王琨

摘要：近些年来我国新农村建设的步伐越来越快，随之而来的问题是大量农村土地被违法占用，包括农民违法私自修建房屋、违法转让宅基地导致一户多宅、忽视批准面积而违法超占土地建房等等，农村违法占地问题的频发、多发，不仅使大量耕地受损，而且也直接影响到对建设用地的规范化管理，土地资源的无序使用程度更见恶化，对土地利用规划的顺利实施造成阻碍。因此，文章主要针对新时期下农村违法占地的问题以及相关治理对策进行研究。

关键词：违法占地;治理对策;农村

在社会经济大踏步的发展之下，山东省近年来的建设用地新增量不断增多，同时可以充分利用的后备建设用地数量越来越少，人口和土地资源之间的矛盾愈渐凸显出来。其原因之一在于新城镇化进程日益推进，农村大量人口涌入城市，城市的建设用地需求规模越来越大，农村土地却出现抛荒问题;原因之二在于受到利益的驱使，农村违法占地大量进行厂房、楼房等的建设[1-2]。各种违法占地现象的层出不穷、各种违法占地技术手段的不断创新，如果一味靠着行政执法，也只能做到在某种程度上对违法占地行为的管控，根本不能从本质上消除这一现象[3]。而农村违法占地的问题不仅会直接造成土地资源浪费，还会影响到四周土地资源的合理使用，更有碍于农村土地的总体规划。因此，亟待于研究和解决。

1 关于新时期农村违法占地问题的分析

1.1 受主观因素影响

首先，农村居民大都受到的教育水平不高，对于懂法、知法的程度也较弱。而文化程度则直接决定了农村居民对于土地法律法规的学习。农村居民除了春种秋收时繁忙，其它时间比较清闲，地方不大，各家各户有什么动静都能成为谈资。若村里有人没办手续就修建了房屋，而土地执法部门又未监管，也没拆除，便会导致这种风气的兴起，大家都想住宽敞明亮的大房子、都想省钱，便出现了农村扎堆盖房子的现象。亦或者是农民违法占地修建房屋时虽然被土地执法监管部门发现，也对此违法行为进行了制止，但在执法者走后，农民又依然不管不顾的继续占地盖起房屋来。这种违法占地行为的屡禁不止，根本而言是由于农村居民缺乏对土地法律法规的了解。

其次，出于对土地的投资需求。随着新城镇化的推进、农村城镇化水平的提高，在一定程度上提高了农村与城郊的土地价格，导致房屋价格飞涨。这也使农村居民看到了从中求得经济利益的契机，有些农民便开始以各种各样的手段来违法占地修建房屋，或商用、或转卖/租，有些则是将自家承包地转手售给他人用以修建房屋，这种出于对土地的投资需求，使他们从主观上形成了违法占地的想法。

1.2 土地政策及法律法规方面的漏洞

土地法中有明确规定，一旦发生土地违法行为，应由土地执法人员进行制止;对于农村违法占地的行为，土地执法人员有义务对该行为加以制止。但不排除农村居民不听执法者的劝阻，继续实施违法占地行为，而执法者只有制止权，并无强行拆除违法建筑的权利[4]。

土地法中有规定，对于不符合规划的农村违法占地行为，应责令其退还土地，限期拆除违法占地的建筑物。虽然看似这种处罚是严厉的，实际施行起来却并无很大效果，农民会钻土地法律法规的空子去违法占地。

1.3 欠缺土地執法的有效监管

例如山东省有很多网红旅游线路，而借此东风，很多乡镇也开始大力发展其网友旅游业，导致旅游区域附近出现严重的违法占地现象，且这些都是不符合规划的。但目前基层国土资源所的执法者人数少、执法区域又大，再加上交通不便利之处，便导致了乡镇国土资源所对于有些地区欠缺监管，使农村居民在一些旅游景点附近违法占地修设建筑。即使是被执法部门发现，亦不乏有“人情”“亲情”等关系的原因，通过补办手续来将这些违法占地的行为草草了结。

同时，政府对于农村违法占地的行为也欠缺监管，且在这样的行为中，不乏有一些是村干部默许的，但实际上村委会这样的部门并无土地批准权，而对于村干部允许的这种违法占地行为，法律也欠缺相应的行政处罚措施，不能追究其相应的法律责任，只能是对违法占地的农民进行惩处，而这也在很大程度上助长了村干部的不良行为，也就滋生了农村违法占地的普遍现象。

另外，在关于农村违法占地上的处理，政府各部门之间配合程度欠缺，有关于土地违法案件的处理，从立案再到移交给人民法院强制执行，通常需要至少3个月的时间，因此也就奠定了这样的局势：农村居民违法占地兴起建筑的时间短，而立法强制拆除的过程长，这也是政府各部门缺乏联合处理手段所致[5]。

2 关于农村违法占地问题的治理对策

面对新时期下农村违法占地这一严峻问题，各种新型的违法占地手段与技术层出不穷，总其原因来看不外乎于受到社会环境、经济因素的影响，加之现行的法律体系并不完善，相关行政管理手段比较滞后、实施起来又比较低效，所以，大力进行改革势在必然。

2.1 严格落实耕地保护

首先，是要有意识的贯彻与培养全民耕地保护这一理念，根据山东省目前的耕地分布，实现对耕地标识的科学、合理设定，积极宣传耕地保护这一基本国策，力求改变目前农村居民不知什么是耕地、哪里是耕地、怎样保护耕地以及耕地抛荒的局面。尝试着设立并落实各种举报违法占用耕地的奖励落实来营造全民耕地保护的氛围。

其次，落实农村每一户居民自觉保护耕地的责任，并逐渐实现全社会耕地保护的责任，实现耕地保护、人人有责;加强村级土地的民主管理，强调农村居民的主体地位，充分发挥出农村居民的主体地位，促进村级组织管理农村土地的积极性，加强耕地的有效保护、遏制违法占地行为。基于对土地承包责任制的落实，进一步完善耕地承包考核机制，若是发现在承包时间范围内有私自更改耕地用途的行为，核实并取消其土地承包经营权[6]。

最后，积极、合理开发未被利用的土地，扩大发展空间，结合山东省山多、海多、地少的特点，将山、海资源作为充分拓展的关键领域。基于综合开发，将山地、海域资源作为土地开发建设的新路径，并探索差异化土地管理办法，首先将沿海滩涂等未被充分利用的土地资源作为建设用地，增加空间资源开发。gzslib202204031810

2.2 通过产业结构优化平衡用地

第一，通过对产业结构的调整来提高土地集约化利用水平，积极对产业结构加以调整、推动升级，发展农村的第二、三产业，并集中到工业化区域、商业化区域，发挥规模与协同效益。对于主导产业的选择，则应基于本地现有的自然资源、符合国家项目建设要求，保有产业的经济活力。在各工业园区中预留出土地，鼓励并引导各企业进入园区，将老、旧的用地盘活;对历史遗留的违法占地进行清理，像那些不符合产业政策、产业结构的非法占地房屋进行拆除、复垦[7]。对于沿海的农村，可以集中力量发展水产品加工业或养殖业等，推进有关项目的建设，充分发挥出农村的极化效应，实现对土地资源的优化调整与利用。在积极发展特色产业的同时，建立规范的商品房产业机制，结合地方人口、经济等各方面因素对相应的商住用地进行合理化布局，确保可以满足人们正常的住房需求，并严格管控投资性购买行为，以防商品房产业被过度开发，导致产能过盛，浪费用地指标。

第二，通过对传统农业的优化，在确保农村居民的承包经营权益基础上，允许农村居民将承包的土地有偿性转让包给经营大户，最终实现农业用地向着规模化经营集中。通过对相关法规政策的强化宣传，引导设施农业的合理用地需求，并对设施农业建设加以规范，严格按照现代化农业发展规划以及土地利用的总体规划来做选择，严格禁止对基本农田的非法占用。规范管控设施农业附属设施的占地规模，加强对设施农用地的监督与管理，避免设施农业的附属设施有超过标准违法占地建设的行为，严格禁止将设施农业的附属设施在中途转变为非农业性质的建设。

第三，因地制宜、编订农村土地利用规划，以：不非法占用永久基本农田、不扩大原本建设用地规模、不对农村生态环境与人文风貌造成破坏等为前提，对农村各项土地利用活动进行统筹，实现对耕地保护的优化、生态保护的优化以及村庄建设优化等用地布局，强调对土地利用的综合整治，最终实现农村农田的集中连片状，建设用地集约紧凑状[8]。

2.3 合理引导用地需求

通过加强宣传的力度和深度，把节约集约用地、合理合法用地、违法用地严格查处等精神传播到农村各户，加强农村居民对违法占地会给社会、给个人造成危害的认识，充分认识到基于规划合理引导用地需求的重要意义，并通过引导，规范其用地行为。

从根本上着手对农村居民实际需求的调查，例如住房方面、文体娱乐活动、道路等方面的用地需求，并通过深入调研、结合实际建设用地存量，对各种用地计划进行合理的制定并公开，接纳来自社会的监督，引导农村各种设施的规范、合理建设。

2.4 积极探索用地报批制度

关于宅基地用地的报备制度的探索。目前农村普遍存在着用地指标紧张问题，农村居民在获得用地批准时，单户面积小，获批不便，因此通常是采取批次报批的方法，但这种方法又存在着时间周期长、易出现用地指标被占用等问题。因此，积极探索农村宅基地用地报备制度，把农村居民的住房用地指标单一划归出来，减少甚至杜绝发生用地指标被违法占用的问题，可以缓解农村居民违法占地建筑房屋的现状。

关于对农村居民联合建房制度的探索，在山东省尤其是沿海农村，受到土地资源限制的问题，不乏存在着联合建筑住宅的现状，而这虽然是符合集约节约用地的倡导，但还是应对建房的过程加以监督，保证房屋能够公平分配，且杜绝建造商用或转卖的行为。

关于交通用地报批制度的探索。农村道路等交通设施的兴建需要用较大的土地面积，因此对于耕地面积的占用比例过大。应在报批时，严格设立占用耕地面积的红线，一旦超过红线、拒绝审批，而审批未成功的严格禁止动工建设。并积极推广、普及农村道路建设标准，以防发生道路路面过宽诸如此类的农村道路违法占地现象[9]。

2.5 防控农村违法占地的举措建议

第一，建设信用体系。把农村违法占地相关涉及到的个人、单位、企业等违法信息作为不良记录录入到信用管理体系中，以此来规范组织和个人的诚信建设，以此提高违法占地的违法成本，从而遏制违法占地的行为[10]。

第二，对供地考核机制进行完善。把农村居民的住宅用地、基础设施用地、公共服务用地等均作为地方政府的考核指标，对此强调尤其的关注，确保民生工程用地的供有量，以防发生民生项目没有指标、项目指标被违法挪用、批准但未供应等问题。

3 结语

新时期下，农村违法占地的行为屡禁不止，更是层出不穷，不仅对农村大量耕地造成损坏，也对建设用地的管理秩序造成破坏，凸显出嚴峻的人与土地资源之间的矛盾，大量违法占地案件的难以执行，也使的人们轻视了政府，加剧了社会矛盾。基于以上种种，本文大概就新时期下农村违法占地问题的原因进行了分析，认为主要是受到农村居民的法律认知程度、利益驱使等因素影响，据此分析结果，提出严格落实更低保护、优化产业结构、严格规划耕地红线、平衡用地需求等治理对策，以期为农村违法占地的治理提供一定理论建议。

参考文献

[1] 黄彩凤.漳州农村个人建房违法占地现状及思考[J].区域治理，2018（46）：257-258.

[2] 王庭彪.农村违法占地建房的调查与思考[J].四川建材，2017，43（4）：63-64.

[3] 许中彬.基于国情数据的农村居住占地情况调查分析[J].北京测绘，2018，32（3）：318-321.

[4] 陶沛宏，李琪，杨帆，等.区域差异视角下农村宅基地规模与构成特征——以黑龙江省四大区域为例[J].中国农业资源与区划，2021，42（1）：186-196.

[5] 赵卓悦，李松.农村违规占地出现"新变种"[J].农村·农业·农民A，2018（11）：14-15.

[6] 赵保海.农户城乡"两栖占地"的制度障碍及其破解[J].农业经济，2020（3）：68-70.

[7] 吕军书，张硕.农户城乡“两栖占地”形成因素、退地制度障碍与政策建议——基于“百村调查”样本分析[J].经济体制改革，2020（2）：66-73.

[8] 李文清.农村违法占地建房的原因及对策——以新平县古城街道为例[J].安徽农业科学，2014（2）：591-592.

[9] 郭巍.我国违法占地出现的原因及相关建议[J].特区经济，2017（9）：106-107.