何佳丽

中国在改革开放道路上连续30多年实现GDP快速增长，依靠生产要素价格低廉和政府支持等优势成为世界第二大经济体。但是2010年以来，随着改革红利和人口红利的逐渐消退，中国经济从“高速发展”转向“中高速发展”，尤其是党的十八大召开之后，经济增速保持在6.5%至7.5%之间。面对经济新常态，中央提出了“供给侧结构性改革”的战略发展思路，其中最重要的方面之一是“减税降费”，旨在减轻企业税收负担，振兴经济主体。但是随着更大规模的减税降费政策的出台和实施，国家财政收入明显下降，各地区财政收支矛盾日益突出，部分地方财政收入出现负增长，无法实现年度预算收入目标。同时，稳增长、调结构、惠民生等任务，导致地方公共支出刚性增长，进一步加剧财政收支矛盾。

当前，学术界对减税降费与财政收支的关系研究已取得一定的成效。中国宏观经济季度模型工作组对2019年新一轮减税周期的经济成果进行了深入评估，结果显示，减税对居民消费的拉动效应要强于对企业投资的带动效应。同时，厦门大学CQMM研究团队重新评估了2016年以来中国实施的减税政策的有效性，同样也发现减税并没有改善企业投资和拉动居民消费增长。许生指出减税降费建设的财政收入80%来源于地方财政收入，如果不加快健全地方税体系，地方财政的可持续性将会受到严重影响，财税体制难以健康发展。

减税降费对地方财政的影响

一、地方财政收入急剧下降

中国目前正在经历缓慢的经济增长，尤其是自2008年全球金融危机爆发以来，中国的经济增长率已跌破10个百分点。在2008年至2012年4年间，我国的“4万亿”计划一直对中国的经济增长率起着巨大的推动作用，这4年间的经济增长率稳定在8%左右。但2012年第二季度以来，“4万亿”计划的积极影响开始衰退。到了 2018年，经济增长率大约在6.6%，虽然这个增长速度仍在中央政府设定的“合理范围”之内，但下行压力仍在持续增大，尚不清楚是否已经触底。

随着更大规模的减税降费政策的出台和实施，地方财政收入明显下降，各地区财政收支矛盾日益突出。部分地方财政收入出现负增长，如表1所示，很有可能无法实现年度预算收入目标。

二、地方财政支出略有增长

党的十八大以后中国对财政支出有了新的认识，中央政府不再寻求从需求方面入手来复苏经济，但2016-2018年我国的财政支出规模一直在扩大，究其原因，主要是因为我国近年来更加看重民生问题，用于教育、医疗卫生的财政支出逐渐加大，各地公共基础设施也逐渐完善。

在中央制定的一系列政策中，例如供给侧结构性改革、精准脱贫和污染防治等，这些项目也需要政府拨付大量的财政资金才能实现。虽然供给侧结构性改革与财政支出并没有直接关联关系，但它是通过其他方式间接影响财政支出，比如企业技术升级需要相应的财力作保障。从国家层面来说，对企业实施减税降费无疑是保留企业财力的有效举措之一。此外，在“去产能”的过程中，政府可能有必要向相关公司提供一定的财政补贴给下岗工人，这就增加了政府社会保障支出。因此，供给侧结构性改革会在一定程度增加财政支出。

尽管一些支出已经存在较长时间，但是近年来这些政策引起了政府和民众的热切关注，特别是近年来已达成的目标，例如2020年全面建成小康社会，全面建成小康社会重要指标之一的脱贫攻坚需要大量的财力作为后盾;近年来用于扶贫的公共支出继续增长，特别是在2018年全国扶贫支出增长46.6%，这些都需要政府牵头，这就必然涉及政府需要在这些方面投入更多人力物力和财力。

地方财政收支矛盾加剧的原因

一、经济增速放缓是根本原因

从根本上说，经济增长是财政收入增长的原动力。然而，在“税权集中、税政统一”的单一财政体制下，地方政府极易出现对经济建设大包大揽的现象，地方政府领导为了政绩偏好于“竭泽而渔”的做法，采取不可持续的做法刺激经济来扩大地区经济规模，以寻求财政收入的快速增长。近年来，我国经济、人口、社会等宏观经济结构发生了较大的改变，经济由此进入新常态，这种“向增长要财力”的财政运行模式受到影響，尤其是2020年以来受到新冠肺炎疫情的影响，财政运行模式的平稳性更是大打折扣。在经济增速放缓的情况下，财政收入缺乏增长的引擎，地方财政收支矛盾的加剧不可避免。

二、中央与地方的财权和事权不匹配是直接原因

在各级政府产生的财政关系中，各级政府的事权应辅之以相匹配的财权，但在现实中，各级政府的财权和事权是不对等的。

首先，各级政府间事权划分不清晰。在《地方组织法》中，划分到地方政府的事权最后一句通常都是“办理上级国家行政机关交办的其他事项”，这不仅会使上级和下级责任难以区分，而且会为懒政提供制度基础，长此以往各级政府事权划分不清不可避免，容易导致各级政府推诿扯皮。1994年以来我国推行分税制改革，此次改革偏重于中央和地方财力的分配，而模糊了各级政府间职能的划分，尤其未能对省级以下政府事权的划分做出明确区分，导致政府间的事权关系存在诸多交叉的区域。

其次，现行财权配置失衡。中央享受和支配的税种都比较集中和优质，比如关税、海关代征的税种等，而地方支配的税种呈现分散规模小、征收成本大的特点，比如土地增值税、房产税、契税、城镇土地使用税等。其后果就是地方财力严重不足，地方政府事权和财权出现失衡现象，导致各地基本公共服务均等化的实现缺乏相应的财力保障。

三、地方政府土地财政收入锐减是重要原因

在过去相当长一段时间内，土地财政收入一直是一些地方政府的主要收入来源，土地财政收入是地方政府实现预算收入目标的“锦囊妙计”，当距离预算收入目标较远或者财政收支缺口较大时，地方政府会倾向于拍卖土地使用权获得高额的土地出让金，这对地方财政收入有奇效。但是2015年以来受政策调控的影响，土地出让收入增长受限，一方面是因为国家房地产政策收紧，尤其是“房住不炒”后，银行发放贷款的条件越来越严格，房地产企业高价购地的意愿也在减弱;另一方面，一些地方政府仍然为了寻求短期绩效，接连不断出售土地，导致城市土地储备稀缺、地方政府无地可售的尴尬局面。地方土地市场降温，土地出让金大幅下调，财政收入锐减是造成地方政府财政收支不平衡的重要原因之一。

四、地方税体系缺失是主要原因

2016年全面营改增后，营业税自此退出地方税历史舞台，营业税曾占据地方税收收入的三成以上，接近2万亿元的财政收入缺口应该如何弥补是地方财政平稳过渡的关键。在地方税体系还没完善前，政府提出的一个过渡性方案就是增值税央地五五分成，但在这种方案下，取消营业税造成的缺口到2018年才勉强补平，地方可支配的财力受到严重的限制。同时，地方财政税收收入的主要来源为企业所得税、土地增值税、个人所得税和契税，分别占比17.2%、7.4%、7.3%、7.5%，减税降费相关政策大都是针对增值税和以上四个税种，减税税收直接对地方财政收入造成冲击。如果短期内仍无法搭建以地方主题税种为核心的地方税体系，地方区域性财政风险会一直存在。

减缓地方财政收支矛盾的对策

我国现阶段经济速度放缓等多方面原因致使地方财政收入增长乏力，地方财政可持续性面临较大的挑战。但应该肯定的是，大规模减税降费是极其迫切且必需的，在实体经济低迷的情况下，减税降费切实降低了企业税负，为实体经济注入了一针强心剂;同时，减税也是优化供给侧的举措，有利于提升供给质量，培育经济增长的新动能。对于所面临的各种风险，我们还是要有更多的举措来应对，以期实现地方财政的可持续性。

一、保持经济适度增长

经济增长为财政可持续性注入持久的内生动力，只有经济持续向好，才能保证减税具有良好的财政基础。根据宏观经济理论，要想维持中央設定的6%-6.5%的预期经济增长目标，逆周期调节力度需要持续加大，逆周期调节手段应用到财政政策上，主要表现为优化财政支出结构和加大减税力度。

在优化财政支出方面，当前财政支出的重点应放在弥补支出不足并优化支出结构上，例如加大对“三农”的扶持力度、追加对5G基础通信设备、人工智能等大数据基础设施建设的投资等。

在加大减税力度方面，厦门大学CQMM课题组（2019）指出以往实施过的结构性减税和当期减税的减税政策主要集中于流转税，这导致大规模减税降费并没能对拉动企业投资需求增长和刺激居民消费起到正向激励作用。接下来可以保持流转税的减税力度，加大所得税的减税力度，以期对拉动企业投资和刺激居民消费起到促进作用，从而引导经济良性循环，刺激经济复苏。

二、促进中央与地方政府间事权和财权的匹配度

破解地方财政的压力，从长远看，需要按照实际情况调整中央与地方的事权，以中央与地方的事权为依据，划分中央与地方的财权，以期能够搭建起事权与财权相匹配的财政体制。

首先，《地方组织法》中有关政府职能的界定可进一步修改，解决中央、省、市、县等各级政府，尤其是中央和省级政府之间的事权划分，将其上升至法律层面加以规范;可以在制定法律时采用列举的方法明确各类财权所对应的事权，尽可能缩减各级政府的公有事权范围。

其次，在政府间事权划分清晰的基础上，税权的划分应以法律形式进行规范，这让各级政府收入的划分有法可依。应将立法权收拢至中央，将历史上授权部分制定的税收法规尽快上升至法律形式，同时授权立法的审批程序需要通过法律予以规范，严格限制授权立法的数量和范围。

三、盘活财政沉淀资金，提高资金使用效率

财政沉淀资金是指尚未安排用途或者已安排用途但离实际使用仍有一段时间的预算支出。沉淀性资金盘活再利用的工作重点在于管理审批、支付时间存在差异的预算支出和预算结余资金，首先，对于那些因审批和支付时间存在差距，或者项目时间过长造成资金在财政账户滞留时间过长的现象，要改革审批的流程缩短审批时间，缩短财政资金审批和支付时间之间的差距;同时要严加监督长时间滞留大量资金的账户，防止其脱离国库监管。 其次，梳理一般公共预算结余资金和政府性资金预算结转资金，将没有预定用途的大额资金结余调用到急需领域。

提升资金使用效率方面，首先是对财政资金进行统筹管理，将财政资金的使用放在经济发展的重点领域或核心领域，最大限度发挥财政资金拉动经济增长的效应。其次是建立财政资金使用绩效考核制度，把绩效考核作为财政支出结构调整和预算管理制度的重要抓手，从制度上改变只看重财政预算投入而不注重预算实行效果的局面。

四、打造地方主体税种，健全地方税体系

2016年全面营改增以后，地方税种的选择一直是学术界不断争议的焦点，一部分学者建议将房地产税、资源税作为地方主体税种。然而，我国区域经济发展不平衡，在不增加居民税收负担的情况下将房产税作为地方主体税的设想可能并不现实。

党的十九大以后，以共享税为重点，以专享税为补充的地方税制改革目标正式确立，由于我国地方税制的建设更注重财政收入的稳定，所以我国未来的地方税体系必然是多税种相配合的税收体系。消费税作为我国第四大税种，有稳定充足的税收收入，天然具备成为主体税种的优势，未来可配套消费税立法将消费税培育成地方主体税种，最终形成房地产税、资源税为主，增值税、企业所得税为补充的多税种并行的地方税体系。（作者单位：河北经贸大学）