宫梦蝶，夏尔蔓，张怡晨，李锐超，位 影，于 畅

(北京林业大学经济管理学院)

一、研究背景

废纸作为中国主要的造纸原料之一，可以降低生产成本，减少在制浆过程中对环境的污染，具有经济环境友好型属性。中国造纸产业中一半以上的原料都来源于废纸，2020年废纸浆占造纸原料的比重为55%[1]。但中国废纸回收体系尚不健全，废纸回收率较低[2]。据中国造纸产业年度报告统计，2020年中国废纸回收率仅为46.5%，较欧洲72%的回收水平仍有较大的提升空间。而且国外废纸质优价廉，具有较高的竞争力[3]。为满足造纸产业的需求，中国长期进口大量废纸，已成为废纸进口大国[4]。进口废纸虽然可以缓解造纸原料不足等问题，但是进口的废纸可能夹带有毒有害的废弃物，危害国民健康[5-7]。为防范进口废纸带来的环境风险，近些年，中国实施了一系列措施加强对废纸进口的管控。2013年，中国海关为打击洋垃圾走私，开展 “绿篱行动”，加大对废纸进口的监管力度。2015年对废纸施行进口许可管理制度。2017年开始实施《关于禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》，要求禁止进口未经分拣的废纸。2020年11月24日，生态环境部、商务部等4部委联合发布《关于全面禁止进口固体废物有关事项的公告》，指出从2021年开始中国全面禁止废纸进口。中国禁止进口废纸（下文简称“禁废令”）对废纸主要出口国家（或地区）造成了严重冲击，国际废纸市场供大于求导致境外废纸价格大跌[8]，同时也对中国造纸产业造成巨大影响[9]，直接推动了国内废纸价格的大幅上涨[10]。据中国再生资源回收利用协会数据，2020年国内回收纸价格在2 000元/t上下波动[11]。2021年1月21日，国内废纸价格指数持续上涨，达到2 462元/t[12]。为满足造纸原料需要，中国加大再生纸浆进口。2020年，中国进口再生纸浆178万t，进口量环比增长93.48%。同时，再生纸浆价格上涨明显，2021年2月进口均价为364.37美元/t，比2020年底上涨80美元/t。不仅如此，木浆进口价格也持续上涨，2020年7月至2021年3月，木浆价格平均上涨超过400美元/t[13]。中国禁止废纸进口对国际废纸市场、废纸主要贸易国和中国造纸产业等都产生了重要影响。

上述限制废纸进口的措施也引起学术界的关注，许多学者开始研究限制废纸进口措施的影响。罗栋燊等[14]以废纸进口历史数据为基础，设置3种情景预测限制废纸进口对造纸产业产值、利润和就业等经济指标的影响。房桂干等[15]针对禁止废纸进口引起的造纸产业纤维供需缺口扩大等问题提出纤维原料供应策略。此外，部分学者还从国民经济影响[16]和环境收益[14]等方面开展关于中国禁止废纸进口政策的研究。中国从2021年起全面禁止进口废纸，目前对这一最新政策影响的研究还较少，且部分研究重点关注禁止固体废物进口的整体影响，对废纸和造纸产业的分析不够深入。在研究方法上，通过设置不同废纸进口量进行情景预测[14]和使用一般均衡模型分析政策影响[17]等方法，尚不能分析造纸产业上下游产品的产出、价格和进出口情况。为此，本文选择全球林产品贸易模型（global forest products model，简称 GFPM）作为政策模拟工具，模拟分析2021−2030年中国禁止进口废纸的影响。GFPM模型已在国际林产品贸易领域得到广泛应用[18-20]，能够反映造纸产业上下游产品的产出、价格和进出口情况，从而更加全面和系统地预测禁止废纸进口对中国造纸产业和世界废纸贸易市场的影响。因此，本文以中国全面禁止废纸进口为背景，并考虑新冠肺炎疫情对全球经济增长的冲击，运用GFPM模型预测中国禁止废纸进口对造纸产业产生的影响，并提出针对性建议，以期为中国造纸产业的发展提供参考。

二、研究方法、数据来源与情景假设

（一）研究方法

GFPM是一个动态经济均衡模型，包括180个国家、14种林产品的数据[21]，可以反映全球林产品贸易和关联产业的发展动态。该模型可以用于预测[22-26]和政策分析[27-29]，在林产品贸易领域得到广泛应用，例如可以通过在GFPM模型中设置两个或多个情景来模拟外生冲击如何影响全球森林资源和林产品市场，分析在世界市场均衡条件下各个国家（或地区）林产品的产量、消费量、贸易量、价格及森林资源的变化等。GFPM模型中初级产品、中间产品和最终产品之间的流转和转换方向如图1[30]所示。

图1 GFPM模型中的林产品转换流

GFPM模型的求解过程可以分为静态和动态两个部分。静态部分是基于Samuelson[31]提出的空间市场均衡概念，通过在给定约束条件下实现社会福利最大化来使世界林产品市场达到短期均衡，可以描述某个国家在某一年的林产品市场均衡状态。

静态部分的目标函数[21]是：

式中：Z表示社会总福利，i和j分别代表具有贸易关系的两个国家，k表示某种林产品，P表示价格，D为最终产品的需求量，S为原材料的供给量，Y为加工品的数量，m为加工成本，T为运输量，c为运输成本（包括关税）。主要的约束条件包括物质平衡约束和贸易惯性约束。物质平衡约束[21]如下：

式（2）中：aikn为投入产出系数，表示生产单位数量的林产品n需要投入林产品k的数量。式（2）表示一个国家某种产品的总进口量(Tjik)、原材料总供给量(Sik)和总产量(Yik)之和必须等于国内最终产品需求量(Dik)、用于生产其他产品的中间需求量(aiknYin) 和总出口量(Tijk)之和。式（3）中：bikl是林产品k单位产量中可以回收副产品l的数量。贸易惯性约束指当前交易必须保持在下限和上限之内，即由式（1） ～（3）可以求解出短期均衡条件下某个国家在某一年的林产品产量、消费量、贸易量和价格。

动态部分是通过递归编程来模拟的[32]，描述了较长时间内的长期均衡状态，长期均衡由一系列短期均衡组成。动态求解的具体计算公式参考文献[33]。

（二）数据来源

GFPM 2017版是目前可以公开获取的最新版软件，以2015年为基期，模型中包括森林资源数据、林产品贸易数据和其他经济数据。这些数据分别来源于世界粮农组织（Food and Agriculture Organization of the United Nations，简称 FAO）发布的Global Forest Resources Assessments、FAO数据库（http://faostat.fao.org/）和世界银行数据库（http://data.worldbank.org/）。受新冠肺炎疫情影响，2020年全球经济受到严重冲击，各国（地区）经济增速放缓甚至衰退，GFPM模型默认的GDP增速不再适用。因此，本文将GDP年增速作为外生变量，对模型中2020−2030年GDP年增速进行更新。GDP年增速数据基于国际货币基金组织发布的Global Economy Outlook 2021。

（三）情景假设

本文设定两种模拟情景：基准情景和政策情景，在两种情景中均考虑新冠肺炎疫情对全球各国GDP增速的影响。通过比较两种情景下的运行结果，分析中国废纸进口禁令对我国造纸产业和全球林产品市场的影响。

1）基准情景：因新冠肺炎疫情对全球经济造成影响，按照世界货币基金组织发布的Global Economy Outlook 2021预测结果调整了模型中的GDP，以 2015年为基期，预测全球均衡状态下2021−2030年全球林产品市场的贸易情况。

2）政策情景：通过改变模型自行设定的相关参数，模拟中国自2021年起禁止进口废纸的影响。模型设定分为两个阶段：第一阶段2015−2020年，按照模型中自行设定的全球均衡状态进行模拟；第二阶段2021−2030年，将中国废纸进口量设置为零，预测该期间全球林产品的贸易情况。两个阶段均将GDP年增速作为外生变量，即考虑新冠肺炎疫情对GDP增速的影响。

三、研究结果与分析

使用GFPM 2017版，按照模拟步骤对基准情景和政策情景进行模拟，模拟过程中运行程序未报错，模型运行良好。GFPM模型报告了 2015−2030年180个国家14种林产品的进口量、出口量、产量、消费量和价格等结果。为验证模拟结果的可靠性，将中国2015年和2016年废纸，纸浆，纸和纸板的进口量、出口量、生产量和消费量的模拟值与观测值进行比较（见表1）。可以看出大部分模拟值与观测值的误差在5%以内，出口和生产的部分模拟结果误差大多在10%以内。整体来看，GFPM模拟值与观测值的吻合程度良好，即GFPM的模拟结果可靠。

表1 GFPM模拟值与观测值及误差

（一）禁废令对国内造纸产业的影响

1. 废纸进口量、产量、消费量和价格的变化

政策情景下，中国废纸进口量自2021年起为零，基准情景下废纸进口量呈逐年递增趋势（见图2）。2021−2030年废纸累计进口量为5.82亿t，年均增长率为3.31%。根据废纸进口禁令，政策情景下中国仅在2015−2020年进口废纸。相对于基准情景，到2030年，中国废纸累计进口量将产生3.99亿t的缺口，这一差值即为造纸产业废纸原料累计减少量。禁废令后以进口废纸为主要原料的造纸企业将会面临制浆原料短缺危机，如不能及时找到替代原料，可能会面临倒闭风险。

图2 2015−2030年中国废纸进口量

短期内，禁废令会导致国内废纸供需缺口继续扩大，废纸供小于求的情况将使国内废纸价格迅速上涨（见图3）。政策情景下，2021年中国废纸价格较2020年上涨37.87%，2021−2030年废纸价格年均增长率为14.79%。中国是废纸消耗大国，废纸价格上涨将导致以废纸为主要纤维原料的企业生产成本增加，从而使其面临纤维原料短缺和利润降低双重危机。同时，废纸价格上涨也会提升废纸回收行业的积极性，从而提高国内废纸回收率。一方面，中国废纸回收量将有所上涨（见图4），这将弥补部分原料短缺缺口，缓解原料供应压力；另一方面，虽然废纸回收量会增加，但是如果回收的废纸中掺杂了更多杂质，这将直接影响生产的纸和纸板的质量。

图3 2015−2030年中国废纸价格

图4 2015−2030年中国废纸回收量

如上文所述，废纸供小于求的情况将倒逼国内废纸回收量的增加。相较于基准情景，政策情景下2020−2030年中国废纸累计回收量将增加6 220万t。国内废纸回收量增加主要是由于禁止进口废纸后国内造纸原料短缺，而木浆和其他纤维浆的供应量在短期内不会大幅增加，为满足造纸产业生产需要，将加大对国内废纸的回收力度。GFPM模型的预测结果表明，在政策情景下，2021年中国废纸回收量较上年增长37.83%。短期内中国废纸回收速度明显增快，2021−2026年，政策情景下中国废纸回收量将高于基准情景。但从长期来看，受政策影响，造纸原料总平均成本将上涨，进而引起纸和纸板价格提高，从而导致纸产品需求萎缩。虽然政策情景下的废纸回收率高于基准情景，但纸产品需求萎缩使可供回收的废纸数量大幅减少。总体来看，政策情景下的废纸回收后劲不足，如图4所示，2027年之后，基准情景下中国废纸回收量将超过政策情景。

据中国造纸产业协会数据，未限制废纸进口时，中国利用进口废纸制造的纸浆约为纸浆消耗总量的25%[1]。禁止废纸进口后，虽然国内废纸回收率和回收量均上升，但国内废纸回收量的提升有限，最终导致废纸消费量下降（见图5）。政策情景下，2021−2030年中国废纸累计消费量为12.67亿t，较基准情景减少3.3亿t。实施废纸进口禁令后，中国废纸消费量增速放缓，2021−2030年，基准情景下中国废纸消费量的年均增长率为9.84%，而政策情景下废纸消费量的年均增长率为6.66%。

图5 2015−2030年中国废纸消费量

2. 废纸回收率与利用率的变化

废纸回收率是指废纸回收量与纸和纸板消耗量的比值。禁止进口废纸后，纤维原料供需缺口和中国废纸价格的上涨都会加快废纸回收利用的循环速度，增加废纸回收量。同时，因造纸原料短缺引起的纸和纸板产量下降、价格上涨最终导致对纸和纸板的消耗量下降。这两方面因素促使废纸回收率大幅上升（见表2）。政策情景下的废纸回收率始终高于基准情景下的废纸回收率。2030年，政策情景下中国废纸回收率为73.46%，基准情景下废纸回收率为62.83%，政策情景下的废纸回收率比基准情景高10%左右。禁止废纸进口政策的实施将有利于中国加快对废纸的循环再利用，这能够提高资源利用效率，减少废物排放，促进社会经济的可持续发展。

表2 2021−2030年中国废纸回收率和利用率的变化

废纸利用率为废纸消耗量与纸和纸板生产量的比值。《中国造纸工业2020年度报告》[1]统计数据显示，2010−2020年，中国对废纸（包括进口废纸和国内回收废纸）平均利用率为68.20%。如表2所示，基准情景下，中国废纸利用率逐年提高，到2030年，废纸利用率将达到78.18%。实施废纸进口禁令后，废纸进口量为零，废纸供应骤减，这将导致废纸利用率下降，且中国废纸利用率将呈逐年递减趋势。政策情景下中国废纸利用率低于基准情景，二者之间的差距逐年扩大，未来十年，两种情景的废纸利用率差距将由0.80%扩大到3.82%（见表2）。

3. 造纸产业纤维原料结构的变化

中国造纸纤维原料包括木浆、废纸浆和其他纤维浆，禁止进口废纸将会改变造纸产业纤维原料结构。由于废纸供应减少，造纸产业将更多地使用木浆和其他纤维浆来造纸。如表3所示，政策情境下，中国造纸原料中木浆和其他纤维浆占比分别由2021年的29.37%、6.32%提高到2030年的30.03%和6.47%，而废纸浆占比将由2021年的64.30%下降到2030年的63.49%。

表3 中国造纸产业纤维原料结构的变化

4. 纸和纸板的变化情况

禁废令将直接影响废纸的生产、利用和价格，这种影响会通过原料供应缺口和废纸价格的上涨传导到纸和纸板。中国是纸和纸板生产、消费和贸易大国，废纸进口禁令对纸及纸板的影响主要体现在价格、产量、进口量、出口量和消费量5个方面。以下从这5个方面展开分析，评估政策变化对中国纸和纸板的影响。

1）价格提高。禁止进口废纸造成造纸原料短缺，抬高了国内废纸价格，从而导致造纸成本上升，最终引起纸和纸板价格的攀升。政策情景下，中国纸和纸板的价格要高于基准情景的价格，且价格差呈逐年递增趋势（见图6）。截至2030年，政策情景下纸和纸板的价格高于基准情景33.02%。

图6 2015−2030年中国纸和纸板价格

2）产量下降。禁止废纸进口导致的造纸原料不足和废纸价格上涨，直接导致造纸企业的造纸成本上升、利润下降，甚至导致造纸企业转行或倒闭，这都将降低纸和纸板的产量。相较于基准情景，未来十年，中国纸和纸板累计产量将减少18.08%，年均增长率将降低2.70%。造纸原料短缺和造纸成本的上升将会对造纸产业造成巨大冲击，如不能找到应对措施，造纸产业产值和规模也将受到影响，不能适应这种剧烈变化的中小企业将会被市场淘汰，造纸产业可能会萎缩。

3）进口量上升。未来十年中国纸和纸板产量会下降，但中国也是纸和纸板的消费大国，消费量高居世界首位。为满足国内对纸和纸板的需求，将进口大量纸和纸板。模型结果显示，相较于基准情景，2021−2030年，中国纸和纸板累计进口总量将增加63.21%，年均增长率将提高5.09%。

4）出口量下降。禁止废纸进口导致纸和纸板价格上涨，这将会使得中国纸和纸板在价格方面的国际竞争力下降。同时，纸和纸板产量的下降也使得可供出口的纸和纸板数量下降。综合以上因素，政策情景下中国纸和纸板的出口量也将下降。相较于基准情景，未来十年，中国纸和纸板累计出口量将减少12.67%，年均增长率将降低0.80%。

5）消费量下降。虽然纸和纸板进口量的增加会弥补部分供应缺口，但纸和纸板价格上涨和产量降低的程度较大，这将最终导致纸和纸板消费量的下降。相较于基准情景，未来十年，中国纸和纸板累计消费量将减少17.08%，年均增长率将降低2.60%。

（二）禁废令对国际废纸市场的影响

中国是废纸进口大国，据《中国造纸年鉴2020》[35]统计，2017年中国废纸进口量占世界废纸进口总量的52.65%。中国实施废纸进口禁令将会对国际废纸市场造成严重冲击。中国禁止进口废纸后，国际废纸贸易市场上的废纸将流向其他大量进口废纸的国家，如德国、荷兰、印度和韩国等。相对于中国来说，这些国家纸和纸板的产量较低，对进口废纸的需求有限。总体来看，国际废纸市场上废纸的进口量、出口量和总贸易量均低于基准情景。如表4所示，2021年政策情景下国际废纸进口量、出口量和总贸易量较基准情景分别减少3 160.74万t、812.26万t和3 973万t，且两种情景的差距呈逐年扩大趋势。

表4 国际废纸市场中废纸贸易量的变化 万t

（三）禁废令对废纸主要出口国家的影响

1992−2020年全球废纸累计出口量最多的国家是美国，其次为英国和日本，这3个国家也是中国废纸进口的主要来源地。UN Comtrade（https://comtrade.un.org/）数据显示，2017年中国从美国、英国和日本进口的废纸量占废纸进口总量的比重分别为45.62%、11.76%和9.75%。中国实施废纸进口禁令将影响美国、英国和日本的废纸出口。相对于基准情景，2021−2030年美国、英国和日本废纸出口量的年均增长率分别下降6.26%、6.52%和5.01%。中国是美国废纸出口第一大目的国，美国是中国废纸进口第一大来源国，因此美国受中国废纸进口政策影响最大。同时，受政策影响，美、英、日3国的废纸回收率将下降，与基准情景相比，政策情景下美、英、日3国的废纸回收率的年均增长率分别下降2.01%、0.92%和0.02%。

（四）禁废令对废纸主要进口国家的影响

1992−2020年全球废纸累计进口量排名前5位的国家分别是中国、德国、荷兰、印度尼西亚（简称印尼）和印度。UN Comtrade数据显示，1992−2020年这5个国家废纸进口贸易量占世界废纸进口贸易总量的60%以上。因此，本文以德国、荷兰、印尼和印度为例，分析禁废令对除中国外的其他废纸主要进口国的影响。中国禁止废纸进口后，国际市场上废纸供大于求，且废纸价格下降，这将使德国、荷兰、印尼和印度等废纸主要进口国增加对废纸的进口。相对于基准情景，2021−2030年德国、荷兰、印尼和印度废纸进口量的年均增长率分别上升3.67%、2.66%、2.08%和0.43%。同时，受政策影响，德国、荷兰、印尼和印度的废纸利用率将上升。与基准情景相比，政策情景下德国、荷兰、印尼的废纸利用率的年均增长率分别上升0.15%、0.30%、0.03%，印度的废纸利用率变动不明显。

四、结论与建议

党的十九大报告中提出“建立健全绿色低碳循环发展的经济体系”，禁止进口废纸既是环境保护的需要，也符合高质量发展的内在要求。废纸回收实现了“资源−产品−废弃物−再生资源”的循环流程，是循环经济在造纸产业中的具体体现，有助于造纸产业的高质量发展。禁止废纸进口对造纸产业来说既是机遇也是挑战，造纸产业要摆脱原料紧缺、生产成本上涨等困境，也要积极调整产业布局，将循环经济落实到位，这样才能实现高质量发展，满足国家发展战略要求。本研究以中国禁止进口废纸为背景，运用GFPM模型预测禁废令对中国造纸产业和国际废纸市场的影响，研究结论认为，相对于基准情景，中国禁止废纸进口将在2021−2030年累计产生近4亿t的废纸供应缺口，供需不平衡将引起国内废纸价格大幅上涨，循环回收力度加大。

为有效应对禁止废纸进口带来的不利影响，短期内可以增加废纸浆、木浆和木片进口，弥补造纸原料不足；加强对废纸和纸浆价格管控，遏制原料价格上涨势头；增加纸和纸板进口，满足国内消费需求。长期来看，为解决原料供应的根源问题，需要完善废纸回收系统，提高废纸回收率和质量，并推动林浆纸一体化循环发展，提高造纸原料的自给能力。笔者提出以下5点建议：①加强对废纸和纸浆价格管控。禁废令实施后，废纸和纸浆价格将大幅上涨，应加强市场监管，打击实施垄断协议、哄抬价格等行为，遏制废纸和纸浆价格急剧上涨，延缓涨价向消费端的传导。②增加废纸浆、木浆和木片进口，弥补造纸原料不足。短期内，国内废纸回收量的增加有限，且国内废纸纤维质量不高。造纸企业应该增加废纸浆、木浆和木片进口，一方面可以缓解纤维原料短缺压力，另一方面可以提高纤维原料质量，满足造纸需要。禁废令实施后，德国、荷兰、印度、印尼等将成为废纸进口大国，可以考虑从这些废纸浆丰裕的国家进口。③增加纸和纸板进口，满足国内消费需求。在原料短缺和成本上涨两方面因素作用下，国内纸和纸板产量将下降。中国是纸和纸板消费大国，短期内纸和纸板产量难以快速提高，为满足国内需求，应增加纸和纸板进口。④完善废纸回收系统，提高废纸回收率和质量。政府应加强政策指导，如出台废纸含杂率标准、规范垃圾分类、为废纸分拣和处理中心提供必要和合理的援助和补贴，鼓励其使用完备规范的设施和相对专业的人员等，以此来提高废纸回收率和质量。长期来看，这将有助于缓解造纸纤维原料短缺。⑤降低纤维原料对外依存度，提高自给能力。推动林浆纸一体化循环发展，鼓励制浆企业应与营林企业紧密结合，加大科研投入，培育并种植优良纸浆材，增加纸浆材的供应量。