◎包国宪，周 豪

兰州大学 a.管理学院；b.中国政府绩效管理研究中心，兰州730000

自1978年党的十一届三中全会拉开中国改革开放的序幕以来，我国社会发生了深刻的变革，实现了从高度集中的计划经济体制到社会主义市场经济体制的转型。同时，我国政府为了不断适应经济社会发展趋势和要求、推进社会主义现代化建设，实施了多轮行政体制改革。从“转变政府职能是深化行政体制改革的核心”到“构建职责明确、依法行政的政府治理体系”“优化政府职责体系”，可以看出以政府职能转变和政府职责体系优化为主题的行政体制改革依然是未来一段时间的改革重点。虽然行政体制改革相关主题积累了大量的研究，但是对中国政府改革的内容构建整合性分析框架的研究较少。有关政府职能和政府职责体系的研究众说纷纭，归根结底是因为对相关概念内涵的理解存在差异和分歧，而明确相关概念内涵是准确理解行政体制改革的前提和基础。此外，无论是基于实践层面行政体制改革的系统性规划考虑，还是理论层面对政府改革全面而深入的研究需要，都有必要构建一个整合性的分析框架。本文在对行政体制改革相关概念间关系梳理和界定的基础上，从外部和内部两个方面视角构建了理解中国行政体制改革的整合性分析框架，并对框架中各要素的内涵与改革实践的关系进行阐述，最后讨论了行政体制改革与政府绩效的关系，并由此延伸到政府改革与绩效观重塑的内在关联。

一、行政体制改革的相关概念辨析

(一)政府职能与政府职责

已有研究指出，学界和实务界对政府职能的界定还存在分歧，存在国家职能和政府职能混为一谈的误区[1]。目前学界就政府职能的内涵尚未达成共识。在学理上，对政府职能的内涵认知较为一致的是，政府职能包括政府的功能和职责两个层次[2][3][4]，前者指政府行使国家权力而承担的相对稳定的角色，后者指政府作为公共组织必须履行的工作任务，后者较前者更为具体。政府职能的功能层次多在政治学领域探讨，可以将其视为国家职能[5]，而公共行政领域探讨的政府职能多为其职责层次。党和政府的重要会议文件和领导人的重要讲话中对政府职能并没有严格定义，而多用于转变政府职能等宏观表述，但从其实践指向来看，实际上指的也是政府各领域、各方面的职责内容。政府职能的实质就是政府应该干什么，政府应该干什么则是由一定时期政府、市场与社会等三者的动态关系所决定的。本文认为，政府职能是作为行政主体的政府为适应特定历史时期的市场和社会发展形势而所承担的角色、任务和责任。

那么，在行政改革语境中，政府职能和政府职责两个概念的使用场合一致吗？答案显然是否定的。政府职能是确定政府职责关系的根本依据[6]。当我们谈政府职能时，通常是将政府作为与市场和社会并行的主体，讨论政府的角色分工与职能边界；当我们谈政府职责时，通常是将视角转入政府系统，讨论不同政府层级和政府部门的工作任务与权责配置。根据竺乾威提出的政府职能三要素论，政府职能通常涉及职能定位(该做什么与不该做什么)、职能重心(不同职能的重要性分配)、职能行使方式(怎么去做)[7]。因此，只有当确定了政府职能的定位、重心和行使方式，才能构建与之相匹配的政府职责体系来行使政府职能。这样看来，政府改革实践话语中从“职能”到“职责”的提法变化，正体现了行政体制改革视角由外到内不断深化的走向。

(二)转变政府职能与优化政府职责体系

在政府官方文件和学界讨论中，有关政府职能的改革在当下转型时期的中国通常被称为政府职能转变或转变政府职能。更为准确的说法应该是：职能转变是目标，行政改革是举措或手段，通过各种改革手段实现政府职能转变的目标。诚然，改革开放以来的行政体制改革的直接目的就是要推动政府职能转变，比如从计划经济体制下的全能政府转变为社会主义市场经济体制下的有限政府。行政体制改革是政府为应对行政系统外部环境所提出的新要求和新挑战而对自身职能与职责进行调整的主要手段，其根本目的是实现政府、市场、社会等三者关系的持续优化。中国的行政体制改革并非单指某一具体性改革，而是包含了诸如政府机构改革、行政审批制度改革、清单制度改革等特定领域改革的相关内容，因此它是一个相对概括性的系列改革的统称。

转变政府职能最初提出的语境是政府与市场关系的重塑，现在来看，其主要涉及政府与外部主体市场和社会的分工问题，即政府该干什么、干到什么程度、不该干什么、政府应该将哪些任务让渡给市场和社会、哪些任务与市场或社会共同承担。因此，转变政府职能的着眼点应为政府与市场关系、政府与社会关系、政府对市场与社会关系的协调作用等三个方面。对转变政府职能概念的理解常出现窄化和泛化等偏差：窄化理解表现为，认为转变政府职能是政府职能的完全转化和改变，又或者直接说政府职能转变就是政府机构改革、行政审批制度改革等具体改革措施；泛化理解则表现为，把一些本应不属于政府职能转变范畴的活动也称为政府职能转变，比如改进公务员服务态度、政府机构人事调整等政府日常活动[1]。政府职能转变从根本上是对政府权力的调整，它涉及职能定位、职能重心和职能行使方式等多方面的转变[7]。既然政府职能是在特定历史时期下政府所承担的角色、任务和责任，那么就意味着政府职能呈现出动态发展的特点，其由经济社会发展形势而定，不断在政府、市场和社会关系的权衡中动态调整政府职能的边界[8]。党和国家对政府职能转变的强调和重视至今已经持续了几十年，究其原因，可能是职能转变的预期目标未达到或者是新时期和新环境对政府职能提出了新要求，从而需要深化改革，而从实践来看后者重要性更甚[9]，这也就印证了政府职能的动态性。

党的十九届四中全会提出优化政府职责体系的背景是政府职能转变取得了相当的成果，而政府职责体系的不尽合理之处掣肘了治理效能的释放，改革的深化要求将视角转向政府内部职责体系，以使政府可以更好地行使职能，释放治理效能。综合不同学者的观点[10][11][12][13][14]，本文认为，政府职责体系是指纵向政府间关系、政府职能部门关系、横向政府间关系以及三者交织而成的条块关系所构成的政府层级及其部门的权责配置与运行系统。此外，需要特别指出的是，在“党是领导一切的”中国情境下，党政关系调整将嵌入政府职责体系优化全过程，一个典型表现就是第八次机构改革中的部分党政机构合并与合署办公。正是因为当下的政府职责体系不尽合理、还有缺漏，所以优化政府职责体系是当前行政体制改革的重要任务。

转变政府职能和优化政府职责体系是中国行政体制改革的一体两面，二者的共同目标指向政府治理效能提升，以回应国家治理体系和治理能力现代化的现实要求。它们既有区别，也有联系。转变政府职能，确定政府职能定位、重心和行使方式是政府职责体系优化的基础，即厘清职能总和与职责配置的关系问题，先清楚政府要干什么、干到什么程度、以什么方式干，才能合理分配政府内部各节点的任务和权责，并确定互动关系。政府职责体系优化过程则可以发现政府治理的优势与不足，从而反馈信息以助力政府职能进一步转变，如此循环往复、相互促进，即在实践中弄清楚政府哪些可以干好、哪些干得不好、怎样才能干好，然后进一步调适政府与市场和社会的关系。

二、如何理解中国行政体制改革：一个整合性分析框架

行政体制改革的系统性和复杂性决定了单一角度研究不足以展示其全貌。因此，本文构建了一个整合性的分析框架，分别从外部视角的“政府—市场—社会”关系和内部视角的政府职责体系出发，探讨中国行政体制改革涵盖的主要内容及演进方向。一方面，作为一个整体的政府，需要同市场和社会配合，共同参与国家治理，这也可以看作从政府与外部主体关系的角度研究政府职能总和与边界；另一方面，作为独立治理主体的政府，特别是在中国特色的多层级政府体制下，需要将其职能总和以任务划分和权责分配的方式下放到各政府层级与部门，以构建起科学高效的政府治理体系，这可以看作从政府内部角度研究其职责体系。图1直观地展示了双重视角下行政体制改革的整合性分析框架。纵观我国行政体制改革的演进，虽然不同时期的改革措施对“政府—市场—社会”关系和政府职责体系均有所涉及，但从改革重心来看，总体上呈现出从转变政府职能到优化政府职责体系的视角转换趋势，这也是由政府职能与政府职责的逻辑关系所决定的，体现了中国行政体制改革从外部关系到内部结构不断深化的全局性和系统性。

图1 双重视角下行政体制改革的整合性分析框架

有关政府职能的改革，其本质就是在政府、市场与社会的互动关系中调整政府自身职能的边界，从而适应并促进经济和社会发展。研究表明，政府与市场和社会关系的改善会促进自身运行的经济、效率、效果和公正[15]。因此，在行政体制改革过程中，不仅需要考虑政府与市场的关系，还需要重视政府与社会的关系，以及同样重要的——政府在协调市场和社会关系中所发挥的作用。有关政府职能改革的一系列手段和措施，归根结底都可以在这三个方面找到根本落脚点，即有关政府职能的改革是围绕政府与市场、政府与社会、政府在市场和社会关系中的作用这三个方面展开的。比如，围绕政府与市场关系的改革有行政审批制度改革、清单式管理改革等，围绕政府与社会关系的改革有政府购买社会服务、扶持社会组织发展等[16]，围绕政府在市场和社会关系中作用的改革则包括一系列促进社会公平和公正的改革措施。值得注意的是，这三个方面改革措施是相互交织的，其中每一类关系的理顺都对其他二者有促进作用，这也是改革系统性的体现。

从政府与市场、社会关系的视角来看行政体制改革，其实是从一个更加宏观的角度将政府作为一个整体分析其职能边界所在。对于拥有多层级组织架构的中国政府而言，政府职能行使绕不开各层级政府及其所属部门的权责配置问题，毕竟这涉及体制改革相关政策的逐级落地实施与巩固。因此，理解中国的行政体制改革还必须从内部视角的政府职责体系切入。这主要包括三个方面内容：第一，纵向政府间关系，这是中国政府职责体系构建最为重要的一环[14]；第二，政府职能部门关系，这涉及部门间的权责分配与协同；第三，横向政府间关系，这主要体现在无行政隶属关系的地方政府间的竞争与合作。我们常讲的条块关系就是由以上三个方面关系的相互作用构成。从纵向政府间关系、政府职能部门关系以及横向政府间关系入手优化政府职责体系，是当下建设服务型政府和实现国家治理现代化的必由之路。

中国特色党政关系的调整贯穿于转变政府职能和优化政府职责体系的全过程。党的十九大报告直接指出“党是领导一切的”。在中国“一元二体”的党政组织模式中，党领导政府，党和政府都有各自的组织机构，同时，在政府内部，行政机构和党组(委)并存，行政首长通常也在党组(委)中任职[17]。党政关系的调整历经改革开放初期的政企分开，到后来基层实践中的党政功能合一，再到如今重新强调党的全面领导，特别是2018年第八次机构改革所体现的嵌入式、替代式和组合式的党政机构改革类型[17][18]，凸显了中国党政体制以党的全面领导为核心、以党政融合为运行机制基础和坚持党委领导下的行政首长负责制的特点[19]。党政关系改革涉及行政体制改革的各方面，处理起来需要理念的与时俱进和运行中的政治智慧[18]。本文不详细展开该方面。

就改革措施和手段而言，“政府—市场—社会”关系理顺和政府职责体系优化主要通过政府机构改革、“放管服”改革和权责清单制度建设等措施来实现。政府机构改革虽然看似是政府内部结构的优化重组，但其深层次却是政府与市场、社会的分工动态调整对政府职责体系变革的要求。“放管服”改革是行政审批制度改革等一系列简政放权、放管结合和优化服务类改革的统称，是党的十八大以后政府职能改革的重头戏。伴随着新时代“放管服”改革的推进和深入，权责清单建设通过“确权”的方式厘清政府—市场—社会的边界和各层级政府的职责配置，成为优化政府职责体系的重要抓手。

中国行政体制改革不断拓展和深化的过程就是坚持治理绩效导向的过程，改革的最终目的是持续提升和改进绩效，而政府职能和职责体系是提升绩效的体制机制和科学管理手段的载体。当下，行政体制改革的阶段性目标是建设人民满意的服务型政府。服务型政府体现的是贯穿于政府各工作领域和方面的服务属性和特征，而这里的“服务”是相对于“管理”而言的，表现在政府行政理念、行政目标、内部流程、职能行使方式等多个方面。自《2010年国务院政府工作报告》提出“努力建设人民满意的服务性政府”以来，我国行政体制改革明确了“以人民为中心”的价值取向，将“人民满意”作为衡量行政体制改革绩效的标准和服务型政府的建设目标，凸显了市场化进程产生的社会自主性，意味着行政体制改革开始主动关注政府与人民的深层次关系[20]。因此，政府需要树立以人民为中心的绩效观。

三、“政府—市场—社会”关系视角下的行政体制改革

指向政府与市场关系的行政体制改革的核心关注点是如何有效释放市场活力，充分发挥市场对资源配置的决定性作用，同时更好地发挥政府作用。政府与市场的关系一直是中国行政体制改革的重点关注对象。改革开放初期，为了适应经济体制改革的需要，政府职能定位由高度集中的计划经济体制下的全能控制型政府自发地进行探索式转变[21]，倡导“政企分开”，中央政府向地方政府和企业开始放权。1992年，党的十四大以后，政府职能转变有了明确目标——适应社会主义市场经济的发展要求。中央政府出台了一系列诸如财政分权、经济绩效导向的晋升激励制度等措施激励地方政府的职能转型[22]。自2001年起，行政审批制度改革成为除了机构改革以外中国政府职能转变的一大重要抓手和突破口[23][24]，进一步实现了简政放权、释放市场活力，政府对市场和社会的干预从事前审批向事中事后监管转变。基于我国进入经济新常态的发展现实和改革需要[25]，党的十八届三中全会提出全面深化改革，并将党的十四大以来对市场在资源配置中“基础性作用”的定位上升为“决定性作用”，这将进一步要求政府简政放权。党的十八大以来，“放管服”改革持续推进，“简政放权、放管结合和优化服务”的改革成为全面深化改革的“先手棋”和转变政府职能的“当头炮”。“放管服”改革将职能转变具化为放权、监管和服务等三个维度[26]，其涉及职能转变的根本——政府权力的调整和重构[7]，涵盖行政审批制度改革、商事登记制度改革、清单管理制度改革等多方面的放权改革[27]，致力于创新政府监管方式和提供优质公共服务[28]，并注重顶层设计与基层探索相结合的推进方式[29]。

指向政府与社会关系的行政体制改革，其核心关注点是如何激发广泛而有序的社会参与，打造“共建共治共享”的社会治理格局。进入21世纪以来，随着社会环境的复杂性和不确定性逐渐加深，仅仅依靠政府的公共行政过程已经不足以实现有效治理，政府与社会的互动成为理解公共行政的新维度[30]。2002年，党的十六大提出“改进社会管理，保持良好的社会秩序”，标志着我国政社关系开始发生转变[31]，政府与社会的关系成为政府职能转变的重要内容。2007年，党的十七大提出“健全基层社会管理体制”。2012年，党的十八大明确了“围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”的社会建设要求，此后党的十八届三中全会进一步提出“社会治理”，并明确“政府主导作用”“实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”“激发社会组织活力”“加快实施政社分开”等要求，进一步丰富了政府和社会关系的内涵。从党的十八届五中全会的“构建全民共建共享的社会治理格局”到党的十九大“打造共建共治共享的社会治理格局”，体现出政府不断鼓励和引导社会力量参与社会治理的趋势。相关改革措施主要包括三个方面：培育和发展社会组织、创新基层社区治理和政府购买社会服务[16][32]。

指向政府与市场—社会关系的行政体制改革，其核心关注点是如何协调市场与社会的发展、促进社会公平。中国情境下的政府是国家治理的核心主导力量，政府在协调市场和社会的发展中所承担的角色和发挥的作用伴随着市场化进程深入而逐渐被重视。国内外环境的深刻变革使传统的控制和管理型政府模式无法适应当下社会的复杂性和不确定性。长期以来偏重于经济建设的政府没有足够重视甚至忽视了其社会管理和公共服务职能，再加上市场经济本身的发展冲击了原有单一稳定的社会秩序，市场和社会的矛盾开始产生并持续激化，这引发了诸如环境破坏、生产安全事故和食品药品安全事故、人民贫富差距等一系列社会问题[8]，并严重阻碍了社会主义现代化进程。基于对社会环境变化的反应，政府重新思考自身的职能定位和履职方式，在2004年提出了建设“服务型政府”的目标[33][34]。党的十六大以来我国政府坚持以人为本的科学发展观，党的十六届四中全会提出构建社会主义和谐社会的任务，坚持在发展中改善民生。至此，政府职能的重心开始逐渐转变到公共服务。值得强调的是，服务型政府的建设目标和对公共服务职能的强调并不代表对经济建设职能的忽视[9]，反而是要求政府更好地履行经济调节和市场监管的职能，在坚实经济基础的前提下探索如何更好地服务社会和广大人民的发展，做到发展成果由人民共享。近年来，就市场经济发展所引发的贫富差距问题，政府实施了以精准扶贫为代表的理顺市场与社会关系的改革措施。2020年年底，中国彻底打赢了脱贫攻坚战，实现了令世界瞩目的减贫奇迹。目前，中国正积极推动第三次分配以助力实现共同富裕。

四、政府职责体系视角下的行政体制改革

指向纵向政府间关系的行政体制改革针对有行政隶属关系的上下级政府，其核心关注点是打破计划经济体制下形成的“职责同构”的府际关系模式[35]，构建权责统一、职责明确的层级职责体系。广义上的纵向政府间关系不仅包含各层级政府间关系，还涵盖了上级政府职能部门与下级地方政府的关系(包括公安、财政和人事等部门的强指导以及一般部门的弱指导)、垂直管理的职能部门与各级地方政府的关系、垂直管理部门的上下级关系(如安全部门和海关部门等)等内容(1)《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定：省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导；自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导；省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府应当协助设立在本行政区域内不属于自己管理的国家机关、企业、事业单位进行工作，并且监督它们遵守和执行法律和政策。。改革开放以来，中央实施了一系列以向地方放权为主要特征的纵向府际关系改革，改革措施包括中央向地方下放经济管理权、部分立法权和干部管理权限，尊重和鼓励地方的改革探索与创新[36]。1994年开始推行的分税制改革，使得地方政府在公共产品和公共服务供给方面拥有了更多的自主权，对于完善地方政府的职责配置具有重要作用。这一阶段关于纵向府际关系的改革更多是向地方放权以激发地方政府的发展积极性，然而并未涉及不同层级政府的职责配置差异问题。2008年，党的十七届二中全会首次对中央政府和地方政府的职责差异性进行说明[37]，指出“中央政府要加强经济社会事务的宏观管理”“地方政府要确保中央方针政策和国家法律法规的有效实施”，并强调“财力与事权相匹配”原则，使财力配置支撑地方政府尤其是基层政府的公共服务供给。2013年，党的十八届三中全会进一步阐释了中央和地方政府差异化的职责，指出“直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理”。2018年，党的十九届三中全会延续了这一趋势，并直接指向打破“职责同构”等不合理的职责划分现实(2)目前，根据地方政府网站公示的政府组成部门来看，中央—省—市的政府机构基本保持一致，但是到县级政府层面，各地政府机构组成有较大差异：一方面，有些经济欠发达省份的区县政府组成部门与所隶属的上级政府基本保持一致，比如甘肃；另一方面，部分经济发达省份的区县政府组成部门根据地方治理需求实施了机构的合并、拆分等调适措施，并未与上级政府保持一致，比如浙江。事实上，越接近基层，各地的地方特色可能更突出，政府机构设置也就更需要具体问题具体分析，一味地坚持“职责同构”并不是明智的选择。，不再强调上下级政府机构设置的一一对应[14]。2019年，党的十九届四中全会提出“构建职责明确、依法行政的政府治理体系”，标志着行政体制改革和纵向间政府职责体系建设进入了新的阶段。对于未来中国纵向政府职责体系的演进形态和建设方向，较有代表性的是朱光磊和杨智雄提出的“职责序构”观点[14]，它兼顾不同性质政府职责的承担主体要求和不同层级政府的客观治理需求，对于行政体制改革朝着优化职责体系的方向进一步深化有重要指导作用。

指向政府职能部门关系的行政体制改革针对同一层级政府内的职能部门，其核心关注点是加强部门协作(3)这里的部门协作指狭义理解上的政府职能部门间的协作，而非指广义上涉及公私部门合作的跨部门协同。。政府机构改革是理顺政府职能部门间职责关系的重要手段，是解决部门间职责错位、交叉和政出多门等问题的有效抓手。“大部制”则是政府机构改革中优化政府部门职责体系的重要方向。2008年开启的大部制机构改革，主要致力于解决政府机构职能错位、交叉和重叠的问题[38][39]，以组织结构的调整促进职能转变并带动行政管理体制的变革。2013年的机构改革在权力和效率双重逻辑的指导下调整政府内外部关系，优化政府运行流程技术，并更加注重保障和改善民生[40]。2018年的政府机构改革从以往的“合并同类项”式的职能组合走向了党政职能、机构性质、机构职能和党中央决策议事协调机构的重构[41]，这样从整体性和全局性的高度进行党政军群的统筹改革，极大促进了政府职责的理顺，将政府职责体系置于国家治理体系中进行优化，这一点在党的十九届四中全会的改革决定中体现更为突出。近年来，随着“放管服”改革的深入推进，数字政府建设成为厘清部门职责和促进部门间政务协作的重要突破口。地方探索方面比如浙江省的“最多跑一次”改革就是典例，它被称为一场“刀刃向内”的，在“以人民为中心”理念指导下，利用“互联网+政务服务”技术，以“一窗受理”“一网通办”为主要手段的针对政府自身的改革[42][43]。行政服务中心“一站式服务”的背后需要打破政府部门“数据孤岛”的现实，加强部门间的政务数据共享，从而倒逼部门间以服务为导向的协作[44]。各级政府应以此为契机，推动各职能部门的职责梳理，在政务服务协作和配合的基础上逐渐健全部门协同的制度安排，使政府各部门在政府的统一领导(4)《中华人民共和国宪法》规定：县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门的工作。下实现卓有成效的协同。

指向横向政府间关系的行政体制改革针对无行政隶属关系的同级或不同级政府及其部门，其核心关注点是规范地方政府竞争和促进地方政府合作[45]。地方政府间的竞争与合作是府际关系模式从分割管理走向整体政府的关键因素[46]。跨域治理中的府际合作，其实质是市场和社会的发展要求政府职责体系的改革，是政府基于外部环境变化的现实而对科层体制的组织调适。当下，区域协同发展和各种跨区域环境问题的治理要求有效的横向政府间合作，因此，政府间的合作是政府职责体系优化中的重要一环。然而，由于同一层级或行政隶属不同的地方政府间并没有制度上的管辖与被管辖关系，所以地方政府合作的动力基本上可以分为自发利益驱动和上级政府压力。中央政府通过资金支持、政策优惠和政绩考核、产业结构调整等手段激励地方政府间的合作，并且限制过度竞争[47]，无论是1980年国务院发布的《关于推动经济联合的暂行规定》中“扬长避短、发挥优势、保护竞争、促进联合”的十六字方针，还是2018年《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》中“统筹有力、竞争有序、绿色协调、共享共赢”的原则，都表达了提倡有序竞争和鼓励合作的政策导向[48]。尽管政府合作是主流话语，但是实践层面的府际竞争依然是地方政府间关系的基本特征。有研究指出，地方政府在面临角色冲突时会采取表面响应中央号召而实则维系自身利益的“表态型政权经营者”策略，地方政府间的关系进而被形塑为表面凝聚、实则疏离的分立型联合体[49]。为了使地方政府间的合作可持续，应充分发挥中央权力的介入作用，同时要根据地方政府的合作意愿调整纵向权力介入的程度和范围，以更有效地激励地方政府采取合作行动[50]。未来的行政体制改革需要基于问题导向和项目导向[47]，完善地方政府合作的灵活性制度安排与职责划分，至少应将横向政府间关系纳入政府职责体系优化的重要议程。

五、行政体制改革与政府绩效观的重塑

无论是转变政府职能还是优化政府职责体系，其直接目的就是为了改进政府绩效。图2展示了行政体制改革、政府绩效观重塑与政府绩效改进的关系，详见下文阐释。

图2 行政体制改革、政府绩效观重塑与政府绩效改进

政府职能和政府职责体系是政府绩效生产的基础。政府职能为政府绩效确定了方向和框定了范围，政府通过其职责体系行使职能的过程就是不断生产政府绩效的过程。行政体制改革不断深化，政府职能发生转变，政府职责体系进一步优化，政府绩效的内涵也将随之调整。改革开放后，我国政府为了更好地适应全球化潮流和服务经济社会发展，从突破高度集中的计划经济体制下的控制型政府形态，历经市场经济转轨期的管理型政府和新时期的服务型政府建设，到如今朝着超越政府中心主义的人民满意的服务型政府迈进，不断变革着政府的职能定位、职能重心和职能行使方式。在此过程中，政府绩效生产也呈现出从追求控制和稳定到发展经济、追求效率，再到稳健发展、服务社会的过渡。如今，伴随着政府职能配置和职责体系的日趋完善，政府绩效的内涵也不断丰富，以往单向度的线性理解方式已不足以支撑对政府治理绩效的准确解释。

行政体制改革通过转变政府职能与优化政府职责体系进而作用于政府绩效改进。在此过程中，政府职能与职责体系的动态性要求政府必须与时俱进地树立符合时代要求和社会需求的绩效观，以持续巩固和不断深化行政体制改革的成果。政府绩效观反作用于行政体制改革效果，合时宜的绩效观推动并巩固改革的成果，不恰当的绩效观阻碍改革的持续深入。改革开放以来，政府在以经济建设为中心的导向下，奉行GDP政绩考核标准，引发了一场轰轰烈烈的“晋升锦标赛”[51]，并倒逼政府进行了多次以机构改革为代表的政府体制机制重塑，促进了政府管理的现代化。然而，长期遵循的唯GDP导向政绩观也产生了明显的“双刃剑”效应，即地方主政官员在高度关注经济绩效和财政收入的同时，大搞“形象工程”和“面子工程”，严重忽视了资源节约和生态环境保护、人民幸福、社会公平等涉及长远发展的隐性绩效，从而引发了愈演愈烈的价值冲突[52]。有失偏颇的绩效观使得政府治理的合法性受到了极大挑战，资源浪费、环境破坏、腐败频发和社会两极分化严重等发展问题促使政府反思其绩效考核与评价体系。2002年，《党政领导干部选拔任用工作条例》出台，在以往“德、能、勤、绩”的官员考核标准上增加了“廉”；2006年，中组部颁发《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，标志着国家开始通过顶层设计探索突破唯GDP的考核导向[53]，使绩效观符合政府职能转变的要求，也促使政府职能的“服务”属性不断彰显。在新时代贯彻新发展理念的背景下，2020年，中组部下发了《关于改进推动高质量发展的政绩考核的通知》，引导地方领导班子和领导干部推动经济社会高质量发展，将人民群众的获得感、幸福感、安全感作为评价地方政府绩效的重要标准。

绩效管理过程特别是绩效评价具有重要的导向作用，“评价什么就会得到什么”已成为政府绩效评价实践的共性。因此，政府进行绩效管理的过程可以成为主动推动政府改革的过程。当前，为了构建职责明确和依法行政的政府治理体系，朝着人民满意的服务型政府的目标迈进，需要重塑政府绩效观。根据以公共价值为基础的政府绩效治理理论(PV-GPG理论，PublicValue-basedGovernmentPerformanceGovernanceTheory)，政府绩效是一种社会价值建构，只有来源于社会的政府绩效才能获得合法性[54]。因此，为了生产新时代人民真正需要的政府绩效，需要树立以人民为中心的政府绩效观，通过对基本社会价值的识别、确定和选择并以党的意志体现，形成基本公共价值，以此来指导政府绩效管理过程，从而最终影响政府行使职能的一般公共行政过程。只有这样，才能确保行政体制改革导向是以人民为中心的，是以人民满意为检验标准的。当然，这一价值建构与实现过程需要有相关配套保障措施，具体包括加强制度建设和组织体系建设、强化人民评估主体地位、健全人民的参与渠道与监督方式等[55]。