摘要：作为当前中国国家治理的一种重要机制，项目制的形成和演变可以从国家政权建设的角度进行讨论和把握。中央政府于1993—1994年启动的财政体制的分税制改革改变了传统的中央与地方关系、政府与企业关系等，而项目制的形成就是这项改革措施的一个重要结果。在1994—2002年这段时间内，国家通过《过渡期转移支付办法》的颁布、修正，初步建立了分税制改革的相关配套机制，完善了转移支付制度，而随着中央向地方转移支付规模的扩大，尤其是专项转移支付规模的急剧扩大，项目制也开始超越财政分配领域而演化为一种自上而下进行工作部署、任务实施的国家治理机制。2002年以来，由于项目制的实施并没有显著提升政府的公共服务水平，甚至导致了政府运作异化、官商勾结等诸多意外后果，中央政府又对项目制的基本形式——专项资金以及专项转移支付制度进行了一定的调整和规范。项目制的这一形成和演变过程反映了中国国家治理进程中权威体制与有效治理之间的深刻矛盾，而如何回应这一矛盾将在很大程度上决定项目制的后续发展。

关键词：国家政权建设;项目制;分税制;权威体制;有效治理

中图分类号：D63    文献标识码：A    文章编号：1003-854X（2022）05-0051-09

近年来，一种被称为“项目制”的研究议题吸引了国内外很多学者的注意，并成为当今学术界最炙手可热的话题之一。研究者把项目制理解为当代中国国家治理从“总体支配”到“技术治理”① 变迁过程中的一个注脚，对项目制的运作机制、运作后果等进行了深入的研究。但整体来看，当前项目制研究大多还是偏向个案或者案例比较方法的实证研究，基础研究并不多。基于不同个案或者案例比较的实证研究固然有利于增强人们对项目制的认知和理解，但也会造成研究格局碎片化、整体性把握缺失等问题。②

在现代政治活动中，国家制度或者治理方式的变革是一个高度理性化的过程，一项制度的设立或者一种治理方式的实施体现为一种有目的的建构，以及随着内外形势的变化而不断调整的过程，这一过程的学术化表达就是“国家政权建设”③。作为国家治理机制的项目制的形成及演变就体现为国家政权建设的过程，而要理解项目制发展的现状和趋势，必不可少的途径之一就是全面研究项目制形成的历史过程及逻辑。

本文希冀从历史和理论两方面揭示项目制形成和演变的基本规律。本文认为，项目制的形成及演变反映了中国国家政权建设过程中权威体制和有效治理之间的深刻矛盾。作为20世纪90年代中期分税制改革的产物，国家推动项目制运作方式的核心目的在于提高中央政府的财政汲取能力和再分配能力，是权威体制运作的表现，而近年来对项目制运作中各种问题的批评，很大程度上可以归因于有效治理的不足。在实践过程中，权威体制和有效治理这一对矛盾互相作用，推动着国家对作为一种体制精神或者公共治理逻辑的项目制进行调整，从而推动着项目制的后续发展。

一、项目制的启动及其功能定位

一般来说，研究者都把20世纪90年代中期的分税制改革视为项目制形成的起点。例如，周飞舟就曾对财政资金的专项化问题进行过专门探讨，他认为1994年分税制改革以后，各种财政资金开始以专项或者项目的方式向下分配，这也成为其后财政支出最主要的手段。④ 下面，笔者将从中国财政体制的变迁过程出发，分析项目制的启动过程及功能定位。

新中国成立后，我国政府的财政体制大体经历了1949—1978年的中央计划体制、1979—1993年的财政包干体制和1994年以来的分税制三个阶段。在中央计划经济体制下，全国财政统收统支，地方政府仅仅是中央政府的代理机构，执行中央下派的财政收入和支出任务，没有任何财政自主权。⑤ 改革开放以后，为了突破僵硬的中央计划体制，政府间财政关系从“统收统支”转变为“分灶吃饭”⑥。在1988—1993年财政包干体制的成熟期，我国39个省级单位（省、自治区、直辖市和计划单列市）共形成了以下六种不同的财政包干形式：（1）收入递增包干。这种包干形式的关键在于确定两个比例，一个是收入的环比递增率，另一个是收入的留成和上解比例。如果一个省的收入增长超过了递增率，那么超过的部分全部留给地方，在递增率之内的部分则按照留成和上解比例与中央之间进行分配。北京、河北、辽宁、沈阳、哈尔滨、江苏、浙江、宁波、河南、重庆等十个地区采用这一形式。（2）总额分成。这和以前的总额分成办法基本相同，有天津、山西、安徽三个地区实行这一办法。（3）总额分成加增长分成。这种办法是收入基数部分用总额分成，增长部分则除总额分成外，再加上增长分成。大连、青岛、武汉三市采用这一办法。（4）上解额递增包干。这是一种不考虑其他因素，只是要求地方每年递增上解额的办法。广东和湖南两个地区采用这种办法。（5）定额上解。如果收大于支，以固定而不是递增的数额上解。上海、山东、黑龙江实施这种办法。（6）定额补助。如果支大于收，则以固定而不是递增的数额进行补助。西藏、云南等16个地区采用这种办法。⑦

以今天的眼光来看，财税包干体制有其积极的一面，它释放了传统计划体制下窒息的经济发展活力，使中国的经济发展获得了空间的增长。据统计，从1978年到1993年，中国的国民生产总值（GNP）平均每年递增9%—10%，人均国民生产总值每年递增7%—8%。⑧ 钱颖一等用中国式联邦主义（Federalism， Chinese Style）来概括这一时期中国的政府间财政关系，并认为这是中国经济增长的秘密所在。⑨ 但与此同时，经济过热、国家宏观调控能力下降、国家能力被严重削弱等一系列问题也日益引發当时理论界和实务界的担心。1993年，王绍光、胡鞍钢发布的《中国国家能力报告》指出：“分灶吃饭”的财政体制固然对打破传统的统收统支、收支脱节的局面起着积极作用，但也会导致国家财政汲取能力下降，现有的政府财力极度分散，中央控制宏观经济的能力随之下降。如果不进行改革，就会出现中央与地方利益纷争、地方与地方相互冲突等问题，未来后果不可设想。⑩

从理论上来说，财税包干体制比较接近财政联邦主义的制度设想，即给予地方政府合适、合意的财政自主权，允许地方政府保有一定的税收权力和自主决定其预算支出规模与结构的权力。一般认为，由于地方政府与民众距离较近，在对本地居民公共服务需求的了解上具有中央政府无法企及的优势，所以，财政联邦主义有利于改善公共服务，在提高财政的使用效率上具有一定的优势。{11} 但是，财政收入分权的弊端也是显而易见的。一方面，由于地方各自为政，各地为了争取税源，必然会出现竞相向企业减税让利等有损公平的行为;另一方面，一国之内不同地区的税制体系不同，也会导致纳税人为适应不同税制体系而增加纳税成本，不利于跨地区市场交易。印度国家公共财政与政策研究所所长罗奥·高文达·马拉帕利（Rao Govinda Marapalli）就认为：“虽然次国家政府在实施项目上具有比较优势，但是在税收征收方面——特别是那些税基广大的税种和税基流动性很高的税种，具有比较劣势。这种劣势产生于这些税种如果由次国家政府征收的话，必然会出现大量的避税、逃税现象”{12}。所以，一般的观点认为，一国之内那些税基广大、流动性强的税种应当由中央政府统一征收，中央政府再通过转移支付的形式补充地方政府的财政缺口。{13}

表1为1978—1994年中央和地方财政收入及比重表。通过该表可以看出，1994年以前中央财政收入占全国财政总收入的比重以1984年为分界点，从1978年到1984年，中央财政收入占全国财政总收入的比重每年都是递增的，从15.5%递增到40.5%，但从1985开始，中央财政收入占全国财政总收入的比重又开始逐年递减，到1993年，中央财政收入占全国财政总收入的比重只占22.0%。反之，地方财政收入在1993年则达到全国财政总收入的78.0%。显然，这一现象与王绍光等人所讲的国家汲取能力不断下降的说法是互为印证的。而这点正是理论界和实务界所担心的。

表1  1978—1994年中央和地方财政收入及比重

注：（1）中央、地方财政收入均为本级收入;（2）本表数据不包括国内外债务收入。

资料来源：《中国财政年鉴（2016）》，中国财政杂志社，2016年，第362—363页。

基于此，1993年12月15日，国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，提出从1994年1月1日起改革现行地方财政包干体制，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制。该决定分为四个部分，分别阐述了分税制改革的必要性、指导思想、具体内容和相关配套措施。其中，相关配套措施的第四条就是“建立适应分税制需要的国库体系和税收返还制度”，要求“原则上一级政府一级财政”，“中央金库与地方金库分别向中央财政和地方财政负责”，而“地方财政支出有一部分要靠中央财政税收返还来安排”。{14}

正如前文所说，20世纪90年代中国财政体制从财税包干制向分税制的转变是项目制形成的起源。1979—1993年实施的财税包干制虽然激发了地方的经济发展动力，促进了中国的经济发展，但也带来了中央宏观调控能力下降、国家能力被削弱等一系列问题，而分税制改革的目的就在于提升中央的财政汲取能力、宏观调控能力等。分税制财政体制的建立标志着中国的中央与地方关系、政府与企业关系等均进入了一个新的阶段{15}，而项目制的形成就是这项改革措施的一个重要结果。

二、1994—2002年分税制改革配套机制的完善与项目制的形成

虽然财税分配体制是理解项目制的逻辑起点，但项目制之所以成为学界热点，更重要的原因还在于其在国家治理或者公共治理层面的重要意义，即项目制超越了单纯的财税分配领域，成为国家治理或者公共治理领域自上而下进行工作部署、任务实施的一种机制。就像渠敬东所说的，“项目制不仅是一种体制，也是一种能够使体制积极运转起来的机制;同时，它更是一种思维模式，决定着国家、社会集团乃至具体的个人如何建构决策和行动的战略和策略”{16}。下面，本文将分析项目制是如何一步步超越财税分配领域而演化为一种国家治理的重要机制的。

（一）分税制改革配套机制的初步完善

虽然中央政府从1993年就开始部署分税制改革，但这一改革进程尤其是相关配套措施的完善并不是一蹴而就的。以1993年7月23日主持分税制改革的国务院常务副总理朱镕基在全国财政税务工作会议上提出建立转移支付制度、增强中央调控宏观经济的能力为起点{17}，一系列分税制改革的配套机制开始建立起来。1994年，财政部地方司和世界银行、亚洲开发银行合作，成立了两个转移支付研究课题组，组织了多次国际学术研讨会，并先后到十几个国家进行考察。1995年，在财政部财科所提交的《借鉴国际经验，完善我国的财政转移支付制度》的报告中，课题组对西方主要国家包括澳大利亚、德国、加拿大的转移支付经验进行了详细的介绍、比较，并对中国转移支付的模式和方式给出了自己的建议。{18} 1995年下半年，财政部地方司又成立了过渡期转移支付方案设计组，并形成了《1995年过渡期转移支付办法》。该办法以“不调整地方既得利益”、“兼顾公平与效率”、“转移支付有所侧重（对民族地区适度倾斜）”为指导思想，按照影响地方财政支出的因素，核定了各地的标准财政支出数额，计算出了各地的财力缺口，从而确立了转移支付的基本依据。{19}

之后，国务院几乎每年都对过渡期转移支付办法进行了一定程度的调整。例如，1996年，国务院就对1995年的过渡期转移支付办法进行了调整和规范，实施了《1996年过渡期转移支付办法》，以“标准收入”代替了“收入努力程度”和“财力”指标，细化了“标准支出”指标，同时保留了对民族地区的政策性转移支付{20};1997年，国务院又对过渡期转移支付办法进行了调整财政供养人口的奖励力度、改进增值税标准收入的测算标准、改进民族自治省区和民族自治州的政策性转移支付等改革{21}。相应地，各省、自治区、直辖市、计划单列市也根据国务院的政策调整對地方的转移支付办法进行了调整、修改。以广东省为例，1996年广东省根据广东省人民政府印发的《广东省分税制财政管理体制实施方案》的规定并参照财政部《1995年过渡期转移支付办法》，制定了《1996年广东省财政转移支付实施方案》;1997年广东省又根据各市、县的要求和实际情况的变化，对1996年的方案进行了调整、修改，制定了《广东省1997年财政转移支付办法》。{22}

财税分配体制是理解项目制的逻辑起点，项目制最初就是指国家财政以自上而下的专项资金的形式进行转移支付，进而重新进行资源配置的方式。1993年中央开始部署分税制改革之后，通过建立和不断修正转移支付制度等相关配套机制，促进了分税制财政体制的完善，而项目制也开始得以形成和发展。

（二）专项转移支付规模的扩大与作为国家治理机制的项目制的形成

如果说作为一种财税分配方式的项目制与中国财政体制的分税制改革密切相关，那么，作为一种自上而下进行工作部署、任务实施的国家治理机制的项目制形成的关键节点又该如何识别呢？

表2为1994—2015年中国财税制度中几种主要转移支付——财力性转移支付、专项转移支付、税收返还（两税+所得税）的资金规模。如表所示，在最初的转移支付中，占最大份额的是税收返还，财力性转移支付、专项转移支付占比偏小。例如，1994年，在中央向地方进行的三类转移支付中，财力性转移支付、专项转移支付、税收返还（两税+所得税）的资金规模分别为99亿元、361亿元、1799亿元，占中央向地方转移支付总额度的比例分别为4.4%、16.0%、79.6%。此后几年，税收返还（两税+所得税）的资金规模虽然每年都缓慢增加，但占中央向地方转移支付总额度的比例却逐年减少，而财力性转移支付、专项转移支付，尤其是专项转移支付占中央向地方转移支付总额度的比例却不断提升。其中，1994年专项转移支付规模为361亿元，1995年专项转移支付规模为375亿元，1995年比1994年增加了14亿元，增长了3.9%;1996年专项转移支付规模为489亿元，比1995年增加了114亿元，增长了30.4%;1998年专项转移支付规模为878亿元，比1997年的专项转移支付规模（518亿元）增加了360亿元，增长了69.5%。

表2  1994—2015年三类转移支付的资金规模

资料来源：1994—2005年的数据来源于李萍主编：《中国政府间财政关系图解》，中央财政经济出版社2006年版，第50—107页;2006—2015年的数据系笔者根据历届财政部提交全国人民代表大会的中央和地方预算执行情况报告自行整理。

通过表2可以很明显地看出，在专项转移支付占中央向地方转移支付总额度的比例不断提升的过程中，1998年是一个重要节点。众所周知，堪称世界性金融风波的亚洲金融危机就爆发于1998年。当年，为了缓解国内有效需求不足的矛盾，中央决定实施积极的财政政策，希望通过发行长期建设国债、增加财政赤字、扩大政府支出，特别是增加投资性支出等手段来扩大内需，促进经济增长。在1999年3月6日，当时的财政部部长项怀诚在第九届全国人民代表大会第二次会议上作的《关于1998年中央和地方预算执行情况及1999年中央和地方预算草案的报告》中提出“1999年中央财政支出汇总要在上年预算执行数的基础上增加946亿元”，预计“中央财政赤字为1503亿元”。{23} 在积极的财政政策下，中央对地方的转移支付规模也不断扩大。从表2可以看出，1998年中央向地方的三类转移支付的规模分别为财力性转移支付210亿元、专项转移支付878亿元、税收返还2083亿元，而1999年这三类转移支付的规模分别为364亿元、1424亿元、2124亿元。由于中央向地方进行转移支付中的财力性转移支付和税收返还都是按照因素法进行测算的，很难临时增加，所以，转移支付增长的部分都集中到专项转移支付上，从1998年到1999年，财力性转移支付、专项转移支付、税收返还分别增长了154亿元、546亿元、41亿元，专项转移支付占了中央向地方转移支付总增长额中的73.7%，同比增長了62.2%。也是从1999年起，专项转移支付占中央向地方转移支付总规模的比例开始稳定地超过30%。

2000年8月，财政部印发《中央对地方专项拨款管理办法》，详细地规定了专项拨款的申请、审批、分配、使用、执行、监督管理等程序，并强调“逐步向规范的专项转移支付分配方法过渡”。{24} 这样，随着专项转移支付规模的扩大和申请、审批、执行、监管等程序的建立，各类项目开始以铺天盖地的方式在社会各个领域流行起来，发布项目、申请项目成为社会各界都熟知的行为，项目制超越财税分配领域的溢出效应渐趋明显，一种围绕项目进行自上而下的工作部署、任务实施的国家治理体制（机制）也开始渐渐形成。

通过对1994—2002年分税制改革配套措施和专项转移支付规模情况的梳理，可以发现：在这段时间里，一方面，国家通过《过渡期转移支付办法》的颁布、修正，初步建立了分税制改革的相关配套机制，完善了转移支付制度;另一方面，随着中央向地方转移支付规模的扩大，尤其专项转移支付规模的急剧扩大，一种围绕项目运作的国家治理体制（机制）——项目制开始形成。

三、2002年以来围绕项目制实践的诸多争议与项目制的调整

根据前文的分析，20世纪90年代中期开始的分税制改革在提升中央政府的财政汲取能力和宏观调控能力的同时，也促成了一种围绕项目运作的国家治理机制即项目制的形成。但前文主要是从历史、制度的视角对项目制形成过程的梳理，对其实际的运作成效着墨不多。显然，作为一项制度实践，项目制运作的应然形态与实际效果之间肯定存在一定的差距，而这种差距也必然促使国家对项目制所涉及的内容及运作方式等进行反思和调整。

表3  1994—2012年国家财政用于教育的支出及相关比例

资料来源：1995—2013年的《中国财政年鉴》。

表3为1994—2012年国家财政用于教育的支出及其占当年国内生产总值（GDP）、财政总支出的比例情况表。从该表可以看出，1994年中国国家财政用于教育的支出为1018.78亿元，占当年国内生产总值（GDP）的比例为2.11%，占当年财政支出（不含债务）总额的比例为17.59%，而2012年这些数据分别为21242.1亿元、3.93%、16.87%。显然，虽然在这一期间我国财政用于教育方面的支出绝对值增长非常大，从1994年的刚过1000亿元增长到2012年的超过20000亿元，但是，国家财政用于教育方面的支出占国内生产总值（GDP）以及财政总支出的比例并未大幅提升，甚至在部分年份还出现了降低的情况。这一现象表明，1994年分税制改革以来国家财政用于教育的支出规模扩大主要源于财政规模的扩大，而非政府支出项目的变化。

同样地，如表4所示，从1998年到2012年，虽然国家财政用于社会保障方面的支出绝对值大幅增长，从1998年的774.88億元增长到2012年的12585.52亿元，但是，全国财政的社会保障支出占财政总支出的比例却一直在10%上下。

表4  1998—2012年国家财政的社会保障支出情况

注：（1）这里的社会保障支出主要指抚恤和社会福利救济支出、行政事业单位离退休费、社会保障补助支出;（2）由于2007年政府收支分类科目发生调整，因此2007年以后年度的数据与以前年度无可比性。

数据来源：1998—2008年社会保障总支出的数据来源于《中国财政年鉴（2009）》（中国财政杂志社，2009年）;2009年以后的数据来源于全国财政支出决算报告。由于不同年份统计口径不同， 有些年份的数据可能有所偏差。

众所周知，进入新世纪，中国政府开始从发展型政府向服务型政府转型。2007年，党的十七大报告明确要求“加快推进行政管理体制改革，建设服务型政府”;2012年，党的十八大报告提出“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”;2017年，党的十九大再次强调要“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”。按照服务型政府建设的要求，我国的财政支出必然会更多地偏向教育、社会保障、医疗卫生等民生领域。但是通过上述分析可以看出，虽然分税制改革以来中央向地方的转移支付数额非常庞大，但是用于民生方面的支出依然占比不高。从国家财政的角度来说，项目制的发展对国家的服务型政府建设战略助益不多。

而一些学者通过对项目制运作效果的实证研究而发现的问题更是令人警醒。例如，黄宗智等通过对基层“推广双季稻”项目的研究发现，项目制的运作与基层政府运作的“合理化”目标相距甚远，其实际运作展示的是“官商勾结”，体现的是逐利价值观下的权—钱结合趋势{25};叶敏、李宽则通过对不同类型村庄项目竞争情况的研究发现，在资源下乡时代，项目的竞争性导致村庄间因资源输入不均而严重分化，呈现出“穷村越穷，富村越富”的马太效应{26}。2006年6月27日在第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议上，审计署在《关于2005年度中央预算执行的审计工作报告》中也认为当时的专项转移支付制度问题重重，“部分专项转移支付项目设置交叉重复、分配制度不够完善、资金投向较为分散。目前参与中央转移支付资金分配的部门多达37个。据不完全统计，2005年中央财政分配的239项专项转移支付项目中，有41项存在内容交叉重复的问题，涉及资金156.37亿元;有65项没有管理办法或管理办法未公开，涉及资金705.89亿元，占专项转移支付资金总额的20%。按项目分配的专项转移支付有71项（不包括预算内基本建设和国债投资项目），涉及资金545.55亿元，具体分配到44149个项目，其中10万元以下的项目8825个，平均每个项目4.36万元”{27}。这样，从对项目制的基本形式——专项资金以及专项转移支付的反思开始，项目制运作也开始进入调整和规范阶段。

2007年6月27日，在第十届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议上，国务院作了《关于规范财政转移支付情况的报告》。报告认为当前转移支付管理方面，特别是专项转移支付管理方面还存在一些问题，亟待解决。2008年2月28日，财政部国库司司长詹静涛在接受中国政府网专访时表示，财政部将从完善银行账户管理体系、进一步规范资金支付方式和程序、完善资金动态监控机制等方面着手，研究建立运转高效、信息透明、管理规范、监控有力的专项转移支付资金运行管理新机制，从而有效解决专项转移支付资金被挤占、挪用、滞拨等问题。{28} 2010年，《新华每日电讯》的一篇评论指出，为了整治“跑部进钱”现象，避免财政资金使用的不规范、不透明，希望有关部门借鉴发达国家转移支付经验，着手起草《中华人民共和国转移支付法》，将转移支付制度的内容、具体用途、监督形式、处罚规则等以立法的形式明确下来。{29}

不过，虽然中央改革转移支付制度、规范专项转移支付的决心很大，各界呼吁加强专项转移支付管理的声音也很多，但实际效果却并不让人乐观。2008年，随着美国次贷危机转变为全球金融危机，中国的财政政策又开始进入新一轮的积极财政政策阶段。{30} 相关数据显示，2008年，我国的专项转移支付资金规模为9967亿元，占中央向地方转移支付总额度的43.4%，而更强调均等性、非竞争性的财力性转移支付资金规模为8637亿元，占中央向地方转移支付总额度的37.9%。一直到2011年，财力性转移支付的资金规模才超过专项转移支付的资金规模。到2013年，财力性转移支付的资金规模占中央向地方转移支付总额度的比例才超过50%。期间，虽然中央层面一直强调对转移支付制度进行调整，希望减少专项转移支付规模，增加一般性转移支付，但是由于转移支付改革涉及复杂的中央与地方财权、事权的重新划分问题，一直进展缓慢。2013年3月29日，国务院办公厅发布关于实施《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工的通知，其中要求：在2013年6月底前，由财政部会同有关部门减少、合并一批财政专项转移支付项目，下放一批适合地方管理的专项转移支付项目，并相应加强财政、审计监督。但是，由于各种原因，截至2013年8月，这项改革并没有什么实质性的动作。相关部委不愿意触动部门的“固化利益”、不愿意放弃审批权被认为是改革难以推进的重要原因。{31}

进入2014年，中央关于转移支付制度改革的举措进一步强力推进。2014年“两会”期间，李克强总理在政府工作报告中提出，今后所有财政拨款的“三公”经费都要公开，年内逐步提高一般性转移支付比例，专项转移支付项目要减少三分之一，今后还将进一步减少。{32} 在中央政府的强势推动下，从中央到地方各级政府都纷纷开展了减少、合并专项转移支付的专项行动。广东、山东、江苏、安徽等地都纷纷压缩省一级财政的专项转移支付项目数和规模，提高一般转移支付额度。{33} 2014年底，国务院在《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》中认为现行中央对地方转移支付制度存在的问题和不足日益凸显，突出表现在：受中央和地方事权和支出责任划分不清晰的影响，转移支付结构不够合理;一般性转移支付项目种类多、目标多元，均等化功能弱化;专项转移支付涉及领域过宽，分配使用不够科学;一些项目行政审批色彩较重，与简政放权改革的要求不符;地方配套压力较大，财政统筹能力较弱;转移支付管理漏洞较多、信息不够公开透明等。{34} 2015年，中央重新制定《中央对地方专项转移支付管理办法》，按照事权和支出责任划分，将专项转移支付分为委托类、共担类、引导类、救济类、应急类等五类，并要求：（1）从严控制设立引导类、救济类、应急类专项。不得重复设立绩效目标相近或资金用途类似的专项转移支付。（2）未制定资金管理办法的专项转移支付，不得分配资金，并限期制定。逾期未制定的，对应项目予以取消。（3）建立健全专项转移支付定期评估机制。（4）建立健全专项转移支付项目退出机制等。{35} 2016年，为规范财政部驻各地财政监察专员办事处开展中央对地方专项转移支付监管工作，提高财政资金管理使用的规范性、安全性和有效性，财政部又制定了《专员办开展中央对地方专项转移支付监管暂行办法》{36}。

在西方主要国家，各国因为政治体制、国家规模、历史文化条件的不同，转移支付制度的运作情况也有很大不同。以美国为例，美国的转移支付制度分为专项资助、总额资助和分类资助三种。其中，专项资助分为有限额配套补助、无限额配套补助和非配套补助三种形式;总额资助属于一般性转移支付，实质上是在各州和地方政府之间按照一定的方式划分部分联邦收入;分类资助类似专项资助，但比专项资助的领域要宽、限制条件较少。总体而言，由于美国所要解决的问题主要是同一地区内部的问题，如低收入阶层的人均收入低、学生入学率低、失业率和犯罪率高等，而只有通过针对低收入人口、缺少受教育机会者的专项资助才能解决这些问题，所以，美国财政转移支付的突出特点是专项转移支付和针对个人的转移支付规模非常大。{37} 而加拿大的转移支付则主要包括健康转移支付（CHT）、社会转移支付（CST）、均等化轉移支付（EP）、地区常规转移支付（TFF）四种。在2011财政年度，联邦对省级政府转移支付的预算规模为584.1亿加元，联邦政府支出中政府间转移支付占比约为37%。其中，健康转移支付、社会转移支付均属于专项转移支付形式，而健康转移支付又是规模最大、最主要的一种转移支付。{38}

总结2002年至今项目制的演变，国家对项目制这种财税分配方式以及国家治理机制进行反思和调整是这一时期的重要主题。由于项目制的实施出现了一系列问题，促使中央政府对项目制，尤其是专项资金以及专项转移支付制度进行了一定的调整和规范。

四、总结与讨论

本文从国家政权建设的角度分析了项目制形成的历史过程及其演变的基本规律。研究发现：为了提高中央政府的财政汲取能力和宏观调控能力，国家于1993—1994年启动了财政体制的分税制改革，分税制财政体制的建立改变了传统的中央与地方关系、政府与企业关系等，而项目制的形成就是这项改革措施的一个重要结果;在1994—2002年这段时间内，国家通过《过渡期转移支付办法》的颁布、修正，初步建立了分税制改革的相关配套机制，完善了转移支付制度，而随着中央向地方转移支付规模的扩大，尤其是专项转移支付规模的急剧扩大，项目制也开始超越财政分配领域，演化为一种自上而下进行工作部署、任务实施的国家治理机制;进入新世纪，由于项目制的形成和发展并没有显著提升政府的公共服务水平，甚至导致了政府运作异化、官商勾结等诸多意外后果，中央又对项目制的基本形式——专项资金以及专项转移支付制度进行了一定的调整和规范。

周雪光认为，当代中国政治运作过程的深层次逻辑是权威体制和有效治理之间的深刻矛盾，即中央管辖权和地方治理权之间存在紧张和不兼容，中央管辖的总体趋势是趋向集权，但这一进程又削弱了地方政府解决问题的能力和这一体制的有效治理能力。{39} 从国家政权建设的角度来说，作为国家治理机制的项目制的生成过程，也是这一逻辑的一种集中体现。如前所述，项目制形成的原因就在于国家试图通过财政体制的变革促成一种财政收入资源趋向中央政府的政治体制，解决之前财税包干体制下国家财政汲取能力下降、现有的政府财力极度分散、中央控制宏观经济能力较差等问题。但随着项目制的形成和发展，人们发现这一机制并没有达到预期，有效治理难题开始凸显。

目前，我国的财政体系依然处于转型过程中，公共财政的建立刚刚起步，财政管理制度也处在不断的建立、调适过程中。近年来，关于专项转移支付的整治主要包括以下两个方面的内容：一是对专项转移支付额度进行消减、数量进行合并;二是对专项转移支付的申报、审核、分配、监督等环节进行更加严格的管理和规范。整体而言，这些措施是对以往专项转移支付规模过大、数量过泛以及管理过于不规范的纠偏，专项转移支付的合理性、必要性并没有被否认。权威体制和有效治理之间的深刻矛盾，依然在影响着项目制的后续发展。

注释：

① 渠敬东、周飞舟、应星：《从总体支配到技术治理——基于中国三十年改革经验的社会学分析》，《中国社会科学》2009年第6期。

② 以项目制运作后果的研究为例，当前人们关于项目制在国家治理中作用的评价就出现了很多分歧。积极的看法认为，项目制的实施体现了国家财政汲取能力和调配资源能力的增强，有利于促进国家的均衡发展和地方公共服务水平的提高，代表性研究文献有张光：《转移支付与地区公共服务均等化——对中日的比较研究》，《复旦公共行政评论》2014年第1期;尹利民：《也论项目制的运作和效果——兼与黄宗智等先生商榷》，《开放时代》2015年第2期，等等。也有非常多的学者开始对项目制运作中的各种问题进行批评，认为项目制的运作可能导致地方政府的功能异化，进而导致基层治理困境，代表性研究文献有折晓叶、陈婴婴：《项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析》，《中国社会科学》2011年第4期;周雪光：《通往集体债务之路：政府组织、社会制度与乡村中国的公共产品供给》，程宇译，《公共行政评论》2012年第1期，等等。

③ 所谓国家政权建设，是指一个国家从传统到现代变迁或者从初级形态向高级形态过渡中所进行的政权官僚化、政权基层下移等行为或现象。其演进的一个重要标志就是国家政权的“理性化”。参见杨雪冬：《民族国家与国家建构：一个理论综述》，《复旦政治学评论》第3辑，上海辞书出版社2005年版，第84—107页。

④ 周飞舟：《财政资金的专项化及其问题——兼论“项目治国”》，《社会》2012年第1期。

⑤ 张光：《中国政府间财政关系的演变（1949—2009）》，《公共行政评论》2009年第6期。

⑥ “分灶吃饭”是对20世纪80年代国家财政体制改革的一种形象说法。它把中央和地方的财政比作两个灶，两个灶各有各的米、各做各的饭，但两者之间也保持一定的关系，互相之间都负有对对方的责任：地方对中央灶负有上缴定额的义务，中央对地方灶有按定额补助差额的责任。参见赵梦涵：《新中国财政税收史论纲（1927—2001）》，经济科学出版社2002年版，第464—465页。

⑦ 周飞舟：《以利为利：财政关系与地方政府行为》，上海三联书店2012年版，第36—37页。

⑧ 北京大学经济研究中心编：《经济学与中国经济改革》，上海人民出版社1995年版，第79—87页。

⑨ Gabriella Montinola， Yingyi Qian & Barry R. Weingast， Federalism， Chinese Style： The Political Basis for Economic Success in China， World Politics， 1995， 48（1）， pp.50-81.

⑩ 王绍光、胡鞍钢：《中国国家能力报告》，辽宁人民出版社1993年版，第38—54页。

{11} [美]华莱士·奥茨：《财政联邦主义》，陆符嘉译，译林出版社2012年版，第19—20頁。

{12} Rao Govinda Marapalli， Resolving Fiscal Imbalances： Issues in Tax Sharing，  in Robin Boadway & Anwar Shan （eds）， Intergovernmental Fiscal Transfers： Principles and Practice， Washington， DC： World Bank， 2007， p.320.

{13} Robin Boadway， Grants in a Federal Economy： A Conceptual Perspective， in Robin Boadway & Anwar Shan （eds）， Intergovernmental Fiscal Transfers： Principles and Practice， Washington， DC： World Bank， 2007， pp.55-74.

{14} 《关于实行分税制财政管理体制的决定》（国发〔1993〕85号）。

{15} 周飞舟：《分税制十年：制度及其影响》，《中国社会科学》2006年第6期。

{16} 渠敬东：《项目制：一种新的国家治理体制》，《中国社会科学》2012年第5期。

{17} 刘克崮、贾康主编：《中国财税改革三十年：亲历与回顾》，经济科学出版社2008年版，第383页。

{18} 财政部财政科学研究所编：《现实财经重大问题的思考》，经济科学出版社1996年版，第163—186页。

{19} 该办法确立的各地享受转移支付额的计算总公式为：某省区转移支付补助额=该省区客观因素转移支付补助额+该省区政策性转移支付补助额。参见财政部预算司编：《国家预算决算辑要（1991—2000）》，中国财政经济出版社2002年版，第480—481页。

{20} 周克清：《政府间税收竞争研究：基于中国实践的理论与经验分析》，中国财政经济出版社2005年版，第126页。

{21}{22} 张弘力主编：《中国过渡期财政转移支付》，中国财政经济出版社1999年版，第67—71、287页。

{23} 项怀诚：《关于1998年中央和地方预算执行情况及1999年中央和地方预算草案的报告——1999年3月6日在第九届全国人民代表大会第二次会议上》，《人民日报》1999年3月19日。

{24} 《中央对地方专项拨款管理办法》（财预〔2000〕128号）。

{25} 黄宗智、龚为纲、高原：《“项目制”的运作机制和效果是“合理化”吗？》，《开放时代》2014年第5期。

{26} 叶敏、李宽：《资源下乡、项目制与村庄间的分化》，《甘肃行政学院学报》2014年第2期。

{27} 李金华：《关于2005年度中央预算执行的审计工作报告——2006年6月27日在第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议上》，《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2006年第6期。

{28} 《财政部研究建立专项转移支付资金运行管理新机制》，中国政府网2008年2月28日。

{29} 《时评：规范转移支付制度有助于减少“跑部进钱”》，中国新闻网2010年1月26日。

{30} 2008年11月5日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署进一步扩大内需、促进经济平稳较快增长的措施。会议认为，当前要实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，出台更加有力的扩大国内需求措施，加快民生工程、基础设施、生态环境建设和灾后重建，提高城乡居民特别是低收入群体的收入水平，促进经济平稳较快增长。

{31} 张墨宁：《专项转移支付调整难点调查：各部委不愿放权》，《南风窗》2013年8月1日;《部门利益成阻碍行政审批改革最大因素 背后隐藏腐败》，中国新闻网2014年4月20日。

{32} 李克强：《政府工作报告——2014年3月5日在第十二届全国人民代表大会第二次会议上》，中国政府网2014年3月5日。

{33} 《明年大幅减少专项转移支付》，《南方日报》2013年11月1日;《郭树清痛批转移支付成腐败温床 山东行政审批要减少二分之一》，人民网2014年3月7日;《江苏省人民政府关于深化预算管理制度改革的通知》（苏政发〔2015〕10号）;《安徽省省级财政专项资金管理办法》（皖政办〔2014〕29号）。

{34} 《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（国发〔2014〕71号）。

{35} 《中央对地方专项转移支付管理办法》（财预〔2015〕230号）。

{36} 《专员办开展中央对地方专项转移支付监管暂行办法》（财预〔2016〕136号）。

{37} 尹磊：《财政转移支付：美国的做法及启示》，《财政监督》2007年第23期。

{38} 夏艳华：《加拿大政府间转移支付制度及借鉴》，《中国财政》2012年第12期。

{39} 周雪光：《权威体制和有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》，《开放时代》2011年第10期。

作者简介：曹龙虎，武汉大学政治与公共管理学院副教授，湖北武汉，430072。

（责任编辑  刘龙伏）