件的模糊性成正比。如果政府信息透明度不高，公众对重大突发公共卫生事件就像盲人摸象，不仅无法认清事件的本来面目，而且无法全面理解政府行为。模糊不清的信息容易引发公众的猜想和疑虑，为虚假信息和网络谣言的传播提供了可乘之机。政府应努力提高信息公开的透明度，预防由于信息模糊不清而引发的网络舆情风险。三是政府信息公开的完整性。“眼下的治理与科学生产体系一样，基于分割、隔离、区别，职权要分隔，每一级的治理都以排他的方式实施其职权。领域要分割，每一个领域都由一个部门机构负责。行动者分割，每个人，特别是公共行动者，都有自身的责任领域。”^[10]这就容易造成政府行动缺乏必要的统一性，在重大突发公共卫生事件中，政府相关部门大都本着为本部门负责的心态，有选择地发布与本部门相关的信息，造成信息“碎片化”。信息“碎片化”不仅容易引发人们的断章取义，而且人们力图还原事件真相而拼凑信息，这就极易产生虚假信息。政府重大突发公共卫生事件信息公开应克服领域思维，打破部门界限，加强不同部门之间的沟通与合作，力争统一公开较为完整的信息。09D42368-E437-483D-B611-9B97A6BFB7C5

（二）政府信息权威发布

重大突发公共卫生事件中，网络空间成为各种信息的汇聚地，瞬间爆炸、鱼龙混杂、真假难辨，各种小道消息层出不穷，极其容易混淆视听，这就大大增加了网民辨别信息真假的难度。由于信息真伪求证的成本高、收益低，且收益具有较大的外部性，所以导致网民宁愿“搭便车”，而不去求证信息的真伪。在网络虚拟空间的群体性聚集中，绝大多数网民持这样一种思维和心态：网络领袖的信息和绝大多数网民认同的信息就是真实的信息，从而产生盲目从众的跟风行为。正如古斯塔夫·勒庞指出：“群体中的个体有明显的从众心理，在‘集体潜意识机制的作用下，会产生一种本质的变化，就像‘动物、痴呆、幼儿和原始人一样，会不由自主地失去自我意识完全变成另一种低下的动物。”^[11]如果政府信息发布权威性不足，就会出现“劣币驱逐良币”的现象，为虚假信息和网络谣言的滋生留下了空间、提供了可乘之机。

重大突发公共卫生事件中，政府是离信息源最近、最具有发言权的一方，同形形色色的自媒体相比，信息来源更可靠、证据更充分、发布更准确、事实更清晰、立场更统一。政府要充分发挥自身所具有的优势，科学权威地发布信息，争夺话语主动权、占领舆论制高点，消除声音杂乱、信息不确定性所带来的群体性恐慌，遏制虚假信息滋生网络谣言的可能。一是政府通过官方渠道发布信息。依据传播学家梅尔文·德弗勒的媒体依赖观点，在社会突发重大变化，特别是情况不明朗的情境下，公众通常希望通过媒体了解事实真相，表现出对媒体的强烈依赖。重大突发公共卫生事件中政府信息发布要通过具有权威性、可靠性和有公信力的电视、广播、报纸、政务新媒体、政府门户网站等官方渠道发布信息，发挥官方舆论领袖的独特作用，正面引导网络舆情。二是政府要建立统一的发言人制度。政府信息发布不统一、不规范已经成为突发事件网络舆情激化的重要原因。一些地方政府及部门对于突发事件信息的发布，缺乏深入实际的调查，疏于全景式的描述，在职责分工、各负其责的行政理念下，有选择地发布属于本部门职责权限的信息，急于撇清地方或部門责任，造成信息发布的不准确、不规范和不统一。政出多门必然造成政令不统，重大突发公共卫生事件政府信息发布要加强政府之间、部门之间的沟通与合作，建立统一的政府信息发言人制度，以统一的口径发布相关信息，规避由于“各吹各的号、各说各的话”而造成政府发布的信息相互矛盾，避免信息相互矛盾而生成网络谣言。三是政府要实事求是地发布信息。重大突发公共卫生事件易扩散、难防控，容易引发大规模社会恐慌和给社会各个方面带来巨大冲击，往往造成无法估量的社会后果。地方或部门不能为了自身利益或一时之利而“以谣辟谣”、掩盖事实真相，以防政府公信力陷入“塔西佗陷阱”，致使政府对网络舆情的引导陷入被动境地。

（三）政府积极主动回应

所谓回应一般是指在一定的社会环境条件下，围绕某一主题或问题回应主体与客体的互动过程^[12]。政府回应是指政府在公共管理中“有能力和灵活性去迅速回应社会变革，在认识社会公众利益时能考虑公民社会的期望并愿意用批判性的态度重新审视政府的角色，做出及时反应和回应的过程。”^[13]政府回应是公共行政实践过程中的直接产物，也是公共行政理论中新兴的重要范畴。重大突发公共卫生事件中，面对网络空间汹涌如潮、诡谲多变的网络舆情，如果政府不能积极主动回应网民需求，多元化和碎片化的信息经过网络空间发酵，经由互联网实时性与互动性的传播，极易放大网络舆情风险和引发网络舆情危机，不仅会造成社会恐慌，给重大突发公共卫生事件防控增加困难，而且会影响政府公信力，产生政府信任危机等后果。

政府回应是现代政府的基本职责之一，是建设责任型政府和服务型政府的必然要求，也是政府获得公民信任与支持的必然要求。重大突发公共卫生事件中，政府积极主动有效回应公众需求，不仅能有效化解网络舆情风险，而且能够提高政府重大突发公共事件防控的影响力和公信力。首先，政府回应态度的积极主动。即政府对公众重大突发公共卫生事件防控中的信息需求、利益诉求乃至对政府行为质疑等应积极主动回应、答疑解惑。政府回应的主动性不仅体现着政府的行政理念，而且影响着政府的回应效果。如果政府回应主动性不足，甚至忽视公众的各种诉求，就会增加公众对政府的疑虑，降低公众对政府的信任度，诱发一系列网络舆情风险，引发网络舆情危机，给政府重大突发公共卫生事件有效防控带来难以预知的后果。政府加强网络舆情预警，主动回应公众诉求，就成为化解网络舆情风险和预防网络舆情危机的关键。其次，政府回应话语的专业亲民。政府回应话语决定着政府回应的品质及其效果，关系到网络舆情风险的化解和次生舆情危机的预防。重大突发公共卫生事件中，政府回应话语要克服“以官为本”“以官为纲”的话语导向，不能只考虑政府的“权威”，而无视社会的实际需求，不能是简单粗暴的说教，刻板生硬的表述，牵强附会的发布，否则只能使政府回应沦为简单机械化的工具。要坚持“人民本位”“生命至上”的话语导向，切实考虑危急情境下公众的焦虑情绪和恐惧心理，以开诚布公的诚恳态度、极具亲和力的话语表达、专业权威的解释说明回应网民的疑问和质疑^[14]。最后，政府回应方式的双向互动。政府回应实质上是一种信息“输入”和信息“输出”的互动关系。重大突发公共卫生事件中政府对网络舆情的有效引导，有赖于网民信息“输入”与政府信息“输出”的协调，网民信息“输入”是基础，政府信息“输出”是关键，它可以有效地回应网民实际需求，化解网民疑惑。只有当网民信息“输入”与政府信息“输出”呈现良好互动的正向关系时，才能实现政府对网络舆情的有效引导。

三、 政府应对重大突发公共卫生事件网络舆情的管控策略09D42368-E437-483D-B611-9B97A6BFB7C5

重大突发公共卫生事件中，网络空间为社情民意汇聚和防控知识宣传提供了便利，但网络空间里的舆情并非都是公众真情实意的表达。由于网民身份的虚拟和个别网民社会责任感的缺失，或出于对社会现实的不满，或博取眼球、恶意炒作，或谋取个人和组织利益，甚至在敌对势力的煽动下，恶意散播虚假信息和制造网络谣言。网络舆情中充斥着虚假错误、以偏概全、混淆视听和谋取私利的信息，夹杂着来路不明、未经证实的虚假谣言，从而使网络谣言成为网络舆情的一部分。一旦网络谣言在网络空间不断发酵、传播和蔓延，极易模糊公众的理性认识，加剧公众恐慌心理，产生愤怒不满情绪等。如果政府不加以管控，任其自由扩散，不仅会加速公众的情绪失衡，而且会催生大量的狂热偏激越轨行为，给重大突发公共卫生事件防控带来巨大风险。“在社会的无序状态与有序状态之间无疑存在着某种控制力，这种控制力的大小、强弱决定着社会实际的存在和运行状态。”^[15]因而，针对网络舆情中的网络谣言，政府应在科学研判、准确定性的基础上，通过官方辟谣、技术管控和制度管控等措施严控网络谣言的传播，净化网络舆情生态环境空间。

（一）政府官方辟谣

政府的声音是最具权威的声音，因为政府是公共权力的代表者和行使者，也是广大人民利益的代表者和维护者，保护人民的健康生命安全和增进人民福祉是政府的基本职责。重大突发公共卫生事件中网络谣言的产生难以避免，关键在于政府在发现网络谣言时要第一时间进行官方辟谣、防止网络谣言传播，戳穿网络谣言、避免公众信谣传谣。一方面，政府要建立官方网络辟谣平台，实时开展预防网络谣言宣传。重大突发公共卫生事件中，网络空间信息鱼龙混杂、瞬间万变，公众很难识别信息真伪，相对于普通大众而言，政府在重大公共卫生事件中离信息源最近，因而比公众更具有识别信息真伪的条件和能力。政府要在各大平台上建立官方辟谣平台，针对网络谣言及时发布权威信息提醒公众，积极开展预防网络谣言的宣传活动，让公众能够辨别信息真伪、识破网络谣言，提升公众防范网络谣言的意识和能力。重大突发公共卫生事件中，明显违背生活常识和科學理论的网络谣言，经过政府的官方辟谣，人们也就不会再轻易相信这类谣言。但对一些披着“科学”外衣、打着“防控”幌子的网络谣言，尽管政府进行了官方辟谣，公众仍半信半疑。对于这类网络谣言，政府要组织相关专家学者，针对网络谣言的内容，用专业的知识、有力的证据戳破网络谣言、澄清公众疑虑，防止公众以谣传谣。

（二） 政府技术管控

信息科学技术的发展不仅推动着政府治理理念和治理方式的变革，而且信息科学技术成为政府自我管理和社会治理的重要工具。重大突发公共卫生事件网络谣言的管控离不开信息科学技术的支撑。网络谣言政府技术管控是指政府网络管理机构及其工作人员，运用网络技术对网民恶意制造虚假信息和散播网络谣言的网络或硬件设施进行技术干预，从而达到阻断网络谣言传播的目的。一是网络谣言的监测和预警。重大突发公共卫生事件中，网络谣言的监测和预警对政府管控网络谣言的传播极其重要。如果政府网络谣言的监测和预警技术不足，难以提前监测网络谣言动向和及时发出预警，就会造成政府网络谣言管控的被动局面。运用大数据、云计算、人工智能等信息科学技术，通过对网络信息进行筛选、识别、分类、统计和分析，提前识别网络谣言和及时发出预警，为政府下一步网络谣言管控奠定基础。二是网络谣言的屏蔽与清理。政府网络管理机构及其工作人员如果发现敏感词汇、虚假信息、网络谣言、暴力扭曲等不良信息时，利用互联网过滤与隔离技术将此类信息屏蔽或删除，阻止网络谣言的“病毒式”传播，净化网络空间生态环境。三是网络谣言传播途径的封堵与阻断。政府在遵守现有法律法规的前提下，依法对一些恶意传播网络谣言的微信、微博、公众号和网站等，在必要的时候可以采取临时中断部分网络服务功能、阻滞部分网络地址甚至封号和断网等方式切断网络谣言传播途径，阻断网络谣言在网络空间的扩散与传播。

（三）政府制度管控

制度一般是指在特定的领域内约束与规范人们行为的一组规则，包括正式规则和非正式规则。制度不仅是对人们行为规则的制定与限制，而且是人们实现各种实践活动目的的手段与途径。更规范地说，“制度的关键功能是增进社会秩序”^[16]，规定人们行为选择的边界，约束与矫正人们的行为选择。可见，重大突发公共卫生事件网络谣言的管控，政府要以制度约束与规范网民的行为，保证其不制造虚假信息和散播网络谣言，为重大突发公共卫生事件防控提供稳定的社会秩序。一是实行网络实名管理制度。网络的匿名性是导致重大突发公共卫生事件中网络谣言滋生与传播的重要原因之一。虚假信息、敏感词汇、煽动性言语之所以滋生成网络谣言，在很大程度上就是因为一些网民自恃网络的匿名性，恶意制造并大肆传播网络谣言，最终导致网络舆情危机的爆发。政府通过实行网络实名管理制度，可以强化网民的社会责任意识和法律责任意识，从网络谣言产生的源头上消除潜在威胁。二是落实网络信息安全监管制度。重大突发公共卫生事件中，政府要对相关互联网经营服务单位或组织进一步明确网络信息监管执行标准与执行规范，强化网络信息安全监管制度的贯彻执行和有效实施，使网络谣言能够得到有效预防和及时处理。三是强化惩处网络谣言制造者和传播者的法律制度。重大突发公共卫生事件中，政府如果对网络谣言制造者和传播者不进行惩处，就可能会产生群集效应，引发网络舆情危机，造成社会秩序混乱，破坏重大突发公共卫生事件防控秩序。“现代生活中最常见的行为控制技术就是惩罚……我们所做这一切的目的是减少以某种方式产生行为的倾向性……惩罚是消除行为的倾向性。”^[17]针对在重大突发公共卫生事件中故意制造与传播网络谣言的个人或组织，政府相关部门在网络谣言调查取证的事实基础上，应依法及时进行严厉惩处，使网民的行为选择变得具有可预见性，从而将其引入合理的预期轨道。09D42368-E437-483D-B611-9B97A6BFB7C5

四、结语

重大突发公共卫生事件中，网络舆情是一把双刃剑，既能鼓舞人心、凝心聚力，增强重大突发公共卫生事件防控力量，但也能动摇人心、引发恐慌，侵蚀重大突发公共卫生事件防控力量。关键在于如何正确地对待网络舆情，并采取有效的措施弘扬网络舆情对重大突发公共卫生事件防控的正能量，消解网络舆情对重大突发公共卫生事件防控的负能量，这将直接关系到重大突发公共卫生事件防控的成败。本文基于网络舆情的性质，从政府治理的角度出发，主张在重大突发公共卫生事件中，政府对网民的信息需求、利益诉求甚至不良情绪的宣泄等，通过信息及时公开、科学权威发布、积极主动回应等措施进行引导，而对网民恶意制造的虚假信息、散播的网络谣言等，通过官方辟谣、技术和制度等措施进行管控，从而为重大突发公共卫生事件防控提供良好的网络舆情环境。诚然，政府在重大突发公共卫生事件网络舆情治理中必须发挥主导作用，但在互联网时代，良好的网络空间舆情生态环境还需要社会各主体的共同努力，只有社会各主体团结合作、共同努力，才能营造良好的网络舆情生态环境，为重大突发公共卫生事件防控凝心聚力。

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[责任编辑、校对：叶慧娟]09D42368-E437-483D-B611-9B97A6BFB7C5