邵德奇，冯 超，王丽萍

（科技日报社 技术研发部，北京 100038）

引 言

公共政策是政府维护公共利益，解决公共问题，达成公共目标，规范指引社会行动的准则。学者查尔斯·珀西·斯诺提出，“在任何高度复杂的组织中，要想使任何决策得以贯彻执行，必须调动各个层次的人员。只有他们的决心、他们的积极性和他们的认可才能决定一项决策能否及时得以贯彻。”［1］公共政策需要民众积极配合，一项得到公众广泛认同的政策，才有利于顺利实施。民意上网后，网络舆情成为决策层倾听民意的重要窗口，对辅助公共政策完善具有重大意义。

网络舆情是一把双刃剑，一方面提高了公共政策的透明度，促进民众参与公共政策过程，有利于决策者把握政策动态，拓宽视野，了解民生，找到公共政策的目标和方向［2］。使公共政策回应民意，贴合民众需求，增强政府公信力。另一方面网络舆情失控现象，容易将线上争论演绎成线下行动，扰乱社会公共秩序。因此要发挥网络舆情的积极作用，及时掌握公众对公共政策问题态度及意见的显著性、强度和结构，积极引导网络舆论，推动公共政策朝着科学、民主、公平的方向发展。

1 网络舆情分析之策，客观反映网络舆情与公共政策的关系

网络舆情监测分析是运用大数据、云计算、人工智能等现代化技术手段，对公共政策引发的舆情进行深度挖掘、系统分析，从传播热度、网民情绪、传播趋势、传播渠道、网民观点、媒体观点、专家观点、区域热点等维度进行全面系统深度分析，以期全方位多角度呈现公共政策舆情的真实图景，辅助决策施政。

1.1 传播热度：网络舆情热度越高，对公共政策影响越深远

网络舆情热度，指整个舆情事件的传播强度，通常从媒体传播热度、网民关注热度、舆论情绪强度、传播持续时间、整体传播态势等维度来分析网络舆情的整体热度。一般舆情热度越高，传播范围越广，触发时间越长，影响程度越深，越能反映社会现象和社会问题的存在。一旦网民围观呈爆炸式增长，表达强烈需求愿望，媒体跟进报道，形成凝聚力强、影响力大的公共热点舆情事件，容易引起决策层关注，进而采取解决措施，推动公共政策朝向符合民意方向发展。所以加强网络舆情热度分析研判，有利于把握舆情趋势，及时回应网民对公共政策的关切。

1.2 网民情绪：网民情绪越强烈，对公共政策产生压力越大

勒庞在《乌合之众》中有言：在群体中，一种情感的夸大尤其得到加强，因为情感通过暗示和传染的渠道传播得很快，对它的接受会大大加强它的力量［3］。情绪往往是点燃网络舆情的导火索，不同的情绪往往产生不同的行为倾向，网络舆情分析中将情绪分为正面、负面、中性三种倾向。公共政策正面情绪一般代表网民对政策的认可、赞同、支持和拥护，有利于推动政策执行。中性一般舆论对公共政策持客观中立态度，观望政策进一步发展。负面情绪一般代表网民表达对政策的不满、质疑、反对和批判，容易阻碍公共政策正常运转。网民极易受情绪感染，情绪强烈性是预测舆情燃爆点的重要指标，特别是负面情绪具有表达强烈、感染性、煽动性、冲击性强的特点，容易演变成社会行动，扰乱社会秩序。一般负面情绪越强烈，越容易引起网民围观讨论，形成一定政治压力，影响公共政策进程。

1.3 传播趋势：舆情态势越复杂，对政府舆情公关越具挑战性

传播趋势是通过对网络舆情进行横向纵向综合分析，形成对舆情发展趋势的全貌认知，并预测未来舆情高涨或消失的趋势。公共政策舆情趋势一般分为以下三个阶段：一是公共政策热点舆情形成阶段，网络舆情监测有利于觉察触发热点舆情的关键点；二是公众议题设置阶段，网民围绕议题展开讨论，舆情分析可以掌握网民、媒体、专家、政府、意见领袖等如何设置议题；三是意见趋同阶段，经过网络传播沉淀、沉默，螺旋效应凸显，网民意见较为集中统一，公众诉求强烈鲜明，对政府形成舆论压力。通过对舆情传播趋势的把握，有利于决策者顺势而为，把握公共政策决策方向，推动制定出合乎民意的公共政策。

1.4 传播渠道：舆情传播渠道越明确，政府回应越有针对性

传播渠道即网络舆情传播路径，网络信息的重点分布、传播渠道间的关联性、不同传播渠道的传播效果，是了解网络舆情发生、发展、演变的重要元素。现阶段传统媒体平台、新媒体平台、社交平台是舆论传播的主要渠道，分析每个渠道的传播量和传播趋势，把握好公共政策具体平台传播特点和规律，对政策决策者及时有效回应公众需求，精准引导处置公共政策舆情具有重要作用。

1.5 网民观点：网民呼声越强烈，越容易引起决策层重视

网民观点是网民对事物或问题的看法、意见，反映一定的态度、立场、主张。公共政策一般涉及社会公共问题，跟公众的个人利益息息相关，容易引起网民集中关注。民众通过网络来表达公共政策诉求，利用网络频繁互动凝聚共识，放大社会问题，汇聚成一致性的政治诉求，形成公众议程，从而吸引决策者关注，进而推动公共问题进入公共政策议程。网络舆情监测汇聚民意，将离散性、碎片化、冗杂化的网民观点进行聚类提炼，将有效的、有代表性的、反映强烈的观点进行归纳，帮助决策者探测网民对公共政策的态度，对决策者了解民意，主动发现问题，确定公共政策制定的基本范围和方向具有重大帮助，推动政府制定出满足不同利益诉求的公共政策。

式中：eN和eS分别为N极和S极的电动势，它们大小相等，方向相反，即在时间相位上彼此相差π rad电角度；ω为空间电角速度，rad/s，Em为e的最大值，V；f=2π/ω，为感应电动势e的频率，Hz；φ为气隙每极磁通量，Wb。

1.6 媒体观点：媒体舆论引导性越强，对公共政策影响越大

媒体对公共政策决策中的推动力不可忽视，媒体具有议程设置作用，会通过议程设置来左右网民看什么想什么，影响公众意见、态度和情绪。很多复杂的隐蔽的问题是由媒体调查挖掘，然后设置中心议题，吸引公众关注。另外媒体汇聚政府、公众、专家等各方观点，让不同角色之间的议程进行碰撞，从而引导舆论方向，将社会反应强烈的问题推入决策者视线中。因此将媒体舆论观点进行凝结提炼，对决策层意见参考具有较强价值。

1.7 专家观点：专家观点越鲜明，对决策层越具有参考价值

专家经常为他人提供信息、意见和建议，由于专家具有专业性、知名性、权威性，观点容易引起网络共鸣，引领舆论传播走向，形成集体意志，进而形成影响公共政策制定的力量。另外，专家意见建议除了具备一定影响力，由于长期专攻某一领域，容易形成独特见解，具有一定参考价值，有利于打开决策层视野。网络舆情分析可以将不同的专家观点进行聚类分析，辅助决策层全面系统地考虑问题，做出正确判断，推动公共政策科学完善。

1.8 区域热点：区域舆情传播越剧烈，越能反映公共政策执行效果

区域舆情传播情况，主要是监测全国性公共政策在区域的实施效果，通过网络舆情监测区域公共政策实施进展，如政策的发布情况，媒体宣传力度，对经济社会产生的影响，以及公共政策辐射范围，执行力度和存在的问题等，进一步了解公共政策的适用性、影响因素和提升路径。通过了解公共政策在各区域的执行效果，对推动公共政策落实以及政策有效性评估具有积极意义。

2 网络舆情对公共政策全过程施加影响，舆论监督推动公共政策回归民意

公共政策过程是指从政策问题提上议程、形成政策选择、做出政策决定、实施政策内容、评估和反馈政策效果、政策修正等一系列政策循环周期的总和［4］。基本上实现了包括“政策设计—政策抉择—政策实施—政策评估”的完整过程［5］。网络舆情监督力、动员力、影响力作用于公共政策整个过程，我们从公共政策议程设置、公共政策制定执行、公共政策效果评估三个层面分析网络舆情对公共政策的影响。

2.1 将网络舆情引入公共政策议程，夯实公共政策民意基础

公共政策议程是一个根据政治问题所具有的重要性而不断地进行筛选和分类的过程［6］。依据伊斯顿的政治系统理论，公共政策表现为“民意输入—政府研究论证—政策输出”。民意是公共政策的起源，公共问题是公共政策的逻辑起点，网络舆情代表公众的意愿和诉求，具有触发政策议程，推动公共社会问题上升到公共政策议程的作用。

舆论对公共政策议程影响主要表现为：一是长期社会问题形成舆论压力对决策部门产生影响。二是突发舆情事件驱动公共政策议程。如，翟天临事件促进教育部狠抓学位论文和学位授予，下发了《关于进一步规范和加强研究生培养管理的通知》。三是政府自发行为。政府对之前发布的公共政策广泛征集民意，进行自我调节、完善，开启新一轮的公共政策议程。

舆论对公共政策议程影响越大，政策也越能体现公共性，越能代表最广大人民的根本利益。通过及时高效捕捉舆论热点，尤其对网民观点、媒体观点、专家观点等进行深入剖析，了解讨论最激烈，矛盾最突出，最容易引起舆论震荡的言论，以及不同利益诉求，对促进民意自下而上传递具有积极意义。有利于提高公共政策议程的民众参与度，解决公众最关心的问题，促使公共政策真正体现广大民众的意愿，代表广大民众的利益，夯实民意基础。如，轰动一时的孙志刚事件，孙志刚因缺少暂住证被执法部门强制收容，不幸被收容人员殴打致死，引发舆论强烈关注，在舆论的推动下国家废除了收容遣送条例，该事件推动了相关制度的完善［7］。

2.2 用网络舆情监督公共政策制定执行，推动公共政策朝着更加科学、有效、公平的方向发展

加强公共政策网络舆情监测，了解公众对公共政策的态度行为，对分析公共政策制定执行效果具有辅助作用。从媒体传播量、传播内容、传播方向等方面，可以了解公共政策的宣传落实情况。进行区域关联舆情分析，监测从中央到地方公共政策落实情况，可以找到公共政策执行中的困难障碍。从公共政策舆情整体走势分析，可以掌握公共政策制定执行的成熟度，判断公共政策是否具有可操作性，以及执行过程中的效率、公平、时效性等具体问题，帮助决策层对公共政策进一步调整和预测。如，为促进创新，1999年国家出台了《财政部、国家税务总局关于贯彻落实〈关于加强技术创新，发展高科技，实现产业化的决定〉有关税收问题的通知》，执行的过程中缺乏相关配套政策，地方没有及时落实，政策过于宏观缺乏实操性，结果没达到预期目的［9］。如果加强网络舆情监测，对政策执行进行时时监督，帮助政府及时了解政策执行中的偏差，对促进公共政策调整和完善，推动公共政策更加科学、有效、公平具有积极意义。

2.3 将网络舆情应用于公共政策评估，让舆论来检验公共政策的实用性、合理性、可持续性

公共政策评估是判断公共政策优劣、好差的指标，主要对政策目标实现程度、政策主体执行效果、政策社会影响、资源配置是否合理、政策效果及其影响等进行评估。［10］能够充分反映公共政策执行的效率、效益、公平性、充分性、回应性、适当性。［11］目前已有的公共政策评估制度还不规范，实施的随意性较大，评估指标、评估程序、评估结果缺乏规范性；重官意、轻民意，评估主体相对单一，专门的绩效评估部门、专家和民众的作用还没有充分发挥出来。［12］公共政策评估一般分为官方评价和非官方评价，官方评价一般容易受决策层影响，评价具有一定倾向性。而非官方评价，通常意义上指公众评价，作为公共政策实施对象对政策好差具有深切感知，一般评价较为贴合实际。

将网络舆情评估纳入公共政策评估过程，广泛听取民意，有利于了解公共政策的得失利弊。网络舆情能客观反映公共政策执行效果，尤其是对政策所引发的网民情绪分析，可以辅助决策层了解公共政策是否符合民众愿望、实现政策目标、达到预期效果。通过区域热点分析可以了解区域公共政策的执行力度、执行效果，以及公共政策是否存在失灵缺位现象。通过公共政策前后网民舆论热点对比分析，辅助政府评估公共政策意义、价值和影响，对分析公共政策的回应性、合理性、可持续性具有积极作用，有利于推动公共政策的完善。如，国务院发布《关于印发扎实稳住经济一揽子政策措施的通知》，着力稳经济、稳市场主体、促就业、保民生，推动经济社会高质量发展。政策是否真正落地生效，老百姓最有发言权，地方经济实力最有说服力，企业感受最真切，舆论将有力反映客观现实。总之将网络舆情引入公共政策评估过程，不仅能保证公共政策评估的公开透明，另外也有利于发挥舆论的监督作用，推动公共政策朝着更能体现公众价值的方向发展。

3 构建网络舆情与公共政策长效互动机制，画好公共政策同心圆

网络舆情与公共政策之间存在着复杂交互影响的关系，有博弈冲突，有相互推动。公共政策的奠基人哈罗德·D·拉斯韦尔认为“民意和公共政策之间的公开的相互作用是人民统治的最明显标志”。政府部门应重视网络舆情对公共政策的影响，发挥舆论在公共政策中的正向作用，现从引导公众参与公共政策过程，畅通民意，重视网络舆情，完善网络舆情工作机制等方面提出建议。

3.1 从引导公众参与公共政策过程角度：保持公共政策过程公开透明，广泛征集民意，促进公共政策参与多元化

公民参与公共政策就是公民通过一定的参与渠道，参与或影响政府公共政策或公共事务的行动过程［13］。目前舆论对政策制定的影响的关注一直处于比较薄弱的环节［14］，民众的政治参与状况不够理想［15］。罗伯特·达尔认为“在合理的范围内，所有成员都有同等的、有效的机会了解各种备选的政策及其可能的结果。”［16］所以要激励公众参与公共政策过程，保障公共政策公开透明，让公众充分享有知情权、参与权、表达权和监督权。

第一，公共政策制定前广泛征集民意，保持过程公开透明。公共政策制定前积极宣传，引导公众参与公共政策议程，根据民意不断调整确定公共政策议题，对那些民众表达强烈不满、争议性较大的议题，要慎重决策，得不到民众支持的政策往往走向失败，所以公共政策议程加强公众认同，对提高公共政策质量具有重要作用，有利于保障公共政策得到民众的认可、接受、支持和执行。

第二，公共政策出台后，充分保障民众知情权。在法律允许的范围内最大限度地公开公共政策信息，加强与媒体深度合作，尤其注重新媒体传播，实现“政府主导、媒体合作、公众广泛参与”的传播模式，积极阐释政策，提高公共政策信息公开水平，增强公共政策的透明度，保障民众的知情权，公共政策只有被充分知晓被接受才能被很好地落实。

第三，引导公众参与公共政策评估，科学吸收公众合理化建议。加强对公共政策舆情评估，充分听取各方意见，对舆情高度认可的方面持续保持，对舆情排斥的地方深究原因，科学吸收民众合理化建议，尽量得到不同利益方支持，减少公共政策执行障碍。进而营造出社会公众充分知情、有序参与、全面监督的良好氛围，推动公共政策进一步完善。

3.2 从畅通民意角度：开门纳谏，搭建与公民直接对话平台，激发公众参与公共政策活力，促使公共政策合乎民意

目前，网民主要通过门户网站、社交平台以及主流媒体开设的网络问政栏目参与公共政策讨论，而决策者很少参与互动，导致网民沟通效率低，参与效果大打折扣。互联网赋予了公民在网络空间自由表达权，政府应设置舆情表达机制、舆情表达平台，让民众来表达对公共政策的看法、建议、需求、评价［17］。

第一，搭建与网民直接对话平台，扩大网络问政范围。畅通民意表达渠道，把民意沟通落到实处，通过直接对话平台听民意、汇民智、解民忧，有利于决策层及时了解不同利益诉求，了解社情民意，从而出台符合民众利益需求，能解决公共问题，平衡各种矛盾的公共政策，进而高效地为民服务。

第二，通过平等对话交流，发挥网络情绪解压阀的作用。通过直接对话沟通打通官方民间两个舆论场，消除公共政策分歧，达成共识，引导网民对公共政策的认知、情感和行为倾向朝着正确方向发展，形成公共政策合力。

第三，开门纳谏，激活公众参与公共政策活力。通过沟通交流引导网民参与公共政策全过程，展现政府解决问题、为公众利益着想的诚意。有利于保障公民公共政策参与权、知情权、表达权、监督权，激发公众参与公共政策的活力，提高公共政策存在的合理性，促进公共政策回归民意。

第四，通过民意反馈，发挥社会监督作用。穷理以致知，反躬以践其实。公共政策执行是为了发挥社会价值，促进社会和谐，推动社会发展，那么理论与现实之间是否存在差距，要做好公共政策落地调查，畅通民众网络反馈渠道。根据网民反映较为集中、突出、代表性强的问题进行调试政策。有利于公共政策不断完善，贴合民意，朝着民众希望的方向发展。

3.3 从重视网络舆情角度：加强网络舆情监测，把握好舆论引导的时度效，健全舆情信息工作机制，形成制度化保障，充分发挥网络舆情对公共政策的积极作用

人人都是麦克风的时代，网络信息参差不齐，理性、非理性、虚假、极端内容充斥其中，民众诉求较为分散、表达效用低下，较难为决策层提供直接价值参考。网络舆情服务发挥着政府了解社情民意桥梁纽带作用，可以对良莠不齐的网络言论去伪存真、去粗存细，对网络舆论进行提炼，将不同意见的碰撞、冲突、博弈淋漓尽致地展现出来，供决策层参考，促进公共政策民主化程度提高。

第一，政府应高度重视网络舆情，形成公共政策过程中制度化规范。目前网络舆情监测尚未纳入公共政策过程，导致政府决策施政过程容易忽视网络舆情对公共政策的影响，而网络舆情对公共政策的重要性不言而喻，是政府了解民意的重要窗口，对决策层了解公共政策的公平性、回应性、合理性具有重要价值，所以政府应将网络舆情监测分析应用到公共政策全过程，并形成制度规范，让其成为公共政策运行中必不可少的部分。

第二，构建舆情监测平台，掌握舆论主导权。加强网络舆情监测，做到及时、准确、全面地了解公众对公共政策的态度、意见、情绪以及诉求，根据舆论压力和舆情发展态势，掌握公共政策潜在风险，科学调整公共政策，尽可能满足公共政策目标群体期待。

第三，定期公开关于公共政策网络舆情评估结果，形成社会监督和制约，推动相关政府部门积极落实公共政策。尤其是全国性政策地方执行效果评估，形成不同地区横向对比，让地方政府感知来自网络舆论的压力，使其真正意识到网络舆情的重要性，从而重视民众意愿，回应民众诉求，促使公共政策发挥实效。

第四，健全网络舆情工作机制，把网络舆情信息工作纳入考核指标，形成激励机制。对网络舆情回应及时、效果好的部门给予奖励，对态度恶劣、不作为的部门给予批评惩罚，形成网络舆情回应激励制度，激励各地区各部门把网络舆情当成了解社情民意的重要抓手，推动公共政策落地生效，服务于民。

4 结 语

什么是好政策，经得住考验，能落地生根，达到预期目标，维护民众公共利益，被人民广泛拥护支持的才是好政策。决策者只有广泛听取民声、汇集民智、维护民利，才能出台合乎民意的公共政策，得到公众支持、遵从和有效执行。民意上网后，网络舆情对公共政策的影响与日俱增，不断渗透到公共政策的整个过程，对发现公共政策弊端和障碍，减少公共政策失误，增强公共政策活力、提高公共政策的质量和水平具有积极意义。决策层应加强公共政策网络舆情监测，完善网络舆情信息机制，利用网络舆情监测技术快速、精准、全面地了解公共政策现状、问题、诉求，弥补政府内部信息不足，辅助决策施政，推动公共政策不断改进完善。助使公共政策体现全民参与、多元价值、共同构建理念，提高公共政策科学化、民主化水平，最大限度地维护人民的根本利益，从而为公共政策打下坚实的民意基础。