我国外籍劳务移民制度构建研究：困境与出路

2022-05-13王雪姣

中国人民警察大学学报 2022年3期

王雪姣

中国人民警察大学移民管理学院，河北廊坊 065000

2018年12月联合国大会通过的《安全、有序和正常移民全球契约》提出建立符合劳动力市场需求的外国人工作准入机制，优化劳动力引进方案，保护劳工权利[1]。在全球范围内，以劳务为目的而进行的迁徙秩序正在逐渐形成。2021年5月11日，我国国家统计局公布第七次全国人口普查数据。结果显示：与2010年相比，我国人口老龄化程度进一步加深，60岁及以上人口所占比重上升5.44%，15～59岁人口所占比重下降6.79%[2]。在未来一段时期内，我国将持续面临人口长期不均衡发展的压力，劳动力结构也将面临着结构性缺失状态。劳务移民是一把双刃剑：使用得当，能够缓解人口压力带来的问题，有利于输入国经济、社会发展；用得不好，则会带来诸多问题。目前，我国并未实现外籍工作人员移民化。从现实情况来看，劳务移民制度的建立具有可行性。

国际移民组织认为，劳务移民(Labour Migration)是指以就业为目的，从一国进入另一国或从其经常居住地向以外地方进行迁徙活动的人群的总称。本文主要从目的要素、空间要素、时间要素、身份要素四个方面分析劳务移民的内涵[3]。劳务移民的目的要素是指以从事某种劳务或工作为目的；空间要素是指国与国之间进行的迁徙，排除一国之内的迁徙，本文在论述时称之为外籍劳务移民；考虑到我国法律中有“签证停留期限不超过180日”的规定，本文在时间要素上将180日作为移民与非移民的区分标准；在迁徙人员身份上，根据我国2017年4月实施的外国人工作许可证制度(将为国内工作的外国人分为外国高端人才：A类、外国专业人才：B类、外国普通人员：C类)，本文所称外籍劳务移民与上述分类中的C类外国普通人员契合度较大，主要指其中的实施配额制管理的人员和从事临时性、短期性(时限结合上述时间要素)工作的外国人员。

一、目前我国在外国人来华务工方面存在的现实困境

(一)来华工作外国人数量持续增长与我国外国人就业制度滞后之间的矛盾

随着我国经济的发展，来我国工作的外国人越来越多。截至2018年，我国已向外国人颁发工作许可证33.6万份，持工作许可证在我国境内工作的外国人数量逾95万人[4]。除此之外，我国陆地邻国边民入境我国数量也呈递增趋势。合法入境我国的边民数量，2016年为1 978万人次，2017年为1 985万人次，2018年为2 562万人次，2019年为2 492万人次，呈上升趋势(如图1所示)。其中，有大部分边民来我国境内就业工作。据测算，在甘蔗收获季节，我国广西壮族自治区崇左市工人日需求量大于30万人/天，而实际数量仅大于20万人/天。相较于当地劳动力，雇主更愿意通过各种渠道(包括非法的)雇佣价格低廉的越南籍劳动力。其报酬普遍低于当地农业工人10%～35%[5]。

图1 2016—2019年合法入境我国边民数量

我国在外国人就业行政管理审批方面已经比较成熟，尤其是2017年4月1日实施外国人工作许可证制度以来，审批手续更加科学、便捷。然而，由于受法律规范缺失、制度释意不明确等原因限制，实践层面中外国普通人员(C类人员)来华出现需求与审批数量不匹配状况。《外国人来华工作分类标准(试行)》对来华工作人员分类标准作了非常明确的分类，并且明确对来华外国普通人员(C类人员)实行配额管理。然而，对于该配额管理如何具体分配，配额的标准、数量、时间和地点等要素并不明确，因此无法保障在实践中顺畅实施，导致C类人员需求居高不下。这就出现了实践与制度之间的矛盾。

(二)国内劳动力结构性缺失与我国外籍劳务移民制度缺失之间的矛盾

目前，我国劳动力数量总体上仍处于供大于求的状态，但正在经历转折性变迁。一是劳动年龄人口15～64岁年龄组人口所占比重已于2010年达到峰值74.5%，随后逐年下降，并于2021年下降至63.35%。二是劳动力补给率不高，0～14岁年龄组人口数量一直呈下降趋势。另外，中国人力资源市场信息监测中心发布的数据显示，2010年以来我国劳动力市场求人倍率(劳动力市场在一个统计周期内有效需求人数与有效求职人数之比)始终大于1，这表明我国劳动力市场在一定程度上存在着需求大于供给的短缺现象。尤其是近些年我国东部经济发达地区劳动力结构性短缺现象明显，很多企业遭遇“招工难”“技工荒”。此种现象也不断向中西部地区蔓延和转移，技能型劳动力短缺尤为突出。

对于外国人在我国境内就业，我国坚持“鼓励高端、控制一般、限制低端”的总体原则。可以看出，目前我国在对外籍劳工的政策上以“严格限制”为主。在上述政策实施之前的2010至2016年，我国城镇登记失业数量不断增加，至2016年共有982万城镇失业人口，比2010年增长65万人。在上述失业率状况下，政策要以保证国内劳动力市场不断扩容且失业率逐年降低为要务[6]。然而，时至今日，我国人口年龄结构和劳动力市场总体状况存在的问题日益凸显，不能仅靠技术进步、经济结构调整和出生率提高来调整，政策性调节必不可少。外籍劳工的引入是解决困境的可选之路。

(三)外国人在华非法就业现象愈发严重与国家利益保护之间的矛盾

我国对非法就业的外国人一贯采取严厉打击态度。2019年国家移民管理局挂牌成立以来，在“非法入境、非法就业、非法居留”等问题上采取了严厉打击的态度和行动，采取专项行动整治上述问题。2021年初，由国家移民管理局牵头、6省17市公安机关参与的专案告破，清查非法用工企业31家、“三非”外籍人员229名，摧毁横跨西南边境地区延伸至东南沿海及内陆地区的多个跨国偷渡团伙，斩断一条组织外籍人员非法务工的产业链条。新冠肺炎疫情暴发以来，我国西南陆地边境地区更是加大了对招募境外人员非法入境从事劳务活动的打击力度，部分边境地区将因招募境外人员非法入境从事劳务活动导致新冠肺炎疫情传播的行为，界定为妨害传染病防治罪[7]。可以看出，为保障国家边境安全、维护国家利益，我国相关部门在治理非法入境劳工方面作出了不懈努力。

然而，外国人在我国境内非法就业的情形并不乐观。从近年来我国公安机关打击外国人非法就业情况来看，问题比较突出的是非洲籍人员以及越南、缅甸、朝鲜等毗邻国家人员。外国人在我国境内非法就业呈现新的特点：一是在数量上呈上升趋势，逐渐成规模发展。关于在我国境内非法就业外国人的准确数据，并没有公开的官方数据，且调研难度较大。以查获越南籍非法就业者为例：2013年一批次查获10人以上的共65批980人；2014年一批次查获10人以上的共67批985人；2015年一批次查获10人以上的共83批1 437人(1)数据来源于笔者调研。。二是在方式上从传统外国人“三非”违法活动向有组织、成规模、成批量的妨害国(边)境违法犯罪活动转变。以中越边境为例，大量越南边民在“黑中介”组织下非法入境我国广西从事甘蔗、桉树种植砍收等工作，并有组织地向经济发达地区转移。三是在地域上从边境地区向经济发达省份不断延伸。有相当一部分越南籍、缅甸籍人员借道广西、云南进入经济相对发达地区非法务工。四是非法劳工中的特殊人群(2)此处的特殊人群主要是指传染病携带者、吸毒者、精神病患者、未成年人、妊娠期妇女等，以及新冠肺炎等病毒携带者。占一定比例。调查数据显示：2015年上半年，在被遣返的非法就业越南人中，有艾滋病等传染性疾病患者7人，吸食海洛因者13人(3)数据来源于笔者调研。。然而，还有不确定数量的未被查获的非法就业者仍在我国境内，他们中不可避免地存在着上述特殊人群。此外，在大量非法务工者中，也有可能潜藏着涉恐人员、不法分子[8]，严重威胁我国边境安全，危害国家利益。

二、对部分域外国家外籍劳务移民制度的梳理与分析

当前，我国在外国人来华务工方面存在一些问题，在签证制度、配套制度等方面仍有完善空间。下面，笔者从劳务移民制度比较有代表性的几个国家着手，对劳务移民配额制度、配套制度等予以分析。

(一)通过配额制度对劳务移民的数量和就业领域作出限制

劳务移民是俄罗斯外来移民的重要组成部分。随着其社会、经济的发展，以及老龄化状况的出现，劳动力成为重要且稀缺的资源，劳务移民成为俄罗斯经济成功运行的必要条件。从苏联解体至今，俄罗斯的劳务移民制度经历了开放——严厉限制——选择性开放——配额制等不同发展阶段(详见表1)[9]。其政策调整基于国情发展，目前采用的配额制主要体现在劳务移民就业登记、工作许可证发放以及限制性措施等方面。配额的确定取决于移民的职业、专业、技能、来源国。在劳务移民本身层次方面的配额限制，分为领导层、高技能专家、中等技能工作人员、低技能工作人员；在用工单位方面，区分为小企业、中等企业和大企业；在用工期限方面，划分为3年以上、1～3年、1年、6个月至1年、3～6个月、3个月、一次性的；另外，对地区和就业部门进行配额限制。

表1 俄罗斯劳务移民制度演变

通过劳务移民政策的调整，俄罗斯提高了劳务移民的合法性水平，获得了在俄劳务移民总数的较为可靠资料。同时，其也暴露出一些问题。如，配额制被俄当成引进和利用外国劳动力的主要调节器，但由于俄劳务市场不成熟且相当一部分处于地下，因而对于劳动力的真正需求难以作出准确判断，导致配额的额度预估不准。以2008年为例，其所定配额为180万外国劳动力，远低于需求，结果上半年就已经用尽，不得不再提高一倍。

(二)通过制度设计精确补充劳动力市场短缺领域

美国是典型的移民国家，其对外籍劳务移民的态度受移民历史背景影响很深，主要经历了排斥——排斥与筛选结合——打击与吸收并行——选择性限制——选择与安全管控并存等不同阶段。其劳务移民相关配套制度的实施比较精准地补充了劳动力市场短缺领域。

美国的外籍劳务移民制度在资格申请方面，根据不同对象设定不同的申请模式(4)主要有两种模式即EAD模式和PERM模式。EAD模式针对的对象主要是非移民工人类、非移民亲属类、美国公民配偶类、外国留学生类、政治庇护与难民类、绿卡申请排期类、身份调整类以及其他移民局视情况而定的类型。PERM主要提供给职业移民类申请人，根据美国移民法的规定，职业移民第二类优先(EB-2)与第三类优先(EB-3)需申请PERM劳工证才能进一步提交移民申请，但EB-2中的国家利益豁免(NIW)可以不需要PERM而直接申请移民。。其中最为典型的是就业资格申请模式，它是外国人取得合法就业资格并获取更多权限的基本方式，也是美国规范外籍劳务移民制度的重要途径。在实施中，该申请模式的核心内容是就业资格影响因素测算制度和特案审查制度(如表2所示)。

表2 美国市场测试制度

首先，在申请雇佣外籍就业者之前，职能部门需要对影响就业资格的各类因素进行测算，以测试国内劳动力市场状况，从而决定是否批准就业资格。一旦发现存在损害美国国内劳动力的因素，便会采取特案审查制度，进而影响审批决定。这一模式确保了国内劳动力的就业机会，精确补充劳动力市场短缺领域。

(三)通过渐进式就业许可授权将外籍劳工培养为技术型人才

日本从移民法实施以来，从未直接支持国内企业雇佣外籍劳工，而是以研修生、技能实习等途径，实现外国人在日本境内学习和就业。根据日本移民法规定，对于一般外国人，其能否取得上述身份取决于其能否获得相应的居留资格。

对于一般外国人而言，由职能部门颁发标明职种范围的就业资格证明，但这并不是授权外国人在日本就业的证明，只是依据其在留资格颁发的附加文书。普通外国人想获得完整的在日本就业的授权，需经历四个阶段：(1)产业研修(5)所谓“研修”，根据日本《出入国管理及难民认定法》第二条第二款的附件解释，是指那些被日本的公司机构接受进行技术、技能以及知识进修的活动。，无工资报酬；(2)研修结束后，进入法务省研修成果评估和在留状况评估阶段；(3)评估合格，进入技能(6)“技能”指根据与本国的公司机构的合约而进行在产业上属于特殊领域的、需要熟练技能的业务活动。实习阶段，此时有一定补贴；(4)技能实习结束后，申请法务大臣授权，来获得“特定活动”(7)“特定活动”指由法务大臣指定的个别外国人的有关活动。身份，从而在日正式工作，赚取工资报酬。日本实行渐进式的就业许可制度，其基础条件是在留资格，许可手段是法定授权，实现程序是在留资格转换，缺少一个阶段都很难获得下一个阶段的资格。根据日本法律规定，在上述阶段中设定了阶段性习得目标，分为入境后第一年掌握相关技能，第二年熟练掌握相关技能，第三年娴熟掌握相关技能[10]。

日本采取渐进式的就业许可制度，将外籍劳工培养为自己所需的技术型人才，制度设计本身有可取之处，在实践中也取得很大成效。然而，也暴露出一些问题，如渐进式就业许可周期较长，使得日本外国人非法就业情况较为猖獗。

三、我国外籍劳务移民制度构建建议

(一)我国外籍劳务移民制度构建的基本原则

1.国家利益主导性原则

一个国家对于劳务移民政策的态度，往往基于其经济社会发展和劳动力市场需求的考虑，根源在于国家利益。在外籍劳务移民制度框架内，国家利益要始终占据主导地位，这是该项制度构建之本。外籍劳务移民制度的本质，是国家利益与劳务移民权利之间的平衡，根据国家利益来确定劳务移民制度是开放还是抑制，这一制度的弹性由国家利益主要是经济利益来决定。在我国当前社会经济发展背景下，劳务移民制度的弹性可以给予适当释放。

2.国家主权排他性原则

在移民管理领域，国家主权具有排他性，国家主权是影响国家移民政策选择的最基本因素。劳务移民制度本身涉及输入国、输出国乃至第三方国家的利益，在利益平衡过程中，主权国家对于本国制度的选择具有绝对的自主权。国家在制定外籍劳务移民制度时，应当独立地决定实行开放还是紧缩政策，设定哪些配套制度等，国家主权的排他性是政策和制度制定必须坚持的重要原则。

3.国家政策引导性原则

外籍劳务移民制度应当以国家政策引导为主，在政策之下再落实为制度。长久以来，我国对于普通外籍劳工采取控制与限制的政策。当前及今后很长一段时期，应从解决现实困境的需求出发，在政策层面上先作出调整，进一步促进和保护外籍劳工的合法流动。政策的引导，能够起到很好的调节作用，通过限额等制度可实现政策的本意。

(二)我国外籍劳务移民制度的具体内容

外籍劳务移民制度的顺利运转需要科学、合理的制度设计，本文尝试从以下几个方面进行论述。

1.配额制度——保护和促进合法劳务移民的流动

对于外籍劳工，我国目前设置了配额制进行管理，只是在实践中缺乏操作层面的制度保障。笔者认为，在现有配额制度基础上，应进一步细化制度体系。一是劳动力市场测试制度与企业额度申请相结合，确定国内市场哪些工种需要外籍劳务移民进行补充，以此来精准确定额度标准、待补充职业领域。二是在总体国家安全观视野下，确认外籍劳务移民来源国，通过双方合作协议的形式固定合作意愿。三是对于恶意申请或占用配额的行为，应当规定相应的法律责任；对于非法雇佣外籍劳工的行为，根据当前经济发展情况，重新设定责罚相当的法律责任。通过上述制度保障配额制度的有效实施，有利于保护和促进合法劳务移民的流动。

2.签证制度——细化现行工作签证种类和申请条件

签证制度是外籍劳务移民制度的核心内容。在我国当前签证体系中，工作类签证主要是R类签证与Z类签证。笔者建议，将现行工作签证制度进行重新整合，在整合后的工作许可制度下，细化Z类签证的次字分类，如设定为Z-1和Z-2。R类签证对应高级人才(8)即《外国人来华工作分类标准(试行)》中的A类人员。，Z-1类签证对应外籍专业人才(9)即《外国人来华工作分类标准(试行)》中的B类人员。，Z-2类签证对应C类外国人员即外籍劳务移民，从而实现签证与来华工作外国人分类标准相衔接。对于外籍劳务移民，设置Z-2类签证的具体开放申请时间，根据我国劳动力市场季节性需求等因素，制定该类签证的开放申请时间表，并按季度或年度进行相应调整。

3.配套机制——建立鼓励岗位名单制度和负面清单制度

外籍劳务移民制度还必须有配套机制予以保障。笔者建议，可从以下两个方面予以保障：一是建立鼓励岗位名单制度。即在人力资源与社会保障部门对劳动力市场进行测试之后，确定劳动力市场缺口行业和职种，以确保配额制度顺利实施；同时，国内拟聘用外国劳工的企业雇主应开展一定期限的国内劳动力市场公开招聘活动，证明无法招聘到国内劳工；在此基础上，确定鼓励岗位名单。二是负面清单制度。负面清单是对我国境内的部分职业种类进行保护的一种制度，主要以行业为类别进行区分，对特定职业种类设置准入限制条件，通过禁止领域或限制领域须申请特别工作许可来实现这一目的。

4.转换制度——逐步提升外籍劳工的技能水平

外籍劳务移民进入我国从事相关工作，对应的是《外国人来华工作分类标准(试行)》中的C类人员。笔者建议，将C类人员作进一步划分，如分为C1、C2、C3等，区分外籍劳务移民的技能水平，且其可以由低级向高级转换，不同级别对应不同的签证时间、申请流程，以此来鼓励外籍劳工提升技能水平。

5.劳务合作——通过协议增强国际合作的协调性

对于国家之间的劳务合作机制，既要利用好合作机制，创造共同利益，又要谨慎对待合作，谨防侵害我国利益。在我国参与的双边或多边合作中，要注重对国内劳动力市场的保护，应将劳动者权益保护内容列入合作协定条款中，切实维护和保障我国劳务秩序和劳动者权益。