| 麦巧梅

作者单位 | 国创基金管理有限公司

政府引导基金是政府希望解决创投企业股权融资市场失灵，又不希望以传统直接财政补贴的方式消耗大量财政资金而应运而生的基金种类。自2002年中关村创业投资引导基金成立至今，政府引导基金已经发展了20个年头，一些早期成立的基金也已进入退出期；从开始时的艰难起步，到2015年-2017年实现了爆发式增长，直至近年增长步伐方有所放缓。通过设立政府引导基金，使财政资金吸收和引导社会资本，是财政资金分配方式的重要创新，对支持产业优化升级起到了积极作用。但也有部分引导基金出现投向重复、偏离政策导向、资金闲置等问题，导致财政资金使用效益不高。

一、政府引导基金运营中的挑战

（一）内外部监管不足

1.从外部监管来看，受限于体制机制以及专业知识方面的原因，政府直接监管不足。政府引导基金一般通过遴选基金管理公司作为普通合伙人，并将部分监管职能赋予基金管理公司，但基金管理公司作为投资人，既是运动员又是裁判员，监管效能和动力不高。部分地方政府通过所在地管委会实行项目前置审批程序或者通过委派投委会成员、观察员等角色参与基金投资决策。但因不是专职人员，时间精力有限，且投资项目千差 万别，很难对投资项目有更深入的了解，从而影响到监管职能的发挥。

2.从内部监管来看，由于财务及内审部门作为传统的监督管理部门，其财务总监及内审负责人往往由公司经营层任命，独立性有所欠缺，财务及内审的监督职能很难充分发挥。

（二）资金使用效益有待提高

1.基金返投规模与地区经济资源不匹配。目前各级政府引导基金存在贪大求全现象，设立规模一般较大，但由于市场竞争激烈且政府一般要求所投资引导基金在属地有一定返投比例或者返投金额，而各个地区经济发展水平不同、产业发展程度有差异和项目资源分布不均，基金已落实的投资项目较为有限，很多资金尚未投出。

2.基金募资到位至项目出资之间时间错位，导致资金闲置。财政资金一般采用一次性出资或者按约定时间和出资比例分两到三次出资，投资项目需要经历寻找、论证、立项、尽调、可研、决策等一系列过程，从基金募资到位到完成项目出资有相当长的时间，若基金投资进度较慢，更是导致大量财政资金沉睡在银行托管户中或者只能购买指定的理财产品。

（三）基金投资效益有待改善

1.从宏观层面来看，政府为追求当地经济的高质量发展、促进产业结构优化升级，普遍追求能快速提升当地经济发展的大项目，不少政府投资基金规定投资新一代信息技术、生物医药、高端装备制造等战略性新兴产业。政府投资基金包括国家级、省市级和区县一级政府等多层级主体，越往下一级政府投资基金，投资方向和领域越集中，越容易造成所在地基金投资方向重叠，重复投资，从而影响基金投资效益。

2.从中观方面来看，一些地区经济发展相对落后，难以留住优秀基金管理人或者可选择基金管理人有限，容易造成所管理基金项目选择失败，从而影响基金运作。另一方面，一些优秀基金管理人得到政府投资基金青睐，管理基金数量过多资金规模过大，导致时间精力分散，也一定程度影响了基金投资效益。

3.从微观层面来看，政府投资基金虽然按照市场化运作，但在项目流程管理和具体基金运作方面受一定政策性约束，基金投资出资及项目退出进度不完全按照市场化原则运作，也会对基金投资效益产生影响。

（四）风险管理机制有待健全

1.投资方向和返投比例规定不清晰。各级政府一般对政府投资基金规定一定的投资方向和返投比例，但因缺乏实操性和实施细则，一些基金管理人通过巧妙设计绕过政府要求，导致相关规定不具有硬约束力。

2.对基金管理人约束较少。政府一般对基金及基金管理公司规范和监管要求较多，但对基金管理人本身缺乏一定的约束性条件。私募基金是人才密集型行业，投资经理对所投项目的发展情况、风险及潜力最为清楚。若原项目投资经理离职，对投资项目投后及退出管理将造成不可估量的影响，进而影响到基金的风险控制。

3.缺乏强制退出机制。政府投资基金一般对本级及所投子基金存续期和退出期有明确规定，但随着早期成立的基金进入退出期，也出现相当数量的基金到期后仍无法完全退出的情况。

4.尽职免责机制不完善。政府投资引导基金具有国有属性，对基金资产负有保值增值责任，部分基金因担心承担国有资产流失的责任在投资时有所顾虑，缺乏尽职免责的相关条款和约定。

二、对政府引导基金管理的对策建议

（一）加大内外监督管理力度

1.完善内部法人治理结构。国有企业所有权和经营权的彻底分离，建立现代化企业管理制度是趋势也是必然。政府投资基金具有国有属性，基金及对应的基金管理公司初步实现企业所有权和经营权的分离，但基金管理公司仍应完善法人治理结构，真正实现三权分立，使得决策权、经营管理权及监督权各司其职，以更好地发挥内部监督职能。

2.充分发挥财务及内审的监督作用。在完善内部法人治理结构前提下，由董事会直接聘任财务总监及内审负责人并规定其向董事会负责，以更好地实现对经营管理层的监督作用，推动经营管理层更加勤勉尽职开展工作。

3.推动外部监管形成合力，完善现有法律法规。政府应融合行业主管部门、税务、工商、基金业协会等外部机构的信息，实现信息共享，充分发挥外部监管的力量。

（二）提高资金使用效益

1.设立政府投资基金时应做好可行性和市场前景分析。各地政府应根据所在地区产业发展情况及产业链配套设施发展环境，因地制宜，确定是否设立政府投资基金及设立的规模大小。尤其是区县一级，更要充分论证，量力而行，避免盲目跟风，为了设立投资基金而设立。

2.适度调整财政资金出资方式。出资时，可以按照基金单个项目的投资进度，或按照储备项目投资进度进行出资，以最大限度减少基金闲置资金。财政资金出资投资基金有预算约束，可以在上年统一将基金投资纳入预算范围。

（三）提高基金投资效益

1.加强统筹规划和顶层设计。建议由省一级主管部门建立统一协调机制，对省、市、县区一级设立投资基金进行统筹规划和顶层设计，从全省整体最优角度出发管理存量基金，对基金进行适度整合，以减少基金投资方向重叠、投资重复问题；谨慎规划新设基金，为存量基金补充供给，形成政策合力，保证地方政策目标的实现。

2.营造适合基金人才发展的就业环境，提高本地区的投资吸引力。对于基金管理公司核心团队人员给以住房、税务及子女教育等政策，鼓励核心团队成员落户当地；加大基金人才和后备队伍的培训力度，不断储备优秀人才。

3.用市场化手段引导基金提高投资效率。通过制定科学的绩效考核体系，运用市场化手段引导投资基金发展；减少不必要的行政干预和审批，以提高基金投资决策响应速度和捕捉最佳退出时机，提高基金投资回报。

（四）完善风险管理机制

1.进一步界定投资方向和返投比例及金额。根据投资方向等因素协商好维度和细化程度；明确返投比例及金额的计算标准，如应明确是以工商登记注册资本为准计算返投金额还是以带动产业链上下游企业产值等为计算依据。

2.加强对基金经理的鼓励性或约束性管理。如对基金管理公司核心团队规定一定年限的服务期，公司管理费及核心人员薪酬与服务年限挂钩；对于市场化项目，采用基金经理强制跟投机制，以确保利益深度捆绑，对人员队伍的稳定性也有一定促进作用。

3.健全强制退出机制。基金在协议中应明确提前终止条款，并设置明确的量化指标及促发条件。如募资社会资本达不到约定下限，未按约定时间开展业务、投资在规定期限内未达到进度要求，投资绩效不达预期等，基金可根据实际完成情况与预设目标的差距设置不同的退出期及退出条款，以最大程度保证财政资金安全。

4.完善容错机制。股权投资是高风险的领域，对于正常投资过程中的投资风险和失败应该有一定的预期和容忍程度。政府投资基金应完善相应的容错机制，对尽职免责条款做出相应规定，以激发基金从业人员干事创业的积极性。

三、小结

政府投资引导基金作为一种创新财政资金使用手段，在推动地方政府产业经济发展、实现地方发展目标发挥了重要作用。在发展的过程中，也出现内外部监管不足、资金效益有待提高、投资效益有待改善及风险管理机制有待健全等问题。因此，要针对性提高对政府投资基金的内外部监管力度、提高资金使用效益、改善基金投资效益并不断健全风险管理机制，以期更好发挥政府投资基金政策性目标的同时实现财政资金的保值增值。