满小军

(惠州市水土保持监督监测站，广东 惠州 516000)

惠州市地处广东省东南部、珠江三角洲东北、东江中下游，北依九连山，南临南海，为粤东平行岭谷的西南端，总土地面积1.13万km2，其中低山、丘陵面积占全市土地面积的33.7%。全市人口604.29万人。多年平均降水量1 879.2 mm。珠江一级支流东江在惠州中部贯穿西东，森林覆盖率61.71%，自然生态环境良好。按照广东省委、省政府对惠州提出的“生态建设要保持领先地位”的要求，惠州市积极开展生态文明建设和生态环境保护，压实水土流失预防和治理工作责任，取得了显著成效。

1 水土保持现状

1.1 水土流失情况

惠州市有惠东、博罗和龙门3个县属国家级水土流失重点预防区，占全市土地面积的76.3%。根据广东省水土流失遥感调查，2010年惠州市水土流失面积1 232.06 km2，占全省水土流失面积20 655.22 km2的5.96%，占惠州市土地面积的10.9%。2020年水土流失动态监测显示，惠州市水土流失面积1 117.31 km2，占全省水土流失面积17 636.4 km2的6.34%，占惠州市土地面积的9.89%，见表1。

表1 惠州市各县(区)水土流失面积统计

从水土流失面积变化来看，2010—2020年，全市水土流失面积减少9.31%，减少面积为114.75 km2；水土保持率从89.10%提高到90.11%。惠阳、惠东、龙门县(区)水土流失面积分别减少22.70%、41.49%、5.79%；惠城区和博罗县水土流失面积分别增加了50.68%和35.15%。究其原因主要是惠城区(含仲恺高新技术产业开发区)、博罗县经济建设的快速发展，加上广汕客运专线、赣深客运专线、武深高速新丰至博罗段、河惠莞高速惠州平潭至潼湖段、西气东输闽粤支干线(广州至潮州段)等一批国家级和省级线性工程穿境而过，大量的项目建设增加了地表扰动，使水土流失面积相应增加。

从土壤侵蚀强度变化分析，2020年全市轻度、剧烈侵蚀面积较2010年分别上升2.82%和140.20%，中度、强烈、极强烈侵蚀面积分别下降39.82%、49.01%、44.28%。2015、2020年全市水土流失面积分别较上一个五年下降6.41%、3.11%。在全市水土流失总面积逐渐减少的情况下，轻度和剧烈水土流失面积反而增加，主要是人为侵蚀管控和自然侵蚀治理后，中度、强烈和极强烈水土流失面积逐步恢复为轻度；另外，生产建设项目和坡地开发等经济建设的快速发展，加快了剧烈扰动的侵蚀强度，见表2。

表2 惠州市各侵蚀强度水土流失面积统计

1.2 水土保持工作情况

一是通过地方立法和部门规范性文件，加大对生产建设项目扬尘污染防治和水土保持监管力度。《惠州市扬尘污染防治条例》于2021年1月1日开始施行。《惠州市水土保持规划(2016—2030年)》和《惠州市水土流失重点防治区划分》经惠州市人民政府批复公告，明确了水土流失易发区范围和水土保持区划，并用于生产建设项目水土保持方案编报审批。市水利局出台了《惠州市水务局关于生产建设项目水土保持方案技术审查管理的暂行规定》《惠州市水务局关于生产建设项目水土保持方案技术审查市场化改革的实施办法》《惠州市水务局水土保持监督管理制度》和《惠州市水务局生产建设项目水土保持方案审批及水土保持设施验收核查双随机抽查实施细则(试行)》等规范性文件，初步形成了较为完善的水土保持监督管理体系。

二是通过重要水源地和水土流失严重区的预防保护加快实施水土流失综合治理。实施了重要水源地白盆珠水库[大(1)型]水土流失综合治理工程一期、二期和林相改造工程，完成了7宗小流域综合治理工程，综合治理河长82 km，治理水土流失面积91.85 km2，总投资约2.77亿元，防洪、蓄水、保土效益显著。其中，金山河小流域和水环境综合整治工程荣获住建部“中国人居环境范例奖”。2016—2020年，各级各部门大力开展水土保持生态建设，采取工程措施、植物措施、封禁治理措施和其他措施相结合的方式，累计新增治理水土流失面积437.03 km2，有效减少了土壤流失量，新增水土流失面积得到有效治理，治理区域生态环境得到明显改善。

三是通过建立水土保持监测站点和健全水土保持监督管理机构，强化水土流失监测和水土保持监管。在国家级水利风景区白盆珠水库建立了国家水土保持监测网络和信息系统建设二期站点惠东县白盆珠坡面径流观测场，监测花岗岩风化壳母质上分化的赤红壤水力侵蚀情况，持续为国家和广东省水土保持生态环境监测提供水土流失和水土保持状况监测基础数据。成立了公益一类事业单位惠州市水土保持监督监测站，加挂广东省水土保持监测站惠州分站牌子，负责全市水土保持宣传、水土流失监测和生产建设项目水土保持监管工作。

2 水土保持工作存在的短板弱项

2.1 水土保持顶层规划设计有待加强

2018年水利部、国家发改委等七部委联合印发了《关于开展全国水土保持规划实施情况考核评估工作的通知》，2019年广东省印发了《广东省水土保持目标责任考核办法(试行)》，明确了各级政府应履行水土保持职责，完成年度水土流失防治责任目标，并将水土保持目标责任考核纳入市级人民政府考核。从近几年考核情况来看，因缺少顶层规划设计，并未形成各级政府主导、部门落实、社会参与的水土保持工作局面。一是没有充分发挥政府牵头抓总的作用，如在水土保持项目实施、监督管理、资金保障、组织发动等方面的领导作用；二是多部门协调机制不健全，未形成多部门齐抓共管格局；三是水土保持目标责任考核机制不完善，目前广东省水土保持目标责任考核仅对各市级人民政府开展考核，县(区)水土保持工作是市级水土保持目标责任考核的重要组成部分，而市级未对县(区)级人民政府进行考核，水土保持目标责任存在上紧下松、上热下冷的现象。

2.2 水土保持监督管理制度亟待完善

现行水土保持法律法规、规章和规范性文件数量大、新老交替多，水利部规范性文件与广东省地方性法规部分规定不一致，且部分事项具体内容不明确，没有统一的标准，如水利部和地方水土保持方案编报条件、水土保持监测条件、水土保持补偿费计征缴纳时限等不一致，使市、县(区)水行政主管部门在生产建设项目水土保持监督管理过程中执行难度大，容易出现偏差。目前，惠州市制定的规范性文件部分内容与现行水利部文件规定的不相适应，亟待补充、修改或废止；水土保持监督管理与营商环境不相适应，亟待出台符合惠州市营商环境的“放管服”综合性水土保持管理制度；水土保持监管管理和执法人员业务能力与新时期水土保持工作要求不相适应，亟待提升监督管理和执法人员的业务素质。

2.3 水土流失综合治理步伐有待加快

治理思路有待转变，应坚持山水林田湖草沙综合治理、系统治理、源头治理，充分将改善农业生产条件和生态环境、人居环境，促进产业生态协同提升作为水土流失治理的思路。治理步伐有待加快，全市小流域综合治理项目、生态清洁小流域和水土流失综合治理项目没有系统摸排规划，完成实施方案(初步设计)的储备项目少。治理成效不显著，水土保持生态治理模式单一，治理模式主要为传统的河道护坡护岸整治、植树种草，与乡村振兴、美丽乡村“清洁先行、清水治污、绿满家园”建设衔接不够，生态、经济效益和示范性不显著。

2.4 监测信息化能力和水平亟待提高

坡面径流场监测设施、设备老化，监测内容单一，只能监测降雨、泥沙、土壤含水率和植被信息4项指标，监测过程中数据采集、传递、接收和分析处理的手段落后，且不具备信息化升级改造、小流域控制站和综合观测场建设条件。信息化在水土保持监测和生产建设项目现场检查、水土保持工程实施情况监督检查、监督执法工作中的应用不够广泛，监测和信息化人才严重缺乏，业务能力和水平不能适应新形势下水土保持工作要求。

3 对策建议

3.1 抓好顶层规划设计

顶层设计是指引。各级政府、部门应按照“预防为主、保护优先、全面规划、综合治理、因地制宜、突出重点、科学管理、注重效益”的水土保持工作方针，抓好水土保持顶层规划设计，致力高位推动，强化部门协同发力，构建科学治理体系，全面抓好《惠州市水土保持规划(2016—2030年)》落地落细落实。首先，应从市人民政府层面高位推进水土保持工作，建立市人民政府领导牵头的水土保持部门工作协调机制，以及会议制度、报告制度和联合工作组制度，通过政策研判、会商分析、督促指导等方式，协调解决全市水土保持工作存在的突出问题。其次，应统筹谋划山水林田湖草沙综合性、系统性治理，梳理整合自然资源、生态环境、住房和城乡建设、农业农村、水利和林业等部门生态保护修复治理资源；通过调整土地利用结构、强化生态环境保护修复、调配水资源供应、优化农林产业配置，综合开展山水林田湖草沙系统生态治理，建立合理的资源—生态—经济复合体系，实现水土资源合理利用、生态环境保护修复和经济社会高质量发展。最后，应结合广东省水土保持目标责任考核，完善市对县(区)人民政府水土保持工作考核的机制，将水土保持目标责任工作内容与县(区)人民政府工作考核挂钩，发挥上下联动、同频共振的效应。

3.2 完善水土保持制度建设

制度保障是关键。通过完善工作机制，推动水土保持工作协调更顺畅、监管更有效、宣传更到位。一要加快综合性、规范性文件《惠州市生产建设项目水土保持管理制度》的制定，为市、县(区)水土保持管理和生产建设项目服务提供科学、规范、统一的工作指引；二要通过线上线下培训、现场讲解观摩，提高水土保持监管和执法人员业务能力，抓好已出台的强监管系列制度的执行，认真学好、用好、宣传好制度，严格按照制度履行职责、行使权力、开展工作，切实把各项制度要求落到实处，转化为监管效能；三要通过各种媒体媒介，以短视频、标语、知识竞赛等形式，多举措、多形式大力宣传水土保持法律法规和“放管服”改革工作，营造浓厚的水土保持社会氛围，进一步提高生产建设单位和个人守法、预防和治理水土流失的意识。

3.3 夯实水土流失预防保护和综合治理

综合治理是基础。保水固土是水土流失区域基础设施建设、产业开发的基础，应充分学习省内外小流域综合治理和生态清洁小流域建设理念和经验，以小流域为单元，丘陵岗地水土流失为重点，改善农业生产条件和生态环境、人居环境，充分利用丰富的水热资源和植物资源，发展适宜当地的优质高效农林果业。一是以全市整体推进的粤港澳大湾区东江西枝江流域山水林田湖草沙一体化保护和修复工程项目为契机，加大对生态脆弱区域的生态预防保护和自然侵蚀(面蚀、沟蚀、崩岗)严重区的水土流失综合整治。二是河流源头区、重要水源地的生态林、水源涵养林等公益林内存在自然水土流失的，要推动水利部门与林业部门共同开展封禁治理，通过自然修复、人工补植和封禁管控的方式恢复和改善林草植被覆盖情况，提高林草植被的水源涵养和土壤保持能力。三是结合乡村振兴战略、美丽乡村建设及各流域实际，谋划开展好“自选动作”，努力抓好各具特色的农村环境、产业提升工程。在生态环境较脆弱、基础设施较薄弱的区域统筹推进山水林田路小流域综合治理；在水源区、城镇周边有条件的区域打造一批生态清洁小流域示范工程；在惠东县局部地区稳步推进崩岗综合整治，以点带面逐步推广实施，为惠州生态文明城市建设夯实基础。

3.4 提升水土保持监测和信息化建设

信息化是手段。运用信息化手段提升水土保持监测能力与水平，提高工作效率和数据准确性。第一，按照水利部水土保持监测站点优化布局要求，对现有坡面径流场迁址重建，监测设施、设备全部升级为自动化，监测指标由原来的4项增加到6项，并建设标准化小流域控制站1处，增加监测指标5项，形成标准化管理、信息化建设、规范化监测的综合性观测场。第二，结合“国家级水利风景区”白盆珠水库水土流失治理情况，开展水土保持科学研究和科普试验，推动惠州市水土保持科技示范园区建设。第三，引进监测和信息化人才，建立信息化管理制度，完善管理、监测人员配置，加强技术人员培训、仪器设备维护和数据采集整编，抓好信息数据的审核，提升监测站点监测水平、能力和监测成果的数据质量。