| 浙江省注册会计师协会课题组

课题组成员 | 童联新 蔡文桥 卓逸潇 赵刚 余丽生

政府专项债券是项目收益与融资自求平衡的专项债券，其特点是以项目本身的收入来还本付息，并不直接增加地方政府的财政负担，能够化解地方政府的存量债务，在优化债务结构、降低债务风险、使得隐性债务显性化等方面发挥了重要作用，有利于地方政府隐性债务风险的发现和控制，遏制地方政府违法、违规举债行为。因此，政府专项债券正逐步成为地方政府融资的重要工具。根据2021年政府工作报告，新增地方政府专项债券3.65万亿元，优先支持在建工程，合理扩大使用范围。2021年专项债券的发行规模较上年3.75万亿元的专项债券发行规模少了1000亿元，但较2019年仍大幅增加了1.5万亿元。由于现阶段一些相关制度尚不完善，政府专项债在发行过程中也出现了一些问题，存在诸多风险隐患，比如发行增速过快、监管机制缺失、与地方基建融资需求的匹配度不够等问题。为此，2020年11月4日，财政部发布了《关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》，从不断完善地方债发行机制提升发行市场化水平、科学设计地方债发行计划维护债券市场平稳运行等七大方面，对现行发债机制进行完善，并对第三方专业机构的关注提出了更加严格的要求，提出“第三方专业机构应当进一步强化市场化意识，按照市场化、规范化原则做好地方债发行工作，积极推动地方债市场发展”。会计师事务所作为第三方的专业机构，在地方政府专项债券发行过程中起到了非常重要的作用。从形式上来讲，会计师事务所的评估报告是项目发行审核必需的材料之一；从内容上看，政府专项债券是项目收益与融资自求平衡专项债券，那么项目预期收益和融资平衡情况自然是重中之重，会计师事务所就是要对政府专项债券的资金自平衡状况进行评估并出具报告，其重要性不言而喻。但是由于相关配套制度不完善、行业标准缺失、责任风险未明确等原因，注册会计师在从事政府专项债财务评估的实践中仍存在诸多问题和困难，因此，研究注册会计师在政府专项债财务评估的现状、问题及提出相关的对策建议具有重要理论和现实意义。本课题通过对浙江省参与地方政府债发行评估事项的事务所进行调研，对注册会计师在政府专项债财务评估的现状、问题进行梳理，并提出相关的对策建议，以期望为政府部门和事务所解决注册会计师在政府专项债财务评估的难题。

一、浙江省政府专项债发行的现状

（一）浙江省政府专项债发行数量和规模

近年来，浙江政府专项债的专项债发行规模发展迅速（见表1），2015年专项债的发行额度为839亿元，2020年激增到1933亿元；而一般债的发行则呈现下降趋势，从2016年最高的额1901亿元下降到2019年最低的676亿元。

表1 2015-2020浙江政府专项债的发行规模（亿元）

从专项债的发行占债券总发行额度的比重来看（图1），专项债的发行占发债总额度的比例从最低的2015年的37.39%上升为2020年的67.05%。

图1 2015-2020年浙江政府专项债发行占债券总额的比重

从新增债券的发行额度来看，如图2所示：2015年至2020年，浙江政府专项债券新增发行额增长十分迅速，从2015年的39亿元增长到了2020年的1709亿元，每年的新增专项债券发行额呈增长趋势，表明浙江政府专项债券发行的资金规模增长和速度都在逐年提升，为浙江经济建设提供更多的增量资金；与之相对的，虽然浙江政府新增一般债券发行额度仍然呈现上升趋势，但每年的增量相对来说较低。专项债券发行额不仅增长迅速，其在发行政府债券的占比也高速提升，逐步成为浙江政府发债的主要渠道。由此可见，专项债正在逐步成为政府发债的主要方式，为浙江的发展和建设提供了强大的资金支持。

图2 2015-2020年浙江省政府新增发债额度

（二）浙江省政府专项债发行项目类型

图3是2018-2020年浙江政府专项债发行数量前五的五个项目大类。虽然每一年的发行类型状况相差较大，不过三年总计而言，社会事业、保障性安居工程领域、市政和产业园的基础设施三类项目的政府专项债券发行数量位居前列。其中，保障性安居工程领域的政府专项债券项目每年的数量都较多，在这大类中，棚户区改造的项目最多，这也从一个方面体现了浙江省政府近几年较为关注的领域。

图3 2018-2020年浙江省政府专项债发行数量前五的项目类型及金额（单位：亿元）

表2列示了2018-2020年浙江政府专项债的项目类型的具体年度分布，从中可以看出相比较2018和2019年，2020年各类专项债的发行数量都有大幅的提升。

表2 2018-2020年浙江省政府专项债发行数量前五的项目类型及金额（亿元）

2018-2020年浙江省政府专项债发行数量以及资金规模高速增长，根据相关法规对于地方政府专项债券发行的要求，地方政府专项债的发行需要由第三方机构出具财务评估报告，因此也促进了会计师事务所作为第三方机构的参与。

二、浙江省注册会计师参与政府专项债财务评估的现状

（一）事务所参与专项债财务评估的相关法规

自2014年国务院发布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），中央政府对于地方政府举债给出了具体的举债融资机制，指出“没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。”这是政府第一次提出政府专项债，自此地方政府的专项债开始发行。为了规范第三方机构参与政府专项债的发行和管理，政府也出台了一系列的法规，如表3。

表3 涉及政府专项债财务评估的法规目录

上述法规中，财政部2017年89号文件《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》规定了“融资平衡情况需要由独立第三方专业机构进行评估，并出具专项评估意见”。财政部 2018 年发布的第 209 号文件《地方政府债务信息公开办法（试行）》中规定省级财政部门应当在新增专项债券发行前，提前5个以上工作日公开包括第三方评估信息在内的相关信息，包括财务评估报告，其重点是项目预期收益和融资平衡情况评估。上述两个文件提到的第三方中介机构包括会计师事务所，为注册会计师从事专项债券财务评估工作提供了法律依据。2020年11月4日，财政部发布了《关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》，对第三方专业机构的工作提出了更加严格的要求，规定“律师事务所、会计师事务所等第三方专业机构应当勤勉尽责，根据项目实际情况出具专项债券法律意见书和财务评估报告，对所依据的文件资料内容进行核查和验证，并对出具评估意见的准确性负责”。

从上述文件可以看出，财政部门对第三方专业机构，特别是会计师事务所参与政府专项债的财务评估给出了法律上的依据。现实中，为了将政府专项债的财务评估与资产评估在概念上区别开来，同时避免因“评估”的特定内涵所产生的责任，注册会计师往往将这项评估工作称之为“财务评价”，其实质内容则是相同。上述法规虽然给出了会计师事务所参与政府专项债的法律依据，但是这些法规、文件大都是宏观性的文件，缺少注册会计师从事政府专项债财务评估的具体要求相关的指导性、实操性的文件，对于注册会计师提供评估报告的要求、应承担的责任等都没有具体的说明。因此，急需具体的实操性文件来为注册会计师从事此项工作提供工作指南。

（二）会计师事务所参与情况

1.会计师事务所参与政府专项债财务评估的类别。会计师事务所参与的政府专项债的财务评估主要涵盖交通基础设施领域、能源领域、农林水利领域、生态环保领域、社会事业领域、城乡冷链物流基础设施领域、市政和产业园区基础设施领域、国家重大战略项目领域、保障性安居工程领域、其他公益性建设项目等九大类，具体内容如表4所示。

表4 事务所参与政府专项债的分类

根据调研的结果显示，目前会计师事务所承接政府专项债的项目类型虽然各有差异，但大部分事务所集中在交通基础设施领域、生态环保、保障性安居工程这几个类型。主要原因是：第一，这几个类型的政府专项债的数量占政府专项债整体的大部分；第二，会计师事务所承接项目类型具有专一性，由于事务所对以往承接过的项目类型已经积累了一定的相关行业知识，所以事务所往往会选择以往承接过的项目类型。

2.会计师事务所参与政府专项债的情况。目前会计师事务所承接政府专项债财务评估的业务正处在发展阶段，参与的会计师事务所数量较少，主要是一些规模较大的会计师事务所来承接业务。通过调研，其中几家具有代表性的会计师事务所承接政府专项债的大体情况如表5所示。从这几家会计师事务所的参与情况来看，相较于政府专项债券开始发行的时间来说，大多数会计师事务所开始承接政府专项债券项目的时间较晚。此外，各会计师事务所累计承接的数量也相差较大，事务所A、C、D累计承接的项目数量比较多，且平均每年承接数量也较多，说明这三家会计师事务所对于承接政府专项债券项目的意愿较强、积极性较高。在调研过程中，发现承接政府专项债务的会计师事务所数量较少，且会计师事务所该业务的主要客户为老客户，说明目前注册会计师参与政府专项债发行的市场化程度仍比较低。

表5 会计师事务所承接政府专项债情况

3.会计师事务所参与的意愿和效果。根据对会计师事务所的调研显示（表6），政府对会计师师事务所提供的政府专项债服务表示满意。并且站在会计师事务所的角度，大部分会计师事务所表示只要风险可控、项目合理，都愿意承接政府专项债业务，说明事务所对于政府发行专项债还是十分重视的，参与政府专项债财务评估业务的积极性也比较高。

表6 会计师事务所参与的意愿和效果

三、注册会计师参与政府专项债财务评估的问题调研分析

在调研过程中，课题组跟会计师事务所交流发现会计师事务所参与专项债财务评估的过程中存在着许多问题，制约着评估工作的开展，比如会计师事务所参与政府专项债财务评估的性质属于咨询业务还是鉴证业务？以及由性质问题所引发责任和风险问题如何划分？数据的真实性、可靠性以及项目承接的时间效率如何保证？收费和报告是否有统一的标准？会计师事务所相关人才是否充足？政府的支持是否到位？这些问题的存在，严重影响了会计师事务所为政府提供服务的服务效率和水平，也成为了各个参与方希望改进的重点。

（一）参与政府专项债财务评估的性质问题

会计师事务所在承接政府专项债中所承担的主要责任是对预测数据合理性、有效性进行评估。具体责任主要是根据测算的可行性研究报告对收入支出进行预测，判断收益是否能覆盖支出，一般仅考虑现金流，不考虑货币的时间成本，其中事务所比较看重客户偿债能力。

根据调研结果（表7）可以看出，会计师事务所对于参与政府专项债“业务性质是否明确”都给出了“不明确”的答复，而对于将会计师事务所对于参与政府专项债审计业务认定为“咨询业务还是鉴证业务”时，所有的事务所都认为是“咨询业务”。

表7 会计师事务所参与政府专项债财务评估的业务性质问题

会计师事务所将政府专项债项目作为咨询业务而非鉴证业务，主要有以下几个原因：第一，会计师事务所评估政府专项债项目最重要的内容是测算收益是否覆盖本息，仅仅是一种咨询性质的服务；第二，如果将会计师事务所参与政府专项债项目作为鉴证业务，让事务所为整个项目的准确性、真实性、合理性背书，不可控性因素太多，注册会计师承担的风险太大，业务的工作量也过重，因此事务所将政府专项债项目作为咨询业务更为合理。

（二）评估报告缺乏统一的标准

根据调查结果（表8），事务所承接政府专项债财务评估业务的汇报结果形式多样，以评估报告和一般性文字报告为主。会计师事务所主要按财政部门的报告大纲模板自行撰写评估报告，主要包括项目基本情况、项目概算及资金筹措、项目运营收益与融资平衡情况、评估结论等内容。虽然事务所在政策指标分析等方面得到了政府的指导，但是财政部门的报告大纲只是框架性指导文件，而非实操性标准文件，评估报告缺乏统一的标准，导致报告格式不一致。

表8 会计师事务所承接政府专项债汇报情况

报告格式不统一可能会给事务所以及委托方带来不利影响，主要体现在以下两个方面：（1）对于事务所来说，无法系统、完整、全面地表述业务内容，且对于不同种类的政府专项债出具的评估报告的侧重点不同，评估报告缺乏统一的标准会加重事务所的工作负担；（2）对于委托方来说，由于缺少对报告格式和内容的统一规定，各个事务所出具的报告互不相同，也导致与委托方沟通报告与后续修改方面需要花费较长的时间与精力，严重影响了沟通的效率。因此，事务所承接政府专项债业务的评估报告需要统一的标准。

（三）参与政府专项债财务评估的风险问题

1.数据真实性及可靠性的风险。首先，原始数据收集和理解比较困难。调查结果（表9）显示，目前大多数会计师事务所的主要数据来源为项目单位提供的可行性研究报告中的测算数据。除了个别案例中，项目单位本身作为会计师事务所的年审单位，会计师事务所能获得可靠性较高的一手数据之外，大部分会计师事务所在进行评估的过程中并没有一手数据。由于基础数据欠缺、数据收集渠道狭窄、来源较为单一，且项目收益与支出预测涉及的相关调查取样量有限，难以保证数据的真实性和可靠性。

表9 会计师事务所数据来源与可靠性

其次，可行性研究报告涉及多个方面，特别是与项目行业相关的专业性数据繁多。调研过程中，会计师事务所中实际参与政府专项债券项目评估工作的人员表示，作为单纯的财务人员，在对可行性报告进行解读的过程中存在较大的困难，需要从大量数据报告中挑选出评估项目资金平衡情况所需要的财务数据，难度较大且花费时间长。

最后，由于会计师事务所对于政府专项债的评估工作基于诸多假设，未来事项的判断以及推测性假设等不确定事项较多，不足以支撑评估报告对数据的可靠性的保证。

2.项目时间。根据调查（表10）结果，事务所承接政府专项债业务到专项评估报告或财务评估报告完成的时间一般都在1个月内，对此，大部分会计师事务所都表示时间较为紧迫。虽然相对于鉴证业务而言，事务所承接政府专项债业务作为咨询业务要求较少，但是工作量较大，项目时间仍然非常紧张。而且通知项目开始到需要报告初稿给予的时间一般很短，甚至某些项目从通知项目开始到需要报告初稿仅一周时间，较大的时间压力可能对报告质量产生不利影响。

表10 会计师事务所承接政府专项债所需时间

3.收益难以覆盖本息。政府专项债发行失败的原因之一是项目收益不能覆盖本息，覆盖比虚增是注册会计师面临的主要风险。收益对融资本息覆盖比等于预计收益总额除以融资本息总额，因此收益不能覆盖本息的风险主要来自于以下两个方面：收益虚增和本息虚减。会计师事务所参与评估政府专项债所出具的财务评估报告，最重要的结论性就是各项目“实现项目收益和融资自求平衡”。因此，出现结论性错误可能会导致极其严重的后果。作为责任方，会计师事务所应重视收益对本息的覆盖比。

（四）会计师事务所的收费问题

1.会计师事务所缺乏收费的标准或者依据。根据调查结果（表11），会计师事务所在承接政府专项债业务时的收费标准是根据事务所内部相关规定的收费标准。不同会计师事务所的收费标准不同，一般按单个项目员工承做项目的时间，即工作量，以及会计师事务所承接项目之前风险评估出的项目风险大小，来决定服务费用。对于一些规模较小的政府专项债而言，有些会计师事务所会采用“一口价”的方式。因此，事务所承接政府专项债业务缺乏收费标准或者依据来规范行业的服务费用。

表11 会计师事务所承接政府专项债评估业务的收费情况

2.整体收费低于预期。调查显示（表12），大部分事务所表示承接政府专项债业务时收取的费用较低，政府专项债财务评估的项目所给的时间期限短，但是工作量却很大，会计师事务所要在期限内完成必然需要投入更多的人员和其他资源，这就导致了成本的上升，但是与之相对的，完成政府专项债财务评估的收入却远低于预期。与付出不相匹配的收入使得地方政府专项债券项目评估成为了“吃力不讨好”的项目，较低的收费也使得会计师事务所在政府专项债券发行过程中的重要性被低估。收费低的原因主要有以下几点：（1）政府专项债业务并不是会计师事务所收入的主要来源，从占比来看微不足道，甚至部分会计师事务所仅仅因为长期合作的客户有这方面的需求而“顺便”承接该业务，因此事务所并不非常重视该项业务的收费；（2）部分会计师事务所表示，由于政府一般会选择当地的事务所或者以往合作过的事务所承接项目，他们的政府专项债业务客户主要来自于事务所本身其他主要业务的“老客户”，因此事务所对于这类询价的业务时，会选择给予适当的价格优惠，因此会计师事务所承接政府专项债的收费较其他业务而言更低；（3）由于没有统一的标准来规范报价，为获得标的，以招标形式承接业务的事务所往往会报出较低的价格，加之会计师事务所参与政府专项债财务评估这一行业处于发展阶段，参与的会计师事务所数量不多，单个会计师事务所降低报价会对整个行业的价格水平造成显著的影响，在行业竞争较为激烈的情况下，出现了整个行业的收费低于预期现象。

表12 会计师事务所承接政府专项债的收费高低

3.附加条件的收费方式。由于政府专项债的发行可能会面临发债失败的风险，因此会计师事务所在承接政府专项债业务时，政府会选择在发行成功后才支付部分相关费用，这导致会计师事务所在此过程中承担过大的风险。调研过程中，部分会计师事务所表示，事务所只是根据项目的状况，评估发债项目的收益与融资平衡情况，评估报告并不能左右项目能否发行成功，因此不应该根据专项债券项目是否发行成功来决定是否付费。因此，这种附加条件的收费方式对于会计师事务所而言并不合理。

（五）专业人才问题

1.缺乏相关的人才。会计师事务所出具专项债评估报告的数据来源主要是可行性报告，很多项目涉及工程类的项目，非专业人员对于其中的数据解读可能存在一定的困难。政府专项债服务的项目涉及到的行业较多，事务所如果想要具备每一方面的专业人才成本较高也不切实际。由于专项债财务评估涉及土地估值技术、工程造价技术，会计师事务所需指派具有足够专业胜任能力的人员执行项目，如土地估价师、造价工程师，必要时借助专家工作。调研中，会计师事务所表示就目前承接的项目而言，部分为本地项目或事务所原有客户，对项目所在行业和项目本身有一定的了解基础，对于这些项目而言所内专业人员较为充足。但对于之前未涉及的行业或者领域，需要和政府以及相关项目的专业人员充分沟通，了解相关行业的专业知识后，才能进行评估（表13）。在此过程中，需要培养项目管理员、专业技术人员、政策研究人员，项目管理人员需要有动态跟踪管理项目、沟通对接协调等方面的技能和素养。对于事务所而言，承接政府专项债业务并不是其收入的主要来源，而且业务周期很短，因此大部分事务所表示更倾向于向专业人员寻求帮助，而非聘用相关专业人员。如对项目可行性研究报告中技术参数、标准配置、工艺流程等方面均需要专业技术人员的参与，并提供合规性、可行性、经济性等方面的明确意见。因此，大部分事务所缺乏既熟知专项债的相关知识，又能承担专项债财务评估业务的全面型人才。

2.缺乏相关的评估方法、报告等培训。从会计师事务所首次参与政府专项债财务评估的时间、累计承接的数量等信息可以看出，会计师事务所承接政府专项债财务评估业务还在发展阶段，对于参与政府专项债发行的会计师事务所而言，该业务较为陌生。政府管理部门在出台相关政策后，参与事务所未进行完整、系统的培训，特别是关于政策内容，评估方法、报告标准的相关培训（表13）。一方面，如果会计师事务所在没有充分了解政策内容，评估方法、评估报告报告内容要求的状况下进行评估业务，可能会因为评估报告的内容缺失而需要进行报告的重新调整更改，加大会计师事务所的工作量，影响评估的效率和效果，甚至无法保证服务质量。另一方面，目前参与事务所数量较少，缺乏操作上的指导性文件和相关培训，很多会计师事务所即使想参与地方政府专项债券评估的工作，也因为不知道如何进行操作，或者困于规模缺乏足够的专业人员等放弃。

表13 会计师事务所人才及培训情况

（六）政策支持不够

目前政府有相关制度文件比如《地方政府债券发行管理办法》明确规定第三方机构可参与评估，其他包括《中华人民共和国预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理意见》（国发〔2014〕43号）、《地方政府专项债务预算管理办法》（财预〔2016〕155号）、《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕62号）、《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89号）、《财政部关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》、《财政部关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》（财预〔2020〕94号）、《财政部关于地方政府专项债券项目资金绩效管理办法的通知》（财预〔2021〕61号）等。

目前出台的政策文件多限于框架指导，主要目的是明确中介机构需要对政府专项债出具报告，但具体的操作指引等实务性文件较少，这也是评估报告缺乏统一标准的最主要原因。对于此种现状，多数会计师事务所都表示政策支持不足，希望政府能完善相关政策，增加更具有操作指导性的文件以支持会计师事务所的此项业务（表14）。

表14 会计师事务所承接政府专项债的政策支持

四、会计师事务所参与政府专项债财务评估的政策建议

（一）政府应明确会计师事务所参与政府专项债财务评估的业务性质

为了使得会计师事务所更好地为政府服务，首要问题是确定事务所参与政府专项债业务的性质。只有明确了评估报告的性质之后，才能更加清晰地界定参与各方的责任范围，便于会计师事务所对于承接政府专项债财务评估项目的风险控制，避免承担过大的风险。政府相关部门应与行业协会、参与过政府专项债业务的事务所代表等商议，确定事务所参与政府专项债财务评估属于咨询类服务的定位，而非鉴证业务，并在相关政策文件中具体载明。

另外，责任划分的界限不清晰也是诸多事务所重点关注的问题，在目前事务所出具报告的性质尚未明确的情况下，难以合理区分事务所与其他相关各方的责任，事务所在此过程中也承担了较大的风险。政府部门与行业协会在确定事务所参与政府专项债业务的性质后，应根据性质明确会计师事务所应承担的责任范围和面临的风险，使会计师事务所在可预见的责任和风险下，提高服务质量。

（二）政府专项债财务评估报告的标准制定

目前，财政部门的报告大纲只是框架性指导文件，而非实操性标准文件，对于评估报告的形式、应有的内容、篇幅等缺乏相关规定或标准。相关政府部门应尽快出台文件以形成评估报告规范，做到内容详实、表述严谨、结论明确。比如制定具体操作指引，引导未曾参与的会计师事务所根据操作指引承接政府专项债财务评估业务、规范承接和评估流程；明确评估报告应阐明的内容和形式，编制会计师事务所参与政府专项债项目评估报告大纲，并附上详细完整的项目评估报告模板作为参考。此外，还应当提高事务所与政府以及其他参与方的沟通效率，突出重点，提高事务所的服务水平。财务评估报告出具后，注册会计师应保持应有的执业谨慎，有针对性地阅读其他信息。

（三）会计师事务所应加大对风险的控制

1.提升数据的真实性、可靠性。会计师事务所参与政府专项债的评估，只是根据目前能取得的数据对项目预期收益和融资平衡情况进行现时点下的评估，因此事务所应在评估报告中写明数据的来源，说明对于未来收益情况的预测仅为现时点下基于当前情况进行的测算。为增强数据的真实性、可靠性，注册会计师所应在成本与时间允许的情况下尽量加强与工程人员的沟通协调，获取详细资料，根据假设条件仔细核实数据，并在报告中声明测算为假设情况。

2.设定合理的项目时间。承接项目时间不宜过长，也不宜过短，过短可能会影响事务所的服务质量，过长可能会导致会计师事务所效率降低，也会影响项目收支的时效性。目前事务所承接项目的时间一般较短，不够充分。相关政府部门与行业协会应与事务所以及项目委托方加强沟通协调，根据专项债本身的规模、复杂情况、事务所预计的工作量等进行分级，并且制定不同级别的专项债项目应给予的合理时间范围，给事务所合理的时间，以保证事务所的服务质量。

3.增加风险评估。为了降低专项债券的收益不能覆盖本息的风险，注册会计师对项目预期收益和融资平衡情况进行评估时，除了上述数据真实性和时间上的风险之外，还要考虑其他的风险，比如若利率错误或未包括后期发行额度本息引发的利率风险、项目偿债计划与债券存续期不匹配引发的流动性风险、收益对融资本息覆盖比错误引发的偿付风险等。因此，会计师事务所在承接项目时，应充分评估项目各项风险，在为政府服务的同时，保证自己的合法权益。

（四）明确数据提供方的责任

会计师事务所对于政府专项债出具评估意见的主要依据和数据来源是项目单位提供的可行性研究报告。如果项目单位最后上交的材料中相关的内容或数据存在错误，使得材料需要重新修改上交、延误时间、甚至导致专项债无法顺利发行，应由数据提供方而不是会计师事务所承担相关责任。因此，为了提高各方合作效率、保护会计师事务所合法权益，应当以明确责任的划分。第一，相关部门与行业协会应积极完善相关政策，以文件形式明确对于数据的追责应延伸至数据的提供方，而不是中间环节的使用方；第二，会计师事务所在撰写评估报告时，对于所用数据应标明来源，方便项目单位确定数据提供方及责任方；第三，相关部门与行业协会应加强各个项目参与方的培训和指导，加强沟通，让项目参与各方明确自己应承担的职责范围，各司其职、相互协作，明确各方责任，提高服务水平。

（五）会计师事务所收费标准的确定

目前事务所对于政府专项债的收费水平相较于工作量来说较低，并且近年来有进一步降低的趋势，过低的报价可能导致劣币驱逐良币的现象，不利于会计师事务所参与政府专项债财务评估的健康发展。制定合理的行业收费标准是会计师事务所的重要诉求之一，相关部门与行业协会应积极推动制定事务所合理收费范围、承接业务方式、建立根据政府专项债的具体情况制定的详细收费体系，使得事务所能够得到合理的报酬，保障事务所的利益，也能使得事务所参与政府专项债的评估更加规范化，促进其进一步发展。

（六）会计师事务所应加强人才培养和培训

首先，从政府角度来说，需要提升会计师事务所和其他相关的第三方机构对于政府专项债的认知，比如政策的推送、解答，案例化指引或培训等。其次，政府应定期对事务所进行培训，包括但不限于政策指导、人才培养，建立项目库、专家库等。由于政府专项债的项目种类多，涉及到各行业的专业知识，要求会计师事务所常备各个行业的专业人员显然不具备可行性，对此本文提出以下两方面的建议：（1）引导和培训会计师事务所人员，使得他们对政府专项债涉及的主要行业的基本情况有一定的了解；（2）政府部门和行业协会可以建立包含政府专项债券项目类型所涉及行业的专业人员在内的专家库，在会计师事务所需要的时候为其提供专业知识的咨询服务。服务可以采取现场指导或线上咨询等方式，使得更多的会计师事务所可以参与政府专项债项目评估，也能够提高会计师事务所的工作效率以及质量，推动政府专项债券的发展。

（七）政府对会计师事务所参与专项债财务评估的政策支持

政府相关部门与行业协会应尽快完善相关政策，支持事务所参与政府专项债发行业务，提高事务所为政府服务水平。第一，出台具体的政府专项债的评估操作指引，规范政府专项债的项目报告模板，制定统一的收费标准；第二，明晰注册会计师承接政府专项债的性质，并界定政府专项债业务各个参与方应承担的责任，明确责任边界，推动培训事务所以及专业人员的规范化，提高注册会计师的服务水平；第三，出台相关政策以规范政府专项债的发行、扩大政府专项债的规模，提高事务所承接政府专项债的收入来源。