冀 宁

(福建师范大学体育科学学院，350117,福州)

1 引 言

近年来，体育治理的话语盛行于学术界和体育部门，体育治理成为国家治理体系的重要治理内容.体育治理是运用治理新方式来处理体育利益多元主体的冲突，使之协同合作，高效有序，最终达到体育善治的过程[1]，其首要任务就是建立一套行之有效的运行体系[2].体育治理的事务范围极其广泛，现实状态错综复杂，每项体育事务的处理均要有规可依，遵循具有可操作性的共性运行模式[3].学界从治理主体和治理机制两个维度描绘体育治理的运行模式，提出了多中心治理[4]、协同治理[5]和整体治理[6]等模式.这些模式作为解决治理实践问题的方案，高频率的出现在学术论文和政府报告中，促进了治理领域的衍生、扩展和延伸.然而，现有研究存在着模式混用和乱用的现象，制约着学术对话和知识生产，难以解决体育发展所面临的新问题.究其原因，在于学界对体育治理的研究处于集群伞状的发展状态，缺乏对共识性“范式类型”的构建及其背后深层次运行逻辑的挖掘.本文力求弥补这种不足，意图从经验事实中归纳出规律性和共识性的因素，并建构体育治理模式的理想类型，分析不同类型体育治理的运行方式.

“理想类型”又称理想型、理念型或纯粹类型，是根据一致性思维逻辑概括出某一事物或现象典型形态的概念模式[7].理想类型是马克斯·韦伯提出的研究社会现象、社会行动的一种概念性工具.它通过撷取社会生活中的某一个最足以代表事物本质与特征的内容，作为对整个事物进行分析的框架[8].科学研究正是基于“片面的深刻”，逐步进入到整体性的分析，最终逼近事物发展的真相[9].理想类型实际上就是一把尺子，用来确定具体情况与现实生活的同一或者差异.它使得事物的实际特征变成清晰的和可理解的[10]，有助于研究者通过模式的确定，理解和阐释事物的本质[11].理想类型作为一种概念工具和研究方法，能确定现实在多大程度上接近或远离这种纯粹的状态，进而根据同一逻辑区分各种体育治理的类型归属，获得理解体育治理运行模式的统一框架.本文根据两个维度交集的逻辑可能，建构体育治理的理想类型，继而从秉承理念、功能特征、运行模式等方面对不同类型的体育治理进行考察.

2 体育治理的理想类型构建

借助理想类型这一概念工具分析现实中的体育治理模式，首先要解决如何建构的问题.作为人们思维逻辑中的建构物，理想类型需要清晰的表明相似过程和结构中的共同特征，提供某种共同的分析标准.理想类型的构建要以现实中的经验事实作为基础，以便可以对分散、具体的素材进行理论归纳和抽象[12].在建构过程中要遵循以下三个基本步骤：第一，分离，即根据研究问题收集经验性材料，分离出反复呈现的规律性因素;第二，抽象，即根据相应的理论逻辑把规律性因素建构为基本的理想类型；第三，适用，即借助理想类型分析相关事件，或者利用理想类型去解释历史发展和社会变迁的宏观进程[13].

理想类型的划分首先要明确划分的维度和依据.从体育治理的现实情况来看，无论从何种角度对其进行研究和分析，都有3个无法回避的基本问题[14]：第一，体育治理的主体是谁(行动者)？第二，体育治理的方法机制是什么(手段)？第三，体育治理的效果如何(目的)？体育治理作为一项社会行动，包含帕森斯行动系统理论提出的4个基本要素：行动者(体育治理的主体)、目的(体育治理的预期目标)、情境(实现目标的体育治理手段)和规范(体育治理遵循的社会标准)[15].体育治理行动以实现体育事业的善治为目的，同时我国社会发展背景也框定了体育治理行动的规范限定，即目的与规范这两个控制变量是固定的.因此行动者(体育治理主体)与行动情境(体育治理手段)两个自变量是决定不同体育治理类型的主要因素.也就是说，构建理想类型体育治理的关键在于回应“谁来治理”和“如何治理”这两个基本问题.

综上所述，体育治理主体和体育治理手段是影响治理模式的关键维度，从而可以通过理解两者的互构关系来探讨可能的体育治理模式.我国体育治理实践正从单一主体治理迈向多元主体协作共治[16].以治理主体的维度数量作为选取的标准，可以分为单中心治理模式和多中心治理模式.从体育治理手段来看，主要有政府命令式的自上而下的纵向管理模式和多元主体参与、互动、协商、合作的横向互动模式.由此，以单中心与多中心的治理主体和纵向管理与横向互动的治理手段两个维度作为划分标准，可以建构体育治理的理论模型，形成本文分析的逻辑基础.根据治理主体和治理手段这两个维度的交叉组合，可以构建4种体育治理的理想类型：单中心纵向管理模式、多中心纵向管理模式、单中心横向互动模式和多中心横向互动模式(图1).下面将以这4种理想类型的典型实践作为文献梳理的归类方式，进一步探究体育治理理想类型的主要表现形式、本质特征、存在问题以及发展方向.

图1 体育治理的理想类型

3 理想类型视角下的体育治理模式

3.1单中心纵向管理模式：运动型体育治理我国赶超型体育发展方式以政府驱动为治理的主导逻辑，即以层级政府为单一治理主体，以行政性指令为治理手段，采用自上而下的、单向度的运动型治理方式[17].运动型治理由一定资源的占有者，以行政动员的方式，自上而下的调动各种资源与力量来集中完成某一特定目标[18]，经常表现出单中心纵向管理的实践模式.运动型体育治理利用一元化的行政权力，以行政命令的方式实现自上而下的纵向层级化的秩序整合[19]，主要以压力型任务为传导机制，强调体育治理的达标程度，表现出时效性强、针对性强和短期效果好的鲜明特色[20].

运动型体育治理作为一种非制度性的、非常规化的治理实践，是推进体育治理体系与治理能力现代化的常用手段，比如：社区体育治理中政府以“指挥员”的角色自上而下的管理社区公共体育事务[21-25]；群众体育治理以自上而下的行政部门为主导推行“健身路径”和“雪炭工程”的建设任务[26]；农村体育治理实践中的“农民体育健身工程”、“亿万农民健身活动”.政府驱动的运动型体育治理作为一种行政治理的手段可以重塑行政权威，通过集体一致性的行动，高效利用有限的体育治理资源，在一定程度上能快速实现治理的基本目标，比如：全民健身计划利用体育彩票公益金建设了大量的体育健身设施，在短期内使农民体育健身工程的全国平均覆盖率迅速突破70%[27].运动型体育治理凭借“一阵风”的表现形式和“短平快”的实施策略，能够以猛药去疴的方式暂时性的化解体育治理的困境[28]，使其成为一定时期解决治理困境可供选择的政策工具.但随着国家制度网络的完善、国家治理水平的提升和国家治理资源的充裕，运动型体育治理的弊端和缺陷愈发凸显.学界认为，前期没有调研论证，后期缺乏反馈修订[29]，注重短期绩效而忽视长效机制[30]，反映出“一刀切式”的固化思维缺乏对社会资源的整合和控制[31].这显然只能导致“农民体育健身工程”的基本标准偏离农村居民的体育需求.数据表明，86.5%的农村居民认为政府单方面供给的体育场地不符合实际需求[32].

总体而言，围绕运动型体育治理的辩护，应秉持批判式继承的思维，坚持“有限否定”的价值取向和“类型化”承认的价值判断[33]，尝试勾画其可能的治理向度和转变空间.因此，运动型体育治理不可能永续发展，会伴随着体育治理的常规化、制度化趋向，与常规的、多元的治理方式交替发生，最终表现为越来越温和，发生的频率逐渐降低.

3.2多中心纵向管理模式：分散型体育治理长期以来，我国体育事务都是在多样化的组织形式下运行，政府、社会、市场和个体因职责和角色的不同，在体育治理服务中承担着不同的分工任务.在体育治理实践过程中，各主体以权力所及的范围领域为边界，专注于自身事务的处理与运作，形成权责同构的治理体系[34].该体系强调各主体的中心性，形成了多中心的、线性的、垂直的分散型体育治理.在分工机制上，依据职能权限进行归属分类，明确各个主体的权力边界，以条块分割的方式分而治之，突显各部门的分立，具有管理专业化和精细化的优势.

从我国行政机构的设置来看，自上而下的划分等级层次形成各机构之间的纵向联系，按照功能“分殊化”的设计原则，催生出条块分割的基本特征[35].“条”是从中央延续到基层的各层级政府中业务内容相同或职能相似的部门，形成一种纵向的管理体制，如：国家体育总局→省体育局→市体育局→区/县文体局等部门，实行自上而下的条线型管理方式.“块”是各个层级的地方政府及其部门或机构，形成一种横向的管理体制，如：各省、地市的教育局-体育局-民政局等，采用以区域行政为整体的、综合型的管理方式[36].我国体育治理多以上级部门行政指令的形式，自上而下的对体育发展进行整体性控制，表现出典型的垂直型结构特征[37].亦如国家体育总局对下辖的运动管理中心进行归类分属和权责边界设置，强调自上而下的推进体育治理[38].

条块体制管理模式下的纵向层级制和横向职能制的矩阵结构，导致部门利益、专业主义和科层体系的程序繁杂和规则僵化[39].“条”和“块”之间的职责交叉重叠、权限不清、协同配合不足以及机制不畅等问题日益突出，部门内部、部门之间、区域政府之间的“块状孤岛”现象长期存在[40].在体育治理中出现“政出多门，多头管理”的现象，带来责任相互推诿和权力相互干涉，导致体育治理主体相互割裂，形成结构性断裂的碎片化治理[41].碎片化的治理方式引发资源内耗与动员失灵，加剧了多元治理主体的张力.全国青少年校园足球工作就体现这样一种治理状态，负责牵头实施的教育部门强调大众化的普及路线，承担实践操作的体育部门注重竞技水平的提升，责任主体和权利主体之间的对立分化带来部门协调运行的缺失和政令执行的失效[42].体育治理涉及体育、教育、文化等多个部门，需要各级各部门的协调互动，实行综合治理.然而，多元治理主体利益诉求向度的不同以及各部门囿于职能范围的限制，导致各主体的目标并不一致，甚至有互斥的倾向，致使治理行动中横向和纵向联动不足，缺乏协调性和整合性，治理成效未能形成合力[43].从多元主体在体育治理中的整体表现与相互间关系来看，各主体的协同关系尚未建立.政府、社会、市场和公民仍然处于功能“分殊化”的基本形态，其治理目的、参与主动性、治理形式和治理参与程度并不完全一致.治理过程中分散的治理主体往往无力应对多因素叠加的体育治理实践，表现为管理碎片化、服务裂解化以及权力空心化[44]，呈现出“局部协作、整体分散”的治理状态[45].

分散型治理模式具有明显的授权代理和向上负责的特征，在资源分配和治理路径方面表现出以政府为主导的自上而下的稳定性，是我国体育事业发展的关键力量.随着社会多元化浪潮的冲击，传统的分散型体育治理模式存在部门协调困难、信息沟通不畅的实践困境.体育治理将局限于扁平化、单向度的管理模式，最终形成“九龙治水”的治理格局[46].面对全面提升体育治理体系与治理能力现代化的发展趋势，体育治理模式的选择需要摒弃简单的替代关系，超越非此即彼的逻辑，实现多种治理模式的互补和整合.结合我国体育治理的实际状况，既要体现分散治理实践中各治理主体的自主性和独立性，又要契合结构运行的系统性和整体性，实现多元治理主体整体联动的理论构想.

3.3单中心横向互动模式：整体型体育治理传统的条块分割模式和等级森严的科层制分工具有明显的制度缝隙，体育治理实践表现出“平衡-不平衡”的动态变化.多元体育治理主体处于“分离-合作”的运行状态[47]，相互之间的结构关系呈现出松散疏离的特征.实际上，每一个治理主体都有着众多的关联方，而每个关联方都有着自身的利益诉求和不同的观念目标，跨越功能化的组织边界成为相当棘手的问题.因此，以治理主体的合理分工、良性互动为核心的协调与整合成为解决体育治理问题的关键.

为满足社会的总体性需求以及实现最佳的治理效果，应该选择具有较大集聚度和影响力的主体，作为其他主体择优连接的核心对象或组织[48].这里的核心对象或组织并非仅仅定位于具有相关职能的政府部门或民间组织，而应较多关注处在社会网络中心位置，发挥桥梁纽带作用的枢纽型组织[49].单中心的治理实践以公共治理机构牵头负责，而其他相关部门则以职能分工的方式嵌入治理体系.依据体育治理主体的职责任务进行互动、协调、整合，发挥整体型治理的无缝隙化优势，打破利益有别、功能分化、部门分离、地域相隔的分散治理困境[50].单中心的横向互动旨在构建一种多元治理主体围绕着核心行动主体进行协同共治的整体性运作模式，主张从分散走向整合、从混乱走向协调、从破碎走向整体.整体型体育治理需要众多治理主体围绕着共识性的核心对象和组织进行协同运作，力求实现治理体系的协作、互动和整合，摆脱狭隘的本位视野.

治理理论的核心思想就是多元治理，尤其重视中心治理主体作用的发挥，强调其他主体的协同互动[51].整体型治理理念已经付诸于体育领域的治理改革实践，在非营利性体育组织、民间体育赛事、全民健身等方面进行了许多尝试.例如，北京市枢纽型社会组织以北京体育总会牵头，有效推动体育协会、商会等主体的协同发展，形成市、区、县、街道乡镇三级枢纽型体育社会组织的管理体系[52].民间体育赛事治理以体育行业协会为枢纽型组织，平衡政府组织、非营利组织和准政府组织的社会公共利益，鼓励各方面积极参与，推动整体治理格局的形成[53].由地方体育局牵头成立全民健身领导小组，整合相关部门、社会组织、基层社区的资源、业务和利益，实现社区健身秩序的整体治理[54].在整体型体育治理实践中，一些具有较大集聚度或者影响力的主体，往往成为其他治理主体优先选择的链接对象，处于整个治理网络的中心位置，承担着承上启下的作用.无论是为达到最佳的治理效果，还是规避分散治理的缺陷，单中心横向互动的治理模式既能发挥单个中心的桥梁枢纽作用，又能实现横向不同主体之间的有机整合，形成通力合作、有效协同的治理秩序.校园足球治理需明确全国青少年校园足球工作领导小组的核心地位，落实教育部门负责课程推进、体育部门负责竞训体系构建以及俱乐部负责增质提效和做大分子的职能分配[55].因此，整体型体育治理模式下，有效推进多元治理主体的一体化发展是实现体育治理革新的有效路径.

整体型体育治理的关键是如何协调好多元治理主体的合作，在政府、市场、社会和个体等多元治理主体之间达到一种平衡状态.在具体的操作层面上，虽然建立了统一的治理、协调和评估机构，但这些组合共同体并未从传统的行政方式中剥离出来，过于突出政府在治理中的重要性，对治理主体的角色定位有失偏颇[56,57].因此，在配置整体型体育治理的结构形态、相互关系和运行机制时，应摒弃“一言堂”、“家长式”的行政权力主导方式，充分发挥多元治理主体应有的整合、自治、协同和监督功能.根据政府部门、市场主体、社会组织和公民个体的特定职责和功能需求合理调配各方的决策权力，避免产生多元主体的利益博弈[58].对于我国体育治理的发展而言，单中心横向互动模式下的整体型治理是推动体育事业深化改革的重要举措.

3.4多中心横向互动模式：参与型体育治理随着社会结构的不断转型，体育治理越来越多的呈现出政府驱动失效、社会内生乏力、市场运作无序以及公众参与缺席等众多问题.政府、社会、市场和公众等多元主体的协同参与和关联耦合，成为规避传统管理弊病以及实现体育领域善治的可行路径.参与、合作、协商是区别于“政府治理、公众参与”固有模式的应有之义.[59，60]在多元主体的直接参与、共同协商中实现优势整合：政府有限发挥自身的权责职能，充当参与式治理的设计者；社会释放利益群体博弈的活力和张力，成为参与式治理的掌舵者；市场提升资源配置的效率和水平，作为参与式治理的推进者；公民个人在持续博弈中实现个人利益向公共利益的转化，视为参与式治理的调适者[61].这样的机制构建意味着“政府-社会-市场-个体”的多主体联结，为思考体育领域治理提供了依据和规则.

参与型体育治理是参与式治理在体育领域的实践应用.参与型体育治理的主体是多元的，明确了政府、社会和市场的责任，更加强调公众的加入[62].有学者认为，我国群众体育“贫困”治理应从输入式治理转变到参与式治理，实现国家与民间的互动[63]，同时新农村体育的参与式治理需要动员农民积极参与、转换政府角色、培育对话机制[64].也有学者从多元主体参与协同治理的视角，分析公共体育服务参与式治理所面临的多重困境、内在动力、主体结构和运行机制[65,66].参与型体育治理最明显的特征就是多元主体的参与.它充分发挥社会对话机制以提升体育治理水平和治理效果.在此基础上，达成哈贝马斯提出的“理想对话共同体”和“沟通理性”的效应[67].体育治理的根本是要紧扣治理主体间积极的、良性的互动，以便确保合理的治理结构与正面的治理效果，创造性的寻求最佳治理模式.参与型体育治理秉持整体利益的一致性和个体利益的多样化，突出强调体育治理主体的关联性，尊重体育治理主体的多元化，最大程度的体现多元治理主体的主人翁身份，实现治理主体之间的全面融合[68-70].

4 体育治理理想类型的比较与展望

通过上述的文献梳理，可以发现我国体育治理的主要特征、典型表现和存在问题(表1)：第一，政府部门承担着更多的体育治理责任，无论是单中心治理主体还是多中心治理格局，在政策制定、监督评价、服务购买以及效益整合等方面都离不开政府相关部门的主导、引领和发动；第二，治理模式的构建始终是体育治理的主旋律，体育治理依然处于从纵向垂直管理到横向多维互动变革的总体性发展态势，依然着眼于多元治理主体的平等博弈以及合作共生；第三，现有体育治理实践偏重于某一种体育治理方式，体育善治的实现需要多种体育治理方式的综合运用，仅靠某一种或是多种方式的简单更替，很难提炼出符合治理情境的实践范式；第四，体育治理模式的转变多是以参与主体的互动方式为取向，体育治理情境的复杂性决定了体育治理模式的探索不能简单的套用治理主体的互动方式，更不能忽视治理规则在体育治理场域的规范性效用.

表1 体育治理理想类型及典型实践表现特征

当今的中国正处于政府职能转变、经济体制转轨、社会体制转型的历史时期，结构变革、需求多样、主体多元、利益异化的形势日益明显.治理理论的建设脉络呈现出“管理-治理-善治”的发展趋势，政府的角色定位历经“划桨-掌舵-服务”的探索过程.体育治理不再囿于自上而下的、单向度的运动型治理和分散型治理，多维度的、多向度的整体型治理和参与型治理越来越多的应用于治理实践.政府、社会、市场、个体等治理主体通过日趋频繁的博弈互动，逐渐明确了自身的功能定位、活动方式和角色关系.因循这种变化，相应形成的多中心协作、各要素协调、全方位协同的体育治理方式吸引着更多人的关注.

4.1体育治理主体的多元化：从一元管理到多中心管理再到多元治理的循序演进传统体育管理体制沿用“全能政府”的理念，体育行政部门作为单一的管理主体和权利中心，在群众体育、社区体育、职业体育等诸多领域出现了管办不分、一元主体的治理困境，也无力应对多元主体分化的利益诉求.面对治理危机，社会组织和市场机构进入社会和公众的视线，逐渐成为体育领域不同层面的治理主体.体育治理开始从“中心-边缘”结构向多中心结构转变，主体的越轨行为和主体间的关系混乱成为常态[71].尤其是政府部门面临缺位和越位的悖论，市场机构存在利益阻滞和规范缺失的局限，社会组织受到功能异化和功能弱化的掣肘[72].因此，体育治理的主要任务就是围绕权责利的配置，厘清多元治理主体的职责分工、角色定位和权界领域，协调政府部门、社会组织和市场机构之间的关系.在“简政放权、放管结合、优化服务”的背景下，体育治理指向了多元主体的共治.

4.2体育治理模式的交融性：从纵向管理、横向隔离的多种治理模式并存到纵向沟通、横向互动的多种治理模式交互融合体育治理改革是一项综合性工程，涉及部门多、牵涉内容杂、辐射维度广，表现为多种治理模式并存.纵观现有的体育治理模式，依据治理主体可分为政府主导模式、政企协作模式、政社合作模式[73]；依据治理向度可分为自上而下、自下而上和平行互动的治理模式[74]；依据治理要素可分为横向一体化和纵向分层的治理模式[75].任何体育治理模式都有自身存在的依据和理由，也同样存在自身无法避免的缺陷.至于如何选择未来体育治理的模式，取决于治理要素的内在一致性和治理模式的外在匹配度.最终都需要满足和应对多元治理主体的复杂诉求，摆脱不同治理主体参与治理的局限性，充分发挥自身的优势.因此，体育治理的发展趋势应突破原有纵向被动执行上级要求的束缚，规避横向的各自为政的弊端，进而走向纵向沟通和横向互动的可持续体育治理模式.

4.3体育治理研究范式的更迭：从注重体育治理主体转向注重体育治理规则体育治理主体的多元化探讨，多是通过描述体育治理主体的构成、类型划分和行为特征，回应“谁在治理”这一问题.而如何回应“怎样治理”这个问题，则是少有归纳.有研究指出，体育治理主体是体育治理规则得以实践的躯体，实际上不是主体在治理，而是规则通过主体实现了治理[76].由此，探讨体育治理中的治理规则更能切入到体育治理的内核和本质.韦伯[77]也提醒到：体育治理主体对治理绩效的影响远不如体育治理规则对治理绩效的影响.当体育治理实践中呈现出单一主体向多元主体转变的态势时，试图鉴别出主要的行为主体是有一定难度的，而解析体育治理实践的规则能够辨明共同的治理区域，并将研究的重心聚焦于体育治理过程的考察，进而通过透视体育治理实践的内在规则去理解行为本身.

4.4体育治理实践形态的超越：从简约治理到复合治理的迭代升级当前我国体育治理依然处在简约治理的阶段，忽视了体育治理情境的结构化特性.单面性的治理主体在参与治理的过程中，呈现出体育治理主体的简约性.纵向管理或横向互动的体育治理主体的行动方式，则体现出体育治理规则的简约性.任何单一的、简约的体育治理模式或者体育治理机制，都无法应对日益复杂的治理需求，无法有效的、完全的承担多领域的体育治理任务.复合治理突显多种体育治理场域中体育治理机制的复杂性和多样性，强调在横向整合吸纳和纵向关联传导的交织共存中，构架复杂叠加的治理实践样态.由简约性体育治理迭代升级为复合性体育治理，不仅意味着体育治理的主体多元化、过程合作性、结构网络化、运行互动性，更多的则是实现了纵向体育治理的空间复合与叠加，横向体育治理边界的互嵌与融合，进而塑造出体育治理的纵向配置与横向协同的治理形态，折射出中国体育治理体系的韧性和灵活性.