形塑与质塑：地方立法的供给侧结构性改革

2022-05-23李涛

湖南行政学院学报 2022年3期

关键词：法规

摘要：地方立法面临立法抄袭、立法同质化、治理现代化思维不彰以及立法能力不足等问题，在制度优势转化为治理效能方面存在一定障碍，有必要借鉴供给侧结构性改革理念，提高立法质量和效率。地方立法的供给侧结构性改革分为“形塑”地方立法的形式和“质塑”地方立法的内容。节制文本内容，促进区域立法协作，实施性、自主性与先行性立法并举，注重挖掘本土资源，是“形塑”地方立法的有效路径。激发地方立法程序，提炼立法理性功能，回应公共舆论关注的立法需求，顺应中央立法趋势变化，提高地方立法重点领域选择的科学性，遵循法治导向，剔除法律工具主义，是对地方立法“内在气质”的塑造。提高法工委立法项目选择能力、审查能力、促进多元主体交往能力以及地方立法者业务能力，是地方立法实施供给侧结构性改革的技术性支撑。

关键词：地方立法;供给侧结构性改革;治理现代化;立法能力

中图分类号：D9 文献标志码：A 文章编号：1009-3605（2022）03-0074-11

习近平总书记指出，“地方立法要有地方特色，需要几条就定几条，能用三五条解决问题就不要搞‘鸿篇巨制’，关键是吃透党中央精神，从地方实际出发，解决突出问题。”[1]深刻阐述了地方应当立什么形式的法，法的内容又应当是什么。马克思将法律视同为公共产品，且遵循生产的普遍规律。他在阐述社会经济活动源泉时指出，“没有需求，就没有生产”。[2]在《1844年经济学哲学手稿》中，马克思又提到，“宗教、家庭、国家、法、道德、科学、艺术等等，都不过是生产的一些特殊的方式，并且受生产的普遍规律支配。”[3]可以说，法律“供货商”生产多少、生产什么由“顾客”对法律的需求决定。正是以顾客为中心的立法供给理念，法作为回应立法需求的产物才能被生产出来且具有适应性、针对性、引领性，才能体现立法的高质量，为高质量发展提供保障。“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题;不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国。”[4] 意味着在中国特色社会主义法律体系形成并不断完善的情况下，立法供给侧成为地方立法应当关注的重点。就地方立法供给的形式而言，地方立法成果应当具有地方特色，以需求决定供给，规定关键的几条，避免华而不实和立法同质化。就立法供给内容而言，地方立法应当吃透党中央精神，从地方实际出发，以解决问题为导向，树立治理现代化思维，使立法成果符合国家治理现代化发展方向，立法程序体现全过程人民民主的要求，有利于多元主体参与，充分协商并准确回应人民群众的“急难愁盼”，此外，地方人大常委会法制工作委员会（以下简称“法工委”）及其工作人员立法能力是实现地方立法“形塑”——立法的形式改良和“质塑”——立法的内容改造的技术性保障。提高地方立法能力既需要从宏观上抓好“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”科学立法工作格局的构建，提高“立法四方”的立法能力。[5]又要从微观入手，提高法工委及其工作人员的立法能力。

一、问题的提出

改革開放以来，我国地方立法有逾40年的历史，经历了从无到有的过程，2015年修改《立法法》赋予设区市地方立法权，推动地方立法走向繁荣。但地方立法供给形式、内容和地方立法能力仍有不足，使地方立法制度优势向治理效能转化仍有障碍。

（一）立法形式方面的问题

1.地方立法技术的路径依赖

当前，地方性法规文本内容不超过十条的较少，三五条者更是罕见。通常，一部地方性法规洋洋洒洒近万字，总则、章节、附则一应俱全。总则规定立法目的、适用范围、实施机关、立法原则、财政保障，等等，但关键有用的条款可能只有几条。2009年、2011年，全国人大常委会法工委两次公布了《立法技术规范（试行）》。多地出台立法技术规范对地方立法篇、章、节、条、款、项、目有相对明确的规定。毋庸置疑，央地立法技术规范对提高立法质量具有规范性、指南性作用，但容易使地方立法有“先入为主”的印记。即地方性法规遵循立法技术规范，应当形式结构完整，词句对仗工整，形成立法技术上的路径依赖，但忽视了央地立法权限及其重要程度和区域适用范围。在重要程度高和区域适用范围广的情形下，中央立法文本内容篇幅长，篇、章、节、条、款、项、目等形式结构完整具有合理性。在“法网密织”及地方立法空间狭窄的情况下，冗长的地方性法规形式是否匹配实质内容值得商榷。

2.立法抄袭

立法抄袭备受诟病，主要表现为：地方性法规条款大量重复上位法律法规。此外，中央、省、市三级党委政府已经实施有效的规范性文件也在参照之列。《立法法》第七十二条第四款规定，“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。”鉴于不抵触的立法原则，囿于中央的专属立法权以及法律优先等，地方立法在不重复上位法方面并不理想。有的地方性法规内容与上位法相比仅是“改头换面”，本质仍不离抄袭上位法的窠臼，影响地方性法规的可操作性。立法抄袭导致一些地方性法规文本冗长但不具有实质意义，对地方治理“收效甚微”。[6]

3.立法同质化

地方立法中存在一部法规换个地域名称在A地可行，在B地也可行的情况。反映了地方立法顾及“左右”，内容参照其他地方立法而脱离本地实际的立法同质化倾向。调查显示，浙江、广东、四川、黑龙江四省分别位于我国的东南西北，经济水平、城市定位、自然地理条件、历史文化背景具有诸多的不同。按照学理推断，四个地方的立法应当有个性差异。但实证研究发现，在城乡规划、水土保持、文物保护三个最主要的立法领域，四个地方立法的平均重合度均接近50%，也就是说每份文本中只有一半左右的内容与其他省份不同，还不包括与上位法重合的部分。[7]充分体现了“立法同质化”现象之严重而地方立法特色不足。

此外，从积极履职角度出发，如果地方人大及其常委会在一个立法周期内，仅制定出一部寥寥数语的地方性法规，不论其文本内容多么“不抵触、有特色、可操作”，立法机关可能会面对履职不认真的议论，进而刺激立法者通过“叠床架屋”的方式使地方性法规内容尽量丰满，以反映工作绩效，加剧地方“立法抄袭”“立法同质化”。

（二）立法内容方面的问题

1.立法程序运行有待细化

地方立法程序基本沿袭《立法法》规定。2015年《立法法》修改是贯彻党的十八届三中、四中全会精神的产物，治理现代化思维贯彻其中。新增条款多与实现国家治理现代化目标相关。如，总则新增的“坚持立法公开”;第十六条第二款征集全国人大代表意见、邀请全国人大代表参加调研活动的条款;第二十八条第二款邀请有关的全国人大代表参加审议;第三十二条对邀请有关专门委员会成员列席法制委员会统一审议的强制性规定;第三十六条关于论证会和听证会的规定;第三十八条重要条款的单独表决规定;第五十二条编制立法规划、计划广泛征求意见。这些内容占《立法法》新增条款比例较高，但稍显原则，由此影响了民主立法的展开。如，如何“公开”？何为“广泛”？等等。如果抽象性法律语言不能展开，抽象性规定在具体实操中依然会充满弹性，成为可以自主调控的内容，可能影响地方立法治理现代化的形成。立法机关如果缺乏与区域公众充分协商，则难以获得区域治理中的“真问题”，地方性法规中的制度设计无法做到有的放矢，进而加剧立法供给与立法需求偏移，无法开展回应性立法，导致立法的适应性、针对性、引领性功能不强，难以称之为高质量立法。

2.体现治理现代化思维的实体法规和条款少

一是社会组织立法少。社会组织有利于改变政府作为一元治理主体的现状，形成共治、监督、制约的力量。党的十八届四中全会在论述加强重点领域立法时提出，“加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展”。党的十九届四中全会仍然强调社会组织的重要作用，要求“发挥群团组织、社会组织作用，发挥行业协会商会自律功能，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础”。在地方立法权限范围内，社会组织立法是地方立法能够涉猎的立法领域。目前，地方立法中与培育、促进社会组织直接相关的法规数量较少，多数以《XX省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法（试行）〉办法》为主。二是在地方性法规实施主体的选择上，绝大多数的地方性法规的实施主体是行政机关，显示出自上而下的管制、管理色彩浓厚，体现共治共享共建的治理现代化思维不足，导致地方性法规实施缺少协商性，成为行政机关的“当家法”。三是地方性法规对多元主体参与社会治理主要是倡导式、宣誓式的，对行业协会、商会多以“鼓励”为名，操作性差，成为“睡美人”条款，使多元主体参与社会治理力度较弱。

（三）地方立法能力方面的问题

1.省级人大常委会审查压力陡增

《立法法》七十二条第二款规定，设区市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省级人大常委会在承担制定地方性法规工作的同时，审查批准设区市地方性法规的数量大幅上升。在国家机关机构、人员编制“只减不增”的情势下，地方立法数量却“只增不减”。省级法工委人员数量增长无法跟上立法工作量增加幅度，势必造成省级人大常委会审查压力陡增。省级人大常委会在审查地方性法规方面人员配备不足意味着审查人才储备差，在审查设区市地方性法规和省本级地方性法规时，不能做到“精雕细琢”，影响立法质量和效率。

2.设区市人大立法能力亟待加强

设区市立法主体激增可能导致地方性法规数量增多而质量堪忧。其中既有省级人大常委会审查力量配备不足的问题，又有设区市自身立法能力问题。一是客观立法能力不足。根据全国人大有关研讨会会议精神，设区市人大常委会法工委“应有10名左右的立法工作人员，才能基本满足立法工作的实际需要”。但机构、人员编制“只减不增”的要求同样适用于设区市。以某经济较发达的省为例，设区市法工委超过10人的仅有2家，普遍在5名左右。二是主观立法能力不足。新获得地方立法权的常委会组成人员、法制委员会组成人员、人大代表和常委会工作机构的立法人员以及政府有关部门的立法人员，从事立法时间不长，地方立法总体而言仍属于新鲜事物，难免会对立法认知有所欠缺，立法理论知识和实务技能也有待提高。此外，政府是起草地方性法规的主力军。鉴于地方立法不是地方党委政府绩效考核内容，导致政府起草部门积极性不高，难免出现一些“理性政府部门”，有的政府部门甚至可能视起草地方性法规为“多一事不如少一事”，消极对待立法起草、项目报送等工作，立法动力不足势必影响立法质量和效率。

二、地方立法“形塑”：立法供给形式的改良

地方立法供给侧结构性改革的内容之一是通过改变地方性法规文本內容普遍冗长的现象、矫正立法要素配置、调整立法结构、挖掘本地法治资源，对立法供给形式进行改良，使地方立法供给产品的形式具有“地方”属性，符合地方立法需求。

（一）数量服从质量——节制文本内容

按照习近平总书记要求，“需要几条就定几条，能用三五条解决问题就不要搞‘鸿篇巨制’”。如，“立法原则”条款在民法、刑法、行政法实施中具有实质意义，甚至可以作为司法判决的依据。但地方性法规中存在的“立法原则”条款无实质意义，反而会增加起草、审查、审议过程中的工作量。因此，对诸如“立法原则”等对只具有可读性而无可操作性的条款以及“立法抄袭”内容不必入法，减少重复和无意义的立法供给。简洁的法规有利于激励公众参与，须知地方性法规文本冗长会使本来就有“搭便车”心理的公众不愿意拿出更多的时间、精力投入其中。同时，简洁的法规方便公众阅读和理解，不仅有助于公众参与，还会提高法规的实施效果。

（二）立法要素重组——促进区域立法协作

地缘相近使省域市域内外经济、文化、生态等方面产生广泛的利益联系，客观上的行政区域分割却容易带来各自为政局面。通过地方立法协作有利于巩固、确认、保护、发展各方利益，实现区域内法治统一，回应跨区域立法需求。同时，人民代表大会制度集体行权机制具有民主性特征，对私权利具有天然的同情情结，对行政权力的侵略性怀有警惕之心，有助于防范区域政府治理中的偏颇。加之，跨区域立法协作由于多方权力主体参与，立法内容公开透明，生成的地方性法规对多个区域有法律效力，形成事实上的权力制约局面，限制单个权力主体恣意，防止地方因党政领导人更迭、治理思路变化而“废法”的现象，使单一区域党政首长通过修法实现长官意志变得困难。此外，党的十八届四中全会明确要求，禁止地方制发带有立法性质的文件。意味着地方政府通过制定“红头文件”“设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范”变得困难。而区域协同治理中“以政府间协议、‘红头文件’等方式代替区域协同立法现象较为常见”。[8]因此，政府间合作治理不能设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，缺失必要的法治保障手段，而通过区域协同立法有利于弥补这一缺憾，为区域协同治理提供刚性法治保障。

（三）立法结构调整——实施性和自主性、先行性立法并举

地方性法规可分实施性立法、自主性立法、先行性立法。近年来，由于实施性立法存在法规条款“四世同堂”的立法抄袭现象，影响实施性立法实效，立法学界和实务界对实施性立法并未给予应有的倡导，重点关注先行性、自主性立法等可以体现地方特色的立法现象。但地方立法“不抵触”要求又使先行性、自主性立法举步维艰。实施性立法不被鼓励的原因主要在于“立法抄袭”，即下位法对上位法不加变化的照抄照搬。实际上，中央法律法规中存在一些原则性、模糊性的条款，实施性立法具有细化、补充上位法功能。同时，对实施性立法不必冠之以“实施办法”等名称，容易沿袭、抄袭上位法体例和内容，导致篇幅过长。实施性立法可以针对单一事项。如，住宅的“封阳台”问题，一般情况下，新建住宅楼的阳台是开放性的，出于安全或者挡风避雨等情况，业主一般会将开放式的阳台做成封闭性的。因“封阳台”的行为没有取得建设工程规划许可证，使之具有成为违法建设的风险。一旦四邻关系不睦举报之，城管执法部门为规避行政不作为风险，将会以违法建设对待。这类行为在《城乡规划法》的规定比较原则，却不符合实际和常理，可探索通过实施性立法予以细化，使之合理化、合法化。

（四）注重地方特色——挖掘本土资源

地方立法特色问题实质上是法治的“本土资源”问题。“本土资源”是苏力针对法律实施不彰引发的对法治活动应当重视本土资源的思考。苏力担忧法律远离“本土资源”带来的实施不彰在地方立法中以“立法同质化”的形式存在，可能会带来地方立法排异现象，影响地方性法规的实施效果。当前，包括地方性法规在内的中国特色社会主义法律体系已经形成并不断完善，地方法律制度体系相对完善。地方对立法需求并不迫切，而将地方立法与本土资源结合应当成为立法供给的重点。李拥军指出，“弘扬传统”与“依法治国”是未来中国发展的两大根脉，十九大报告可谓把准了这两大根脉。[9]就中央立法而言，法律移植主义已经出现向重视“本土资源”转向迹象。如，2013年1月1日，修订后《刑事诉讼法》正式施行，新增的第一百八十八條规定了亲属拒证的相关内容，与我国古代儒家“亲亲相隐”的思想有异曲同工之妙。在中国人民抗日战争暨世界反法西斯战争胜利70周年之际，通过法律决定，对部分服刑罪犯实行特赦，体现了“慎刑恤囚”的传统法律文化。制定《人民调解法》显示出对国人“厌诉”心理的尊重。当然，地方立法重视本地资源并不排斥地方立法交流，毕竟各地之间的经济社会发展具有相通之处。地方立法挖掘本地资源只是挥手作别“立法同质化”，将立法供给重点聚焦到本地带有特殊性立法事项上来。即便是开展实施性立法，也要把上位法的一般规定与本地立法需要结合起来，既要遵循立法普遍规律，又要充分考虑地域特殊性、差异性。

三、地方立法“质塑”：治理现代化改造

地方立法供给侧结构性改革不仅需要立法形式的改良，更需要对地方立法进行治理现代化改造，保障地方立法供给符合区域治理现代化的发展方向，提高地方立法的“内在气质”，进而为国家治理现代化提供“块块”积累。

（一）激发地方立法程序凝聚立法理性功能

治理现代化离不开程序现代化，体现治理现代化的程序必然是多元主体可以充分交往、自由表达的程序。地方立法须认真对待正当法律程序的要求，使立法程序体现“制定良好的法”的要求。立法抄袭、立法膨胀等立法不节制现象影响了区域公众对地方立法的公信力，不利于法获得“普遍的服从”。立法程序愈正当，愈能吸引更多的主体参与其中，经过充分协商形成的立法成果愈代表理性的声音，愈能使人民的利益“从分歧走向统一”[10]，愈有益于法的实施。立法程序是产生立法理性的“机器”，需要通过制定系统化的规则，润滑程序运作。如《立法法》第十八条、第三十一条规定的提案人回答询问制度，是体现程序“交涉”价值的重要制度。通过人大代表或者常委会组成人员提出问题和提案人回答询问的方式，激发对法规争议条款的辩论，实现思想、观点的交锋，从而最大程度地使法规凝聚理性。但该制度在地方立法中没有系统化、规则化，加之人大会议审议时间有限、议题较多等因素，提案人回答询问制度体现的辩论理念大打折扣。《立法法》第七十七条通过授权规定了地方人大制定本地立法程序的权力，细化类似立法程序微观制度有利于引导多元主体参与地方立法，促进立法协商，发现并回应满足多元主体达成共识的立法需求。

（二）回应公共舆论关注话题

地方立法实现治理现代化改造的精髓不仅在于多元主体的参与，还在于多元主体共享立法成果，并通过共同认可的立法成果实现共治共建。理论上，国家、社会与公共领域相通相连，而公共舆论是公共领域的典型表达载体，凝聚着社会各方对立法机关针对某一事项制定公共政策的期望。将公共领域中非正式的公共意见，经过媒体关注，进入具有建制结构的公共意志形成过程，使立法议程聚合、回应民意。将公共舆论关注的立法需求转化为立法机关的公共议题，成为正式的法，会增强法的实施效力，增强地方立法共治功能。地方立法对公共舆论保持敏锐，是回应社会需求、主动发现“人民群众对美好生活向往”的重要参考。地方立法机关应当加强与宣传部门、地方网信办的合作，提取公众关注的舆论话题，把握民间舆论场话语变化，把符合地方立法权限的内容作为立法项目，回应区域公共领域立法需求。

（三）顺应中央立法趋势变化

党领导立法体现了“法治对政治的承接与呼应”，[11]中央立法机关围绕国家治理体系和治理能力的构建开展立法，对党中央精神以及国家治理现代化要求的理解更深、更细，能够成为确定地方立法重点领域的基本依据。如，党的十一届六中全会对社会主要矛盾做出判断后，中央立法机关围绕改变“落后的社会生产”，大力推进经济领域立法，引导了地方立法机关在经济立法方面积极作为。顺应中央立法趋势，在中央立法确定的立法重点领域中选择地方立法权限范围内的项目，是提高地方立法重点领域选择科学性的“便捷”通道，利于地方立法把握国家治理现代化发展方向。制定立法规划、计划是确定地方立法重点领域、重点项目的“任务书、路线图”。有的地方立法项目列入立法规划、计划未必符合地方重点立法领域客观需求。还有的地方立法项目未经充分论证、条件还不成熟就列入立法计划，给后续立法工作带来被动，导致有些立法项目仓促上马，又仓促落马，甚至出现抵触立法。说明有的地方制定立法规划、计划存在一定盲目性，可能导致地方人大立法的“南辕北辙”，影响法的实效，造成立法资源的浪费。中央立法机关围绕国家治理体系和治理能力的构建开展立法，对党中央精神以及国家治理现代化要求的理解更深、更细，能够作为确定地方立法重点领域的基本依据。如党的十一届六中全会对社会主要矛盾做出判断后，中央立法机关围绕改变“落后的社会生产”，大力推进经济领域立法，引导了地方立法机关在经济立法方面积极作为。

（四）遵循法治导向，剔除法律工具主义

傅高义认为，“当邓小平退休时，在西方受过训练的年轻法学家几乎为每一个重要的经济领域制定了法律法规，但地方官员的执行却远远落在后面，因为很多人认为这些规则过于复杂，也不符合他们的个人利益。”[12]侧面反映了改革开放初期，法律执行处于差强人意的状态。党的十八届四中全会提出全面依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。中国特色社会主义法治体系不仅要求法律规范，还将实施、监督和保障以及党内法规体系纳入其中。适应中国特色社会主义法治体系建设需要，地方立法需要突出法治导向，充分论证地方性法规内容是否具有可实施性、可监督性、可保障性，而不是仅处于在文本上符合逻辑。客观上，随着中国特色社会主义法律体系形成并逐步完善，法治建设的主要目标不应仍停留在追求“有法可依”的阶段，过分追求立法数量也会使公众怀疑地方立法目的仅是为了追求立法数量上的“GDP”而非实施。地方性法规实施不彰将会沦为笨法、劣法，失去公众支持和可操作性，地方立法权威必然受损，公众对地方立法将逐步失去信心，社会可能会陷入“一个法律更多但秩序更少的世界”[13]。随着经济社会的发展，地方利益格局发生重大变化，多元化利益主体之间冲突调适，需要地方性法规作为维持社会团结的中介，而地方所立之法只有得到社会认同，才能在复杂的利益格局中成为多元化利益主体的价值共识。

四、法工委立法能力：“形塑”和“质塑”的技术性支撑

地方立法的供给侧结构性改革离不开立法主体的参与，但“就立法职责的履行、良法的创制而言，立法主体立法能力的大小强弱，实际上直接取决于所属立法机构、立法人员立法能力的大小强弱。”[14]法工委被称为“隐形立法者”，发挥着“小常委会”和“事实上立法引擎”的功能。[15]2015年《立法法》修改，法工委显性立法职能得到加强，是法定的立法工作机构，其立法能力成为地方立法供给侧结构性改革的技术性支撑。

（一）发现立法需求：立法项目选择能力

由于地方立法存在“理性政治人”现象，政府部门起草积极性参差不齐，造成地方立法项目征集具有一定的被动性，立法项目储备不足。在这种情形下，立法项目选择能力愈发重要。依据《立法法》规定，法工委处于立法项目选择的首道关卡。提高法工委立项选择能力主要包括三个方面：一是立法标准筛查能力。立项标准是筛选地方性法规项目的关键，旨在解决地方性法规立法需求与立法条件之间的矛盾关系。立法标准筛查即筛查立法必要性、可行性和合法性。必要性就是社会有需求，一般表现为某种或者某类社会问题比较突出，其他调整手段已经不能有效解决，如不及时立法，将不利于社会秩序稳定，不利于社会经济发展。可行性就是开展立法的已具备条件，一般表现为对存在问题初步找到解决措施，并了解掌握了社会各方面的基本共识。合法性就是立法项目选择符合地方立法权限，符合地方立法范围。此外，在立项选择时还应当充分考虑地方性这一重要因素，采取“小切口”，注重特色性，不重复立法。二是程序引导能力。政府部门处于行政管理、行政执法一线，是提出立法项目建议的主渠道。法工委应当引导政府部门在提出立法建议前充分调研，对立法目的、拟解决的主要问题、解决问题拟采取的主要措施等充分评估。认真听取人大代表、政协委员、社会组织、基层立法联系点等立法意见建议，把握立法需求。对征集的立法项目，从必要性、可行性、合法性和地方性等方面进行考量，做好系统分析。三是立法规划、计划编制能力。法工委具有草拟编制立法规划、计划职能，在拟定提出立法规划、计划时，应注意以下三点：第一，既要考虑本地社会经济发展和城市治理、民生保障的需要，又要考虑实际可能，使立法规划符合实际、切实可行，不能在实施中有比较大的调整;第二，既要立足现在，解决当下的实际问题，也要着眼未来，从构建地方法规体系予以考虑;第三，既要体现立法项目选择的一般原则要求，也要体现地方立法对于地方特色的追求。

（二）判断立法矛盾：立法项目审查能力

在法规案审查过程中，虽然法工委通过调研、会议、座谈、论证等多种方式征求意见，但由于受立法参与深度不同的影响，征求立法意见的代表性、针对性欠缺，立法聚焦问题不够，专家等参与者对法规涉及事项浮于表面。在立法“外援”不足的情形下，法工委立法项目审查能力显得更加重要。立法项目审查能力本质是立法理性。立法理性是“根据是否自相矛盾来判定一种内容能否成为规律或者法律。”[16]因此，立法项目审查能力表现为立法矛盾的判断能力。多数地方性法规案涉及行政管理体制、管理职责等内容。按照职权法定原则，法规案规定的各种职权事项是否与《立法法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》存在矛盾。法规案中的禁止性条款，能够增强地方性法规的权威，体现立法实效，但也容易出现立法矛盾。审查法规案中的禁止性条款，重点审查是否存在扩大性或者缩小性上位法权限的情形。如果属于创设的禁止性规定，则要重点审查是否与地方立法权限存在矛盾。对法规案中上位法已经设定的行政许可，重点审查是否增设了行政许可的条件。对法规案中创设的行政许可条款，按照审慎原则对其必要性、合法性、合理性以及操作性进行考量。对法规案中的变通性规定，如果上位法有明确的、具体的规定，不存在变通空间的，应及时予以纠正。

（三）凝聚立法共识：促进多元主体交往能力

地方立法供给侧改革解决的深层次问题是地方性法规的合法性问题。让-马可·夸克认为，合法性有三大要求或三大要素：被统治者的首肯，是合法性的第一个要求;得到社会价值观念和社会认同，是合法性的第二个要求;与法律的性质与作用相关联，是合法性的第三个要求。[17]李普塞特指出，合法性是“政治系统使人们产生和坚持现存政治制度是社会的最适宜制度之信仰的能力”。[18]在需求多元、利益多元的社会背景下，提高法工委及其工作人员立法能力须推动实现能够作为宏观立法主体出场的不仅是“有权制定机关”，也不能简单地归纳为社会公众，而是建立在多元主体交往行动基础上的多元主体的集合。《立法法》赋予法工委的法定职权，其参与立法活动具有一定的独立性，实际发挥着多元主体参与立法、相互交往、凝聚共识的“中枢系统”功能。从这种意义上讲，法工委与多元主体的交往能力是提高地方立法合法性的关键。第一，建立立法工作报告制度。法工委应当及时向地方常委会党组和主任会议报告立法计划、规划编制，立法项目进展等情况，提出相关建议，作为决策参考依据。同时，按照党委领导立法的原则，认真落实地方党委关于地方立法的部署要求。第二，建立人大与政府立法衔接机制。主要是立法计划、规划编制、立法项目调研、法规案审查、审议等环节的沟通协调。第三，建立立法调研机制。立法调研是立法工作的基础，立法调研质量的高低直接影响立法质量。法工委在立法调研工作方面，须制定完善工作方案，把握好立法调研、目的、重点、对象、途径，杜绝形式主义和“花架子”，避免形成的立法调研成果因为“不接地气而实施效果不佳”。[19]第四，建立多渠道意见征求机制。除重视发挥报纸、门户网站等传统媒介作用外，还可利用其他影响力较大的官方微博、微信等新型网络平台，契合公众信息获取渠道，并规范探索“人工智能辅助地方立法”。[20]注重到基层、到群众中进行立法调研，了解立法需求。鼓励、引导和支持工会、妇联、行业协会等群团和社会组织参与地方立法。践行全过程人民民主，认真分析研究公众立法建议，对公众提出的共性意见和主要意见采纳情况予以反馈，为公众参与实效提供“重要保障”。[21]第五，建立立法评估论证机制。将立法评估论证贯穿始终，发挥立法专家顾问的作用，引导立法专家顾问全过程参与立法活动，提高专家论证的针对性、科学性。法规制定中涉及重大权利义务关系、利益利害关系时，邀请人大代表、国家机关人员、人民团体人员、群众代表和管理相对人等，采取论证会、听证会等形式进行论证评估。对法規制定中争议较大的事项，可以引入第三方评估。第六，建立地方立法宣传机制。引导公众积极有序参与地方立法，使公众了解、知晓地方立法的重点与动向。在具体立法活动中，及时公开立法背景、立法目的、拟解决的主要问题和相关制度设计。地方性法规出台后，通过实施动员会、新闻发布会等形式，向社会作出权威解读，加强舆论引导，使社会各方面准确理解法规内容，为有效实施营造良好社会基础。

（四）又“红”又“专”标准：立法工作者业务能力

地方立法质量高低与法工委工作人员业务能力直接相关。鉴于立法工作具有很强的政治性、技术性、理论性和实践性，决定了建立立法工作人员选择制度和业务能力提升制度，应以又“红”又“专”为标准。首先，建立立法工作者政治评价标准。立法具有鲜明的政治属性，立法工作人员需要有较高的政治觉悟，掌握党中央关于相关立法领域的重要部署要求，能够吃透党中央精神，能够按照地方党委、地方人大常委会党组的部署要求处理好地方立法中的重要问题、敏感问题，能够恪守以民为本、立法为民理念，使承担的每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。其次，探索建立立法官制度。将通过律师资格考试、国家司法考试或者法律职业资格考试，作为从事立法工作的基本条件，确保立法工作者具备基本的立法业务能力。以所任职务、德才表现、理论水平、业务能力、立法工作实绩和工作年限为依据，建立专业化的晋升通道。再次，建立职业操守评价制度。立法工作人员保持良好的职业操守关键在于扎实的工作作风。工作作风不实，良法难成。要在开门立法中寻找立法“良策”，尊重公众对立法工作的知情权、参与权、表达权、监督权，争取公众对立法工作的支持，在整个立法过程中体现认真、仔细、严谨、审慎。以对法治的尊崇、对历史的负责态度，把人民赋予的立法权力用来为人民服务。最后，建立地方立法培训制度。立法工作人员业务素质的强弱主要体现在三个方面，一是党和国家政策的掌握程度，内容包括中央和地方党委重要决策部署和重要政策。二是法律知识面的覆盖，包括对法规上位法的判断能力、重要法律法规的认知、立法技术的掌握。三是工作经验、社会经验和生活经验的掌握。与之相适应的政策类、法律类和业务类培训有益于立法工作人员业务素质的提高。

参考文献：

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